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Dinheiro público é da sua conta

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Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Auditada: SENAT - NACIONAL - BRASILIA Exercício: 2015

Município: Brasília - DF

Relatório nº: 201601761

UCI Executora: SFC/DP/CGSES - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de

Serviços Sociais

_______________________________________________

Análise Gerencial

Coordenador Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201601775, e consoante

o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01, de

06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de

contas anual apresentada pelo Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte SENAT

- ADMINISTRACAO NACIONAL EM BRASILIA/DF.

1. Introdução

Os trabalhos de campo foram realizados no período 21 de junho a 11 de julho de 2016,

por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do

exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela unidade

auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público

Federal.

Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.

O Relatório de Auditoria encontra-se dividido em duas partes: Resultados dos Trabalhos,

que contempla a síntese dos exames e as conclusões obtidas; e Achados de Auditoria, que

contém o detalhamento das análises realizadas. Consistindo, assim, em subsídio ao

julgamento das contas apresentadas pela Unidade ao Tribunal de Contas da União (TCU).

O SENAT foi informado acerca dos fatos consignados no presente relatório por meio do

Ofício nº 19932/2016/DP/SFC-CGU, de 24 de novembro de 2016, o qual encaminhou o

http://www.portaldatransparencia.gov.br/



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Relatório Preliminar de Auditoria Anual de Contas nº 201601761. Por meio do Ofício OF.

/SEST/SENAT/DEX/N0. 000747/2016 (protocolado na CGU em 05/12/2016), a Entidade

manifestou-se acerca do mesmo, sendo suas considerações adicionais agregadas ao

presente relatório.

2. Resultados dos trabalhos

De acordo com o escopo de auditoria firmado, por meio da Ata de Reunião realizada em

07/12/2015, entre SFC/DP/CGSES - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de

Serviços Sociais e a Secretaria de Controle Externo da Previdência, Trabalho e

Assistência Social do Tribunal de Contas da União (TCU), foram efetuadas as seguintes

análises:

2.1 ATUAÇÃO DO TCU NO EXERCÍCIO

Em consultas realizadas na página eletrônica do Tribunal de Contas da União (TCU) e

análises às informações prestadas do Relatório de Gestão 2015, não foram encontradas

determinações/recomendações do TCU à UPC que contivessem determinação específica

à CGU para acompanhamento.

2.2 ATUAÇÃO DA CGU

Os exames de auditoria tiveram como objetivo aferir e informar acerca do atendimento

às eventuais recomendações expedidas pela Controladoria-Geral da União (CGU) no

exercício sob exame, bem como as existentes no Plano de Providências Permanente da

Entidade, e suas consequências na gestão do SENAT, evidenciando os resultados no que

concerne à prevenção, normalização, orientação e ações corretivas.

A metodologia consistiu no levantamento das recomendações pendentes de anos

anteriores ou emitidas durante a gestão de 2015, com posterior verificação do seu

atendimento.

Observou-se recomendações emitidas em exercícios anteriores que ainda não foram

atendidas, de acordo com o quadro a seguir:

Quadro – Recomendações emitidas pela CGU em monitoramento.

Recomendações em monitoramento Recomendações atendidas

24 12

Fonte: Sistema Monitor.

Entre as recomendações pendentes de atendimento, ressalta-se aquela relacionadas ao

pagamento habitual de horas extras, cuja fragilidade foi apontada novamente quando da

presente avaliação do exercício de 2015.

Além disso, entre as recomendações pendentes de atendimento, estão aquelas presentes

nas constatações que resultaram na certificação por irregularidade da então Diretora

Executiva Geral e do Presidente do Conselho Nacional do SENAT no exercício de 2012.

Por fim, informa-se que a entidade apresentou em seu Relatório de Gestão, no item “9.2

Tratamento de determinações e recomendações do órgão de controle interno”, um

panorama das auditorias realizadas pela Auditoria Interna Permanente, órgão do SEST, e

não apresentou o tratamento às recomendações emitidas pela CGU.




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##/Fato## 2.3 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS

A avaliação da gestão do SENAT, quanto ao desempenho de suas atividades finalísticas,

teve como objetivo responder as seguintes perguntas para os programas analisados:

Houve o cumprimento dos objetivos e metas (físicas e financeiras) planejados

e/ou pactuados para o exercício?

A execução guarda compatibilidade com a missão e os objetivos estratégicos da

Entidade?

Com isso, selecionou-se para avaliação os programas Programa Nacional de Acesso ao

Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) Bolsa-Formação e EAD SEST/SENAT.

O Pronatec Bolsa-Formação, que é financiado com recursos da União, foi criado com a

finalidade de ampliar a oferta de educação profissional e tecnológica em instituições

públicas e privadas, mediante o acesso a vagas gratuitas em cursos Técnicos de Nível

Médio e Formação Inicial Continuada (FIC), de modo a contribuir para a qualificação de

mão-de-obra no país. Observa-se que o programa foi uma das principais ações de governo

federal para promoção da educação profissional no exercício auditado.

No exercício de 2015, a entidade realizou 89 cursos formando 789 alunos, restando 258

matrículas em curso. Além disso, 54 alunos foram reprovados e 117 abandonaram os

cursos.

Com relação aos controles internos, observou-se que eles estão estruturados e que houve

aderência, na amostra analisada, das informações presentes nos processos físicos com as

presentes nos sistemas.

O programa EAD SEST/SENAT tem como finalidade capacitar as pessoas que não tem

tempo para estudar ou que não conseguem conciliar estudos com trabalho e família. No

âmbito desse programa, são ofertados cursos de curta duração (classificados como cursos

livres e cursos regulamentados) que foram organizados para atender o setor de transporte.

No caso dos cursos regulamentados, o Departamento Executivo Nacional desenvolve e

organiza os cursos, sendo que as Unidades Operacionais oferecem e realizam os mesmos.

No exercício de 2015 foram realizadas 20.257 matrículas em cursos livres e 10.216

matrículas em cursos regulamentados. Esses quantitativos de matrículas corresponderam

a um total de 30.473 alunos capacitados na modalidade EAD pelo SENAT.

Após atuação da equipe de auditoria, foram observadas algumas oportunidades de

melhoria, a exemplo de implantação de controles para restringir o número de cursos que

os alunos podem fazer de maneira simultânea e a limitação de idade para os cursos

regulamentados, bem como a revisão da carga horária dos cursos. Essas avaliações estão

registradas em ponto específico desse relatório.

to## 2.4 AVALIAÇÃO DA CONFORMIDADE DAS PEÇAS

Com o objetivo de avaliar a conformidade das peças do processo de contas do

SEST/SENAT, conforme disposto no art. 13 da Instrução Normativa - TCU nº 63, de 01

de setembro de 2010 e orientações e diretrizes da DN TCU nº 147/15, da Portaria TCU

nº 321/15 e da Portaria CGU n° 500/16, para o exercício em referência, utilizando-se

como metodologia a análise documental das informações disponíveis no sistema de




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prestação de contas do TCU, conclui-se que foi elaborada a totalidade das peças de sua

responsabilidade não sendo constatadas falhas no processo de contas.

2.5 AVALIAÇÃO DA GESTÃO DE PESSOAS

A auditoria realizada sobre a gestão na área de pessoal do SENAT teve o objetivo de

verificar e avaliar, sobretudo, a observância da legislação sobre admissão de pessoal, a

regularidade na composição da remuneração, os registros nos sistemas corporativos

quanto a extemporaneidade e fidedignidade das informações geradas, os riscos relativos

à área de gestão de pessoas, bem como a existência, consistência e eficácia dos controles

internos para a mitigação desses riscos.

Com esteio nos exames realizados, chegou-se à conclusão nos seguintes aspectos:

Admissão de pessoal:

O SENAT adota normativo interno que regula as contratações de pessoal (Instrução de

Serviço 138/2014), vigente em 2015, o qual serviu de base para os trabalhos de auditoria.

Quanto à admissão de pessoal no exercício analisado, analisou-se oito processos seletivos

realizados pelo o Departamento Executivo, os quais apresentaram as seguintes

fragilidades: adoção de prazos exíguos entre a divulgação do anúncio das vagas e a data

limite para envio dos currículos; e ausência de instrumento convocatório, de conteúdo

programático, critérios para pontuação e pesos nas etapas da seleção, possibilidade de

interposição de recursos, critérios de desempate.

Salienta-se que, no exercício de 2015, não foram realizados processos seletivos para

recrutamento interno, malgrado a possibilidade prevista em normativo interno.

Os fatos concernentes às deficiências detectadas nos processos analisados serão tratados

em ponto específico deste relatório.

Remuneração de pessoal:

E entidade não possui um Plano de Cargos e Salários normatizado e tampouco

implantado, que contemple aspectos relevantes alinhados aos objetivos institucionais. O

sistema de remuneração do Departamento Executivo é baseado tão somente na Tabela de

Remuneração, reajustada nos termos dos Acordos Coletivos de Trabalho.

Em adição, a entidade deixou de atender a previsão legal da Lei de Diretrizes

Orçamentária – Lei 13.180/2015, quando da obrigatoriedade da transparência trimestral,

atualizadas e completas de todos os funcionários, tanto da Diretoria Executiva quanto das

Unidades Operacionais.

Folha de pagamento:

Nas análises realizadas nas folhas de pagamento e nas pastas funcionais dos empregados

do SENAT, selecionados por meio de amostra não probabilística, não foram detectadas

inconsistência alusivas às seguintes situações: registros incorretos nos sistemas contábeis

e financeiros; pagamentos de salários em desconformidade aos normativos internos

vigentes; e realização de pagamentos de remuneração variável a seus empregados a título




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de Participação nos Lucros e Resultados, prêmios, bônus ou outros de mesma natureza

relacionados ao atingimento de metas institucionais.

Controles internos na área de gestão de pessoas

A fim de avaliar a existência e a maturidade dos controles internos na área de pessoal do

SEST, enviou-se questionário de Avaliação de Controles Internos AQCI) - Gestão de

Pessoas, para manifestação do gestor. Em resposta (OF.CN/SEST/SENAT/DEX n.º

146/2016, de 7 de julho de 2016), e após a realização de testes de auditoria in loco pela

equipa de auditoria, constatou-se falhas no que concerne ao controle e monitoramento do

cumprimento de jornada de trabalho, a ausência de sistema informatizado para realizar a

gestão de pessoal e de processo sucessório para posições de liderança.

Inobstante, verificou-se a existência de setor estruturado, formalização de atividades e

processos, existência de normativo que rege os processos seletivos, em que pese

necessidade de melhorias conforme indicado em ponto específico deste relatório, e

procedimento de auditoria interna sistemático prévio à elaboração mensal da folha de

pagamento.

/Fato## 2.6 AVALIAÇÃO DAGESTÃO DE TRANSFARÊNCIAS

Trata-se da avaliação acerca da realização de transferências voluntárias e as

regimentalmente previstas nos termos do art. 8º, da Lei nº 8.706, de 14 de setembro de

1993, que abrange 10% da receita orçamentária a título de taxa de administração superior

destinado para a Confederação Nacional do Transporte (CNT), no exercício de 2015.

No que concerne às transferências voluntárias no âmbito de atuação do SENAT, essas

foram destinadas exclusivamente para a realização do Programa Ambiental do Transporte

– Despoluir, junto a 27 federações, o qual foi gasto o montante de R$ 1.755.000,00.

Relevante mencionar que a partir do mês de abril de 2015, foram realizados novos Termos

de Convênio com todas as Federações para alterar o Concedente de SENAT para SEST.

Cabe frisar que no decorrer dos trabalhos de campo, foram identificadas fragilidades, as

quais tiveram como objetivo melhorar a eficiência, eficácia e economicidade do referido

Programa. Entre elas, destaca-se: não cumprimento das metas pelos convenentes; não

definição de custos e das metas dos convênios; deficiências na celebração e formalização

dos convênios; não realização de contrapartida pelos convenentes; ausência de

capacitação; e realização de fiscalizações presenciais, as quais serão devidamente tratadas

em pontos específicos deste relatório.

Quanto às transferências regimentais, a equipe de auditoria realizou as seguintes

atividades: levantamento de informações junto à entidade (S.A nº 201600159/001, de 17

de fevereiro de 2016) e análise de informações extraídas dos sistemas internos e das

disponibilizadas no portal da entidade, constatando-se o montante de R$ 40.402.133,86

repassados para a CNT, referente às receitas apuradas em 2015.

Desta feita, conclui-se que, com base nas informações apresentadas e as análises

realizadas, não se constatou-se a realização de transferências financeiras regimentais a

maior do que o previsto no normativo legal.

##/Fato##




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2.7 AVALIAÇÃO DA GESTÃO DE COMPRAS E LICITAÇÃO

Com o objetivo de avaliar a gestão de compras e contratações, sobretudo no que diz

respeito à regularidade dos processos licitatórios e das contratações e aquisições feitas

por inexigibilidade e dispensa de licitação, foram consideradas as seguintes questões de

auditoria: (i) os processos licitatórios realizados na gestão 2015 foram regulares? (ii) as

contratações e aquisições feitas por dispensa e inexigibilidade de licitação foram

regulares? (iii) os controles internos administrativos relacionados à atividade de compras

e contratações estão instituídos de forma a mitigar os riscos?

A metodologia empregada pela equipe de auditoria consistiu em selecionar os processos

licitatórios, as dispensas e inexigibilidades de acordo com os critérios de materialidade,

relevância e criticidade. A seguir ilustra-se o panorama dos processos de licitações

analisados:

Quadro – Licitações avaliadas.

Descrição Quantidade Valor envolvido*¹ Processos licitatórios 177 R$ 29.793.519,81 Convite 1 R$ 180.000,00 Pregão 2 R$ 13.791.075,38 Processos avaliados 2 R$ 13.971.075,38 Processos em que foi detectada alguma

desconformidade* 4 R$ 8.591.475,38

Fonte: Planilha SENAT_ Licitantes e Fornecedores 2015, disponibilizada pela Entidade e Relatório de

Gestão – Exercício 2015.

O valor mencionado na última linha corresponde ao total das aquisições e não indica necessariamente a

existência de prejuízos.

¹. Incluem contratos firmados em anos anteriores, mas com execução em 2015.

Quadro – Dispensas de Licitação avaliadas.

Descrição Quantidade Valor envolvido¹ Processos de dispensa 122 R$ 1.005.833,27 Processos/aquisições de dispensa

avaliados 14 R$ 275.720,48

Processos/aquisições em que foi

detectada alguma desconformidade* 0 R$ 00,00



* O valor mencionado na última linha corresponde ao total das aquisições e não indica necessariamente a

existência de prejuízos.

¹ Incluem contratos firmados em anos anteriores, mas com execução em 2015.

Quadro - Inexigibilidades de Licitação avaliadas.

Descrição Quantidade Valor envolvido¹ Processos de inexigibilidade 28 16.899.207,66 Processos de inexigibilidades avaliados 6 8.402.718,75 Processos em que foi detectada alguma

desconformidade* 6 8.402.718,75



* O valor mencionado na última linha corresponde ao total das aquisições e não indica necessariamente a

existência de prejuízos;

¹ incluem contratos firmados em anos anteriores, mas com execução em 2015.




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Tendo em vista o escopo de auditoria, foi realizado exame nos controles internos

administrativos relacionados aos processos de gestão de compras e contratações. Como

resultado, verificou-se que o setor de aquisições de bens e suprimentos da entidade tem

estrutura adequada para o desenvolvimento de suas atividades, assim como corpo técnico

com habilidades e competências suficientes para o atingimento dos objetivos

institucionais. Relevante mencionar que parte significativa das contratações diretas por

inexigibilidade ateve-se à prestação de serviços advocatícios.

Entrementes, identificaram-se fragilidades, por meio de uso de técnicas de auditoria,

notadamente a observação e a entrevista junto ao gestor da área, apresentadas a seguir:

a) Ausência de relações padronizadas das especificações para bens e serviços a

serem adquiridos para atenderem às necessidades das contratações; e

b) Gestão de contratos:

b.1) ausência de nomeação formal dos gestores e/ou fiscais de contratos e

respectivos substitutos e de normativo interno que defina as atribuições do gestor

e/ou fiscal de contratos; e

b.2) ausência de controle acerca dos trabalhos realizados na execução dos

contratos pelos gestores e fiscais.

Em relação aos processos licitatórios analisados, elencam-se as fragilidades com maior

potencial de gerar impactos negativos e prejuízos aos cofres da entidade, a saber:

planejamento inadequado de licitações; cláusulas restritivas de competição; pagamentos

de serviços em descompasso com os esforços da contratada; ausência de pesquisa de

preços; pagamentos sem mecanismos de medição para serviços de consultoria; despesas

com serviços sem formalização contratual adequada; e ausência de documentações dos

atos administrativos adotados juntados aos processos de compras prejudicando a

transparência perante auditorias dos órgãos de controle interno e externo. Ressalta-se que

essas fragilidades serão tratadas em pontos específicos desse relatório.

##/Fato##

2.8 AVALIAÇÃO DE POLÍTICA DE ACESSIBILIDADE

A acessibilidade é a possibilidade de uso por pessoas portadoras deficiência ou de

mobilidade reduzida, com segurança e autonomia, de espaços e equipamentos, sejam eles

públicos ou privados, conforme definição dada pela Lei nº 10.098/2000. Na

regulamentação dada pelo Decreto 5.296/2004, estabeleceu-se que acessibilidade se daria

em cumprimento das normas técnicas de acessibilidade da ABNT, sendo a norma vigente

sobre o tema a NBR 9050 – Acessibilidade a Edificações, Mobiliários, Espaços e

Equipamentos Urbanos.

Com o objetivo de avaliar a política de acessibilidade, assim como as medidas adotadas

para o cumprimento da legislação pertinente ao assunto, foi realizada vistoria nas

unidades administrativas da Entidade, em Samambaia e no Edifício da CNT, ambas

assistidas em Brasília-DF, destacando-se a primeira que tem significativo fluxo de pessoal

em função da prestação de serviços para atendimento do seu público-alvo nas áreas de

educação, saúde, cultura e lazer e esporte.

Conforme inspeção in loco realizada pela equipe de auditoria nas instalações da entidade,

foram encontradas inconformidades com as normas, sobretudo com a NBR 9050, dentre

elas cita-se: ausência de vagas reservadas para pessoas portadoras de deficiências nos

estacionamentos utilizados pela entidade; corredores com larguras inferiores à necessária




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para circulação de pessoas que utilizam cadeiras de rodas, banheiros para portador de

necessidade especial em desacordo com as especificações técnicas, detalhadas como

constatação em ponto específico deste relatório.

2.9 Ocorrências com dano ou prejuízo

Entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário.

3. Conclusão

O trabalho de auditoria de contas realizado no SENAT para avaliar a gestão do exercício

de 2015 evidenciou que questões formais que não tenham causado prejuízo à entidade,

foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências corretivas foram

adotadas no decorrer da presente Auditoria. Tendo sido abordados os pontos requeridos

pela legislação aplicável, submetemos o presente relatório à consideração superior, de

modo a possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.

Os servidores listados a seguir que não tiveram suas assinaturas apostas neste relatório

não estavam presentes, quando da geração deste documento, por motivo previsto

legalmente. No entanto, atuaram efetivamente como membros da equipe responsável pela

ação de controle.

Brasília/DF.

Relatório supervisionado e aprovado por:

_____________________________________________________________

Coordenador Geral




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______________________________________________

Achados da Auditoria - nº 201601761

1 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

1.1 CONTRATOS DE OBRAS, COMPRAS E SERVIÇOS

1.1.1 INSPEÇÃO FÍSICA DA EXECUÇÃO

1.1.1.1 CONSTATAÇÃO

Política de acessibilidade em desacordo com a regulamentação legal sobre o tema.

Fato

Com o objetivo de avaliar a política de acessibilidade da entidade, especialmente em

relação às medidas adotadas para o cumprimento das exigências da Lei nº 10.098/2000 e

do Decreto nº 5.296/2004, realizou-se fiscalizações na Unidade Operacional do

Sest/Senat de Samambaia – DF (em 08/07/2016) e na Diretoria Executiva – DEX

(15/10/2016).

Nessas fiscalizações, foram identificadas oportunidades de melhoria as quais estão

detalhadas a seguir:

1. Instalações do Edifício da Unidade Operacional de Samambaia:

a) Ausência de pisos antiderrapantes, tátil de alerta e tátil direcional na recepção ao

público, na administração, salas de aula, sala de treinamento, hall de circulação e

auditório, situação que inviabiliza o deslocamento seguro de pessoas com deficiência

visual;

b) Ausência de corrimão em toda a rampa de entrada do auditório;

c) Ausência de sinalização nas escadas, rampas de entrada e rampas externas do

auditório;

d) Altura dos corrimãos da escada do auditório de 1,08 m em relação ao piso, sendo

que o permitido é de 0,92 m na parte superior e a 0,70 m na parte inferior do corrimão;

e) Corrimão da rampa de acesso ao auditório não fixado firmemente, resultando na

falta de segurança para utilização por pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida;

f) Ausência de espaços reservados sinalizados no auditório para pessoa com

deficiência ou com mobilidade reduzida;

g) Ausência de espaço livre com distância mínima de 0,30 m entre a parede e a

maçaneta da porta dos banheiros para cadeirantes, cuja a distância existente é de 0,20 m;

h) Discrepâncias entre as medidas previstas e as existentes nos acessórios e

equipamentos em relação ao piso do banheiro para cadeirantes: corda para acionamento

da válvula de descarga medindo 1,18 m, sendo que o previsto é de 1,10 m, papeleira de

sobrepor (rolo) medindo 1,15 m, sendo que o previsto é 1,00 m, e assentos sanitários

medindo 1,35 m, sendo que o previsto é entre 0,80 a 1,20 m;

i) Ausência de cabide e porta objetos nos banheiros para cadeirantes;

j) Ausência de espaço adicional de circulação de 1,20 m entre as vagas reservadas

para veículos que conduzem ou são conduzidos por pessoas com deficiência;

k) Ausência de vagas reservadas para veículos que conduzem ou são conduzidos por

idosos;

l) Discrepância de medidas de altura livre sob o balcão dos seguintes locais em

comparação com a previsão (entre 0,75 a 0,85 m em relação ao piso): balcão do caixa




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medindo 1,10 m, balcão da administração medindo 1,15 m, e balcão da secretaria escolar

medindo 0,97 m;

m) Discrepância de medidas do vão do balcão dos seguintes locais em comparação

com a previsão (mínimo de 0,3 m): balcão do caixa medindo 0,16 m, balcão de

atendimento medindo 0,15 m, balcão da administração medindo 0,19 m, e balcão da

secretaria escolar medindo 0,10 m; e

n) Ausência de planos e mapas táteis de orientação, indicando as funcionalidades e a

circulação no espaço.

2. Instalações do Edifício da Diretoria Executiva:

a) Ausência de pisos antiderrapantes, tátil de alerta e tátil direcional na recepção ao

público, na administração, salas de aula, sala de treinamento, hall de circulação e

auditório, situação que inviabiliza o deslocamento seguro de pessoas com deficiência

visual;

b) Ausência de barras de apoio nos banheiros no banheiro para cadeirantes;

c) Discrepâncias entre a medida prevista e posição atual da papeleira de sobrepor

(rolo) medindo 1,40 m, sendo que o previsto é 1,00 m;

d) Ausência de cabide e porta objetos no banheiro para cadeirante;

e) Ausência de vagas reservadas para os veículos que conduzem ou são conduzidos

por idosos;

f) Ausência de sinalização vertical das vagas reservadas para veículos que conduzem

ou são conduzidos por pessoas com deficiência; e

g) Ausência de planos e mapas táteis de orientação, indicando as funcionalidades e a

circulação no espaço.

Ante o cenário encontrado, solicitou-se justificativas ao gestor por meio da S.A n.º

201601761/007 e da S.A nº 201601761/012.

##/Fato## Causa

Morosidade do processo de acompanhamento e avaliação da entidade acerca da

adequação de suas instalações em relação à legislação de acessibilidade, especialmente

em relação às medidas adotadas para o cumprimento das exigências da Lei nº

10.098/2000, Decreto nº 5.296/2004 e normas técnicas de acessibilidade da ABNT, sendo

a norma vigente sobre o tema a NBR 9050.

##/Causa## Manifestação da Unidade Examinada

Por meio do expediente OF./SEST/SENAT/DEX n.º 00145/2016, de 06 de julho de 2016,

a entidade manifestou-se conforme transcrito a seguir:


a) “O usuário principal das instalações da Unidade Operacional é o trabalhador do

transporte (futuro motorista ou motorista profissional), acompanhado de sua família.

Conforme demonstrado no documento anexo, o número de atendimentos destinados a

pessoas com deficiência visual e mobilidade reduzida no exercício de 2015 representou

apenas 0,30% do total de atendimentos, o que justifica a falta de instalação da

sinalização tátil nas edificações já existentes. No entanto, embora constatado o baixo

índice, a edificação da Unidade Operacional possui características que facilitam a




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locomoção de pessoas com deficiência: a) O edifício se articula em blocos, seguindo um

zoneamento de funções, gerando uma planta relativamente compacta, sendo a edificação

toda térrea com desnível apenas no auditório e sem obstruções ou elementos

arquitetônicos salientes. b) A adoção de um sistema de circulação horizontal sob forma

de um eixo central permite a comunicação dos módulos através de pátios internos e

jardins, que possibilitam condições climáticas naturais satisfatórias. c) Reduzido número

de itens construtivos, basicamente estrutura de concreto convencional (ou pré-moldado),

elementos em estrutura metálica, alvenaria de blocos de concreto, com alguns

fechamentos em cobogó e brises para proteção solar. d) Foi utilizado piso industrial

rígido com juntas de dilatação e polimento de alta durabilidade; nos sanitários piso

cerâmico e nas circulações externas, rampas e calçadas foi utilizado o piso cimentado.”

b) “A instalação de guarda corpo e corrimão será realizada conforme previsto nas

normas técnicas vigentes. Há um Projeto Nacional de Acessibilidade sendo desenvolvido

com previsão de conclusão em novembro/2016 e execução a partir do exercício de 2017,

conforme orçamento que será aprovado”.

c) “As sinalizações nas escadas, rampa de entrada do auditório e rampa externa do

auditório serão realizadas até o final do terceiro trimestre/20 16, em conformidade com

as normas técnicas vigentes”.

d, e) “Os ajustes nos corrimãos serão realizados conforme as normas técnicas vigentes.

Há um Projeto Nacional de Acessibilidade sendo desenvolvido com previsão de

conclusão em novembro/2016 e execução a partir do exercício de 2017, conforme

orçamento que será aprovado”.

f) “A criação de espaços reservados para pessoa com deficiência será realizada

conforme as normas técnicas vigentes. Há um Projeto Nacional de Acessibilidade sendo

desenvolvido com previsão de conclusão em novembro/20 16 e execução a partir do

exercício de 2017, conforme orçamento que será aprovado”.

g, h, i) “Os banheiros sanitários deverão ser ajustados conforme as normas técnicas

vigentes. Há um Projeto Nacional de Acessibilidade sendo desenvolvido com previsão de

conclusão em novembro/20 16 e execução a partir do exercício de 2017, conforme


j, k) “As vagas reservadas para as pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida

serão ajustadas até o final do terceiro trimestre/2016, em conformidade com as normas

técnicas vigentes”.

k e m) “Os balcões de atendimentos serão ajustados conforme as normas técnicas

vigentes. Há um Projeto Nacional de Acessibilidade sendo desenvolvido com previsão de

conclusão em novembro/20 16 e execução a partir do exercício de 2017, conforme


n) “Conforme mencionado anteriormente, dada as características arquitetônicas da

edificação, citadas no item 1.1, justifica-se a não instalação de mapas táteis de

orientação”.

Já, por meio do expediente OF./SEST/SENAT/DEX n.º 00245/2016, de 23 de agosto de

2016, a entidade manifestou-se conforme transcrito a seguir:





12

“a) O Departamento Executivo localiza-se em edifício privado, não sendo uma

edificação com atendimento ao público em geral, em que, essencialmente, seus usuários

são empregados do SEST. No caso dos portadores de mobilidade reduzida, ou seja, 1,06%

dos empregados do Departamento Executivo, possuem atendimento assistido desde a

recepção, o que justifica a ausência da instalação de piso tátil, direcional ou

antiderrapante. Ressalta-se ainda que o Departamento Executivo possui características

de edificação que facilitam a locomoção de pessoas com deficiência, a saber: a) O

edifício se articula com dois blocos de circulação vertical, possui planta dos pavimentos

tipos com distribuição horizontal relativamente compacta e se desenvolve em uma malha

contínua sem desnível, sem obstruções ou elementos arquitetônicos salientes. b) Foi

adotado um sistema de circulação sob forma de um grande eixo central com salas nas

laterais adjacentes, criando um ambiente organizado e padronizado, facilitando a

memorização e a lembrança visual e tátil dos ambientes.

b, c, d) Inicialmente, destaca-se que nenhum empregado no Departamento Executivo,

entre as pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, encontra-se na condição de

cadeirante. No entanto, o Departamento Executivo supre a necessidade da existência de

banheiros acessíveis a cadeirantes com 02 (dois) deles no pavimento Térreo, sendo 01

(um) na Torre A e 01 (um) na Torre B. Assim, tendo em vista o atendimento direcional

assistido na recepção, as características arquitetônicas da edificação citadas no item 1.1,

a inexistência de empregados cadeirantes e a existência de 02 (dois) banheiros

direcionados a pessoas com deficiência, justifica-se as ausências apontadas no

pavimento Tipo que foi verificado pela equipe de auditores.

e, f) Informamos que realizaremos todos os ajustes necessários conforme previsto na

legislação pertinente à acessibilidade e na norma ABNT NBR 9050.

g) A ABNT NBR 9050/2015, mais precisamente no item 5.2.8.1.7, disciplina que os planos

e mapas acessíveis de orientação podem ser instalados, dependendo da funcionalidade e

da circulação no espaço. Nesse contexto, tendo em vista o atendimento direcional

assistido na recepção do Departamento Executivo e as características arquitetônicas da

edificação, citadas na resposta do item 1.1, não foram instalados mapas táteis de

orientação.”

Após a reunião de busca conjunta de soluções realizado no dia 28/10/2016, por meio do

Ofício /SEST/SENAT/DEX/N0.000747/2016, de 02/12/2016 (protocolado na CGU em

05/12/2016), a entidade manifestou-se conforme transcrito a seguir:

“A planta para adequação de acessibilidade nas instalações na Unidade Operacional

consta no Anexo 1 e o processo licitatório para o atendimento pleno das adequações já

foi iniciado.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada## Análise do Controle Interno


Com relação aos itens “a” e “n”, é importante destacar que a baixa quantidade de

atendimentos para pessoas com deficiência ou as características da construção, a exemplo

de existência de poucos desníveis, e a configuração dos blocos não são suficientes para

que pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida se orientem pela entidade. Dessa




13

forma, existe a necessidade de implantação das melhorias sugeridas pela equipe de

auditoria.

Para os demais itens, serão acompanhadas a implementação das propostas de melhoria

indicadas, com o objetivo de tornar as instalações do edifício da Unidade Operacional de

Samambaia acessíveis.


Com relação aos itens “a” e “g”, além do considerado na análise dos itens “a” e “n” acerca

das instalações do edifício da Unidade Operacional de Samambaia, ressalta-se que, em

sua manifestação, o gestor não informou que oferece atendimento assistido para os

visitantes.

Além disso, o objetivo da instalação de piso tátil, direcional ou antiderrapante, bem como

de planos e mapas táteis de orientação é oferecer independência para as pessoas com

deficiência e mobilidade reduzida, o que não é atingido por meio do atendimento

assistido.

Quanto aos itens “b”, “c” e “d”, registra-se que não é razoável para o portador de

deficiência ou mobilidade reduzida ter que se deslocar para outro andar do prédio com

vistas a ter acesso a um banheiro.

Dessa forma, mantém-se a constatação acerca da necessidade de implantação dessas

melhorias nas instalações do edifício da Diretoria Executiva.

Para os demais itens, mantém-se a constatação com vistas a acompanhar a implementação

das propostas de melhoria sugeridas com o objetivo de tornar as instalações do edifício

da Diretoria Executiva acessíveis.

Por fim, em que pese a Entidade afirmar que está adequando as instalações da Unidade

Operacional de Samambaia para acessibilidade mantém-se a constatação para fins de

monitoramento.

##/AnaliseControleInterno## Recomendações:

Recomendação 1: Implementar política de acessibilidade nas instalações do SENAT,

conforme a Norma ABNT NBR 9050, promovendo a adequação das instalações da

Unidade Operacional de Samambaia, com correção das inconformidades apontadas: a)

Ausência de pisos antiderrapantes, tátil de alerta e tátil direcional na recepção ao público,

na administração, salas de aula, sala de treinamento, hall de circulação e auditório,

situação que inviabiliza o deslocamento seguro de pessoas com deficiência visual; b)

Ausência de corrimão em toda a rampa de entrada do auditório; c) Ausência de sinalização

nas escadas, rampas de entrada e rampas externas do auditório; d) Altura dos corrimãos

da escada do auditório de 1,08 m em relação ao piso, sendo que o permitido é de 0,92 m

na parte superior e a 0,70 m na parte inferior do corrimão; e) Corrimão da rampa de acesso

ao auditório não fixado firmemente, resultando na falta de segurança para utilização por

pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida; f) Ausência de espaços reservados

sinalizados no auditório para pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida; g)

Ausência de espaço livre com distância mínima de 0,30 m entre a parede e a maçaneta da

porta dos banheiros para cadeirantes, cuja a distância existente é de 0,20 m; h)

Discrepâncias entre as medidas previstas e as existentes nos acessórios e equipamentos

em relação ao piso do banheiro para cadeirantes: corda para acionamento da válvula de




14

descarga medindo 1,18 m, sendo que o previsto é de 1,10 m, papeleira de sobrepor (rolo)

medindo 1,15 m, sendo que o previsto é 1,00 m, e assentos sanitários medindo 1,35 m,

sendo que o previsto é entre 0,80 a 1,20 m; i) Ausência de cabide e porta objetos nos

banheiros para cadeirantes; j) Ausência de espaço adicional de circulação de 1,20 m entre

as vagas reservadas para veículos que conduzem ou são conduzidos por pessoas com

deficiência; k) Ausência de vagas reservadas para veículos que conduzem ou são

conduzidos por idosos; l) Discrepância de medidas de altura livre sob o balcão dos

seguintes locais em comparação com a previsão (entre 0,75 a 0,85 m em relação ao piso):

balcão do caixa medindo 1,10 m, balcão da administração medindo 1,15 m, e balcão da

secretaria escolar medindo 0,97 m; m) Discrepância de medidas do vão do balcão dos

seguintes locais em comparação com a previsão (mínimo de 0,3 m): balcão do caixa

medindo 0,16 m, balcão de atendimento medindo 0,15 m, balcão da administração

medindo 0,19 m, e balcão da secretaria escolar medindo 0,10 m; e n) Ausência de planos

e mapas táteis de orientação, indicando as funcionalidades e a circulação no espaço

1.1.2 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO


Contratação de serviços de consultoria por inexigibilidade com definição imprecisa

do objeto, ausência de pesquisa prévia de preço e pagamentos de serviços sem

mecanismos de medição que permitam acompanhar e aferir de forma a garantir a

execução do objeto.

Fato

Trata-se de análise ao processo administrativo nº DEX 14/00001/14, assinado em 20 de

dezembro de 2014 e realizado por inexigibilidade de licitação com esteio no art. 10, inciso

II, do Regulamento de Licitações e Contratos. Esse processo resultou na contratação da

empresa Brasil Consultoria inscrita no CNPJ: 13.210.955/0001-15, pelo valor de R$

360.000,00 a cargo do SEST e R$ 360.000,00 do SENAT, com pagamentos mensais de

R$ 30.000,00 por cada entidade, totalizando R$ 720.000,00 anuais, cujo contrato teve

vigência até 16 de fevereiro de 2016.

O objeto da contratação, em síntese, foi a prestação de serviços de consultoria ao

Conselho Nacional do SEST e SENAT, bem como de assessoria ao presidente do

Conselho.

Da avaliação realizada pela equipe de auditoria, detectou-se fragilidades desde a fase

interna até o seu findo, o que não permite assegurar que a contratação foi vantajosa em

atendimento ao interesse público. Isto ocorre devido às razões a seguir expostas:

a) definição inadequada do objeto de forma não suficiente, clara e precisa (o objeto

contratado foi definido como “consultoria para as entidades e assessoramento ao

Presidente do Conselho”);

b) ausência de estimativa prévia de preços (orçamentação detalhada em planilha) dos

custos, que justificasse a precificação do serviço a ser contratado;

c) falta de proposta anexada aos autos da prestadora selecionada;




15

d) ausência de definição de um plano de trabalho detalhado e elaborado pela contratante

prevendo: cronograma de desembolso físico-financeiro, etapas, prazos, e dos serviços a

serem demandados;

e) ausência de relatórios com descrição precisa dos serviços prestados em afronta aos

princípios constitucionais da eficiência e economicidade; e

f) realização de pagamentos fixos e mensais por meio de aceites nas Notas Fiscais, não

considerando os resultados obtidos pela contratação e/ou produtos entregues.

Diante do cenário encontrado, instou-se o gestor, por meio da S.A 201601541/08, a

apresentar justificativas acerca dos apontamentos supramencionados. Em resposta, a

entidade, mediante Ofício SEST/SENAT/DEX nº 00109, de 17 de julho de 2016,

manifestou-se, consoante o que se segue:

“Os Conselhos Nacionais do SEST e do SENAT são compostos por um representante de

cada uma das federações e sindicatos nacionais filiados, bem como, pelas entidades

nacionais vinculadas à Confederação Nacional do Transporte - CNT. Ressalta-se que,

nos termos do artigo 21 e 22, ambos dos Estatutos Sociais das instituições, a Presidência

dos Conselhos Regionais, hoje totalizando 14 (quatorze), é exercida pelo Presidente da

respectiva Federação, razão pela qual, os serviços contratados possuem natureza

essencialmente estratégica em comunicação, quais sejam, consultoria no setor do

transporte ao Presidentes dos Conselhos Regionais e do Conselho Nacional.

Neste contexto, foram prestados e entregues serviços de consultoria nas áreas de

planejamento e comunicação organizacional, diagnóstico para a implantação do

planejamento estratégico para 2015, estratégias de reposicionamento da marca

instituídas entidades, fortalecimento da presença digital das instituições, dentre outras

voltadas à consecução do objeto contratado e nos termos do Planejamento de

Comunicação SEST SENAT 2015(Anexo "A").

Como forma de acompanhamento e fiscalização dos referidos serviços, mensalmente, a

empresa contratada, na pessoa de seu sócio administrador, expediu relatórios de

prestação de serviços, encaminhados ao gestor/fiscal do contrato, onde detalhou as

atividades desenvolvidas no período de janeiro a dezembro de 2015, em atenção à

cláusula 8ª, item 8.1.1 do instrumento contratual, já constantes do processo.

Por meio dos mencionados relatórios, sempre de acordo com o planejamento elaborado

e em atenção ao instrumento contratual ora firmado, o gestor/fiscal atestou as Notas

Fiscais emitidas, somente assim estando aptas a serem pagas. Neste contexto, as

instituições SEST e SENAT alcançaram resultados excepcionais em sua área de atuação,

conforme demonstra o relatório conclusivo da Coordenação de Imprensa (Anexo "B").

De forma a assegurar o fiel cumprimento do ajuste firmado, a fiscalização do contrato

era exercida, através de atesto mensal nas Notas Fiscais (já disponibilizadas e em posse

dessa equipe de auditoria), após análise dos relatórios mensais de prestação de serviços

e conforme estabelecido no item 7 "Fiscalização" do Termo de Referência e na cláusula 8ª,




16

item 8.1.1 do instrumento contratual. Assim, como pode ser observado, os objetivos da

contratação foram atingidos, conforme se depreende no Anexo "B".

Os mecanismos utilizados para o efetivo acompanhamento e fiscalização dos serviços

contratados consubstanciaram-se na verificação dos relatórios de prestação de serviços,

e posteriormente, no atesto das Notas Fiscais, em atenção à cláusula 8ª, item 8.1.1 do

instrumento contratual e conforme estabelecido no item 7 "Fiscalização" do Termo de

Referência.

Neste contexto, foram juntados aos autos, mais precisamente às fls. 32 a 41 todos os

relatórios de prestação de serviços, devidamente assinados pelo sócio administrador da

empresa contratada, do período de janeiro a dezembro de 2015.

Em relação às Notas Fiscais devidamente atestada e pagas, não é praxe das instituições

juntarem tais documentos ao processo de compras, tendo em vista que as mesmas,

juntamente com as devidas Certidões Negativas de Débitos (CNDs), encontram-se

arquivadas na Coordenação de Orçamento e Contabilidade - CORC.

Ressalta-se ainda que referidas Notas Fiscais, conforme anteriormente solicitado, foram

disponibilizadas pelas instituições e já se encontram em posse dessa equipe de auditoria.

Como já afirmado, as Notas Fiscais eram mensalmente atestadas pelo gestor/fiscal do

contrato após a análise dos relatórios mensais de prestação de serviços, ao passo que o

ato de atestar é um dos mecanismos de acompanhamento e fiscalização dos referidos

serviços prestados.

Reafirmamos que as Notas Fiscais devidamente atestadas pelo (omissis), devidamente

vinculado ao SEST e ao SENAT, na figura de gestor/fiscal, foram disponibilizadas e já

estão em posse dessa equipe de auditoria.

A contratação em apreço enquadrou-se na hipótese de impossibilidade de licitação, tendo

em vista a natureza subjetiva, pessoal e de confiança dos serviços prestados, conforme

dispõe o caput do artigo 10, inciso II do Regulamento de Licitações e Contratos das

instituições.

Assim, verifica-se neste caso em concreto a impossibilidade de realização do certame

licitatório, e de se estabelecer disputa entre licitantes e consequentemente inexistindo a

possibilidade de se comparar propostas ou preços, uma vez que os serviços ora

contratados não são homogêneos ou equivalentes.

O entendimento acima exposto foi refletido e ratificado pelo Parecer da Assessoria

Jurídica no qual se afirma que foram adotados todos os procedimentos que norteiam o

certame, previstos no Regulamento de Licitações e Contratos da instituição.”

Diante da manifestação apresentada pela entidade, registra-se inicialmente que a

realização de estudos técnicos preliminares devem anteceder a confecção do termo de

referência ou projeto básico, caracterizando-se como um instrumento de planejamento,

cujos resultados culminam em analisar a viabilidade ou não da contratação. Entretanto,

não foram apresentadas evidências da existência desses estudos.




17

Além disso, a declaração de objeto deve indicar, de modo sucinto, preciso, suficiente e

claro, o meio pelo qual um determinado objetivo da entidade deverá ser satisfeito. No

caso em exame, verifica-se a ausência desses requisitos mínimos na descrição do objeto.

Antes, observa-se imprecisão e falta de clareza por possuir dois objetos distintos

(consultoria para o SEST/SENAT e assessoramento ao presidente do Conselho), sem a

presença de elementos aptos a definir o que envolveria tais serviços e sem apresentar a

forma de execução, aferição dos resultados, valor contratado e prazos.

Assim, depreende-se que o objeto foi definido com uma especificação imprecisa de

ambos serviços, uma vez que não existem nos autos os detalhamentos necessários ao seu

delineamento.

Considerando, ainda, a análise ao termo de referência, verificou-se falha no que tange à

ausência de estimativa de preços e falta de proposta anexada aos autos da prestadora

selecionada. Acerca disso, a entidade alegou “(...) a impossibilidade de realização do

certame licitatório, e de se estabelecer disputa entre licitantes e consequentemente

inexistindo a possibilidade de se comparar propostas ou preços, uma vez que os serviços

ora contratados não são homogêneos ou equivalentes.”.

Tal argumento não merece ser agasalhado, tendo em vista que é previsto no art. 11 do

RLC (Ato PRE/CNT/SEST nº 003/2012, - Anexo I, publicado no Diário Oficial da União

em 16/04/2012), que as situações de dispensa e inexigibilidade deverão conter

justificativa circunstanciada quanto ao preço e ratificação pela autoridade competente,

isto é, a ciência e aprovação da autoridade superior da entidade.

Acerca do assunto, releva colacionar o julgado do Tribunal de Contas da União – TCU

direcionado ao Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Sebrae,

conforme Acórdão 2519/2005 – Primeira Câmara:

9.2.1 realize ampla pesquisa de preços de mercado, previamente

ás contratações efetuadas por meio de processo licitatório,

dispensa ou inexigibilidade de licitação de tal forma que a

pesquisa seja utilizada na estimativa do custo do objeto a ser

contratado, (...) e na análise da adequabilidade das propostas

ofertadas, consoante o disposto no art. 11 ao 13 do Regulamento

de Licitação e Contratos do Sebrae, anexando aos processos

correspondentes a documentação que comprove essa

providência. (sem grifo no original)

Não se pode olvidar que a ausência de proposta da contratada definindo o preço do serviço

gera riscos de se pagar por um serviço com preço bem acima do valor de mercado de

forma injustificada. Ou seja, se não há definição do preço a ser contratado, não há como

saber o preço justo pela sua execução.

Outro aspecto que merece destaque quanto às falhas detectadas é o processo de

solicitação, pagamento e comprovação da realização dos serviços.




18

A entidade argumenta que os pagamentos são feitos “sempre de acordo com o

planejamento elaborado em atenção ao instrumento contratual ora firmado, o

gestor/fiscal atestou as Notas Fiscais emitidas, somente assim estando aptas a serem

pagas”. Não obstante tal manifestação, destaca-se que, em momento algum, foi

disponibilizado e sequer encontrado no processo documento que caracterize uma forma

de planejamento ou plano de trabalho que estabeleça os serviços a serem demandados

(cronograma de desembolso físico-financeiro, etapas, prazos, etc.).

Em síntese, verificou-se a ausência de documentação prevendo a execução dos serviços,

os resultados esperados para cada demanda, a descrição detalhada do serviço a ser

prestado, a definição dos quantitativos expressos por produto ou mão de obra envolvida,

e a definição do prazo para execução dos serviços.

Quando a entidade afirma em sua manifestação que a contratada “expediu relatórios de

prestação de serviços, encaminhados ao gestor/fiscal do contrato, onde detalhou as

atividades desenvolvidas no período de janeiro a dezembro de 2015”, tal argumentação

merece ser parcialmente acatada, pois houve a entrega dos relatórios afetos ao exercício

de 2015. Contudo, esses foram apresentados com a descrição das atividades

desempenhadas de maneira genérica, sem detalhes suficientes que permitissem assegurar

a real e efetiva prestação dos serviços contratados ao gestor.

Noutro posicionamento, constata-se a fragilidade sistêmica na entidade quanto da

realização do acompanhamento e fiscalização contratual ao asseverar que o cumprimento

fiel dos contratos pactuados decorre por meio de ateste mensal nas Notas Fiscais, como

se observa na afirmação “De forma a assegurar o fiel cumprimento do ajuste firmado, a

fiscalização do contrato era exercida, através de atesto mensal nas Notas Fiscais (...),

após análise dos relatórios mensais de prestação de serviços”. Destaca-se que não é só

mediante o ateste de notas fiscais lastreadas em análise de relatórios que se faz uma gestão

contratual eficiente, sendo consequência dessa situação a ausência de comprovação da

realização das atividades desenvolvidas pelo contratado.

##/Fato## Causa

Ausência de planejamento adequado das contratações e inobservância às orientações

legais e jurisprudenciais dos órgãos de controle.


A Entidade, por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 671, de 11 de novembro de 2016,

apresentou as seguintes manifestações com relação ao fato em análise:

“Cabe esclarecer que o objeto contratual envolvia a prestação de serviços que se

constituem em assessoramento no setor de transporte e não, propriamente, produção de

estudos técnicos, razão pela qual a aferição dos serviços, de natureza intelectual se deu

por meio da apresentação de relatórios constantes do procedimento, documentos que

deram suporte ao ateste das notas fiscais e que demonstram a execução dos serviços

contratados. Exemplo disso são os relatórios apresentados que indicam a prestação de




19

serviços nas áreas de planejamento e comunicação organizacional, o processo de

diagnóstico para o estabelecimento do planejamento estratégico de 2015, a implantação

de um plano de comunicação com o objetivo de aprimorar o relacionamento com as

mídias nacional e regionais, por meio dos Conselhos Regionais, com definição de

estratégias de divulgação dos projetos de divulgação dos projetos de desenvolvimento

profissional do SENAT.

Quanto a definição do objeto, verifica-se que este foi adequadamente individualizado no

termo de referência considerando a aderência da prestação de serviços de consultoria

no assessoramento, execução indireta e apoio aos programas institucionais de promoção

social do trabalhador do transporte e do transportador autônomo.”


Em análise à recente manifestação do gestor, esclarece-se que a descrição do objeto

contratado como “assessoramento” ou “consultoria” não se encontra em um nível de

detalhamento suficiente para que se precise o que exatamente está sendo contratado.

Antes, devem ser especificados os produtos e resultados esperados das atividades que

serão desenvolvidas pela contratada, incluindo os requisitos de conformidade e de

qualidade esperados para aprovação dos serviços entregues.

Dessa forma, mantem-se constatação elaborada pela equipe de auditoria, bem como o seu

posicionamento com esteio na jurisprudência dos órgãos de controle.

Após a reunião de busca conjunta de soluções, realizado no dia 28/11/2016, a Entidade

não realizou nova manifestação visando elidir as fragilidades identificadas pela auditoria.


Recomendação 1: Incluir, obrigatoriamente, no processo de planejamento das

contratações de serviços de consultoria realizadas pela entidade as seguintes atividades:

a) detalhamento do objeto a ser contratado com definição dos produtos que serão

entregues, b) os elementos que permitam precificar os produtos de maneira objetiva e os

critérios para aferição da qualidade dos serviços prestados; c) realização de estimativa

prévia de preços; d) elaboração de plano de trabalho específico para cada contratação

prevendo: cronograma de desembolso físico-financeiro (com pagamentos vinculados a

entrega de produtos e não realizados em parcelas fixas mensais), etapas, prazos e serviços

a serem demandados; e) definição, para cada contratação, de critérios de aceitação dos

produtos entregues e modelos de relatórios de acompanhamento das atividades que

registrem, de forma efetiva, a prestação dos serviços contratados.

Recomendação 2: Abster-se de firmar contratação de serviços sem definição precisa do

objeto, prazos, produtos e precificação baseado em parâmetros praticados no mercado, de

forma a se evidenciar a efetiva prestação dos serviços e que a contratação foi vantajosa

em atendimento ao interesse público e às finalidades da entidade.


Falhas na contratação de serviços advocatícios atinentes: a) ausência de documentos

relacionados ao planejamento da contratação, a exemplo do termo de referência; b)

ausência de cotação prévia de preços com justificativas para o valor contratado; c)

ausência de ratificação dos preços e da contratação pela autoridade competente; d)

realização de pagamento de despesas da contratada com hospedagens e passagens




20

para serviços realizados no Distrito Federal; e) falta de evidenciação de quais foram

os elementos de distinção do contratado em relação a outros eventuais escritórios

que atuam no mesmo segmento de Direito; f) ausência dos critérios de avaliação dos

custos administrativos da execução do contrato.

Fato

Cuida-se da análise do Processo DEX nº 14/01055/14, realizado para a Contratação por

inexigibilidade da empresa Ferreira & Chagas Advogados, inscrita sob o CNPJ n.º

04.032.380/0001-05, cujo objeto é a prestação de serviços jurídicos para

“acompanhamento e defesa relativo Inquérito Policial n.º 1377/2013 – DPF e Inquérito

Policial n.º 011/2014 – DECO, processo 2014.01.1.085576-3 e Medidas Cautelares n.º

(s) 2014.01.1.143419-8, 2014.01.11400988-3, 2014.01.1.134649-4”.

Após o recebimento do processo administrativo, consoante o disposto na S.A

201601542/02, de 12 de abril de 2016, detectou-se que foram disponibilizadas duas pastas

físicas, ambas com documentações idênticas (cópias) dos currículos dos advogados da

empresa contratada e, na última página um documento denominado “Relatório de

Andamento Processual”, com relato sintético da atuação do contratado. Ademais, a

entidade disponibilizou a documentação das despesas realizadas pelo contratado no

exercício analisado (v.g. nota fiscal, comprovantes, recibos) com atestes realizados por

funcionários do SEST/SENAT, que, ao ser calculado o montante, perfez um gasto no

exercício de 2015 de R$ 487.426,63.

Verificou-se da análise documental que não constam do processo solicitações e/ou

aprovações para a realização desses serviços. Há tão somente informações, nas notas

fiscais, de que os serviços foram prestados e atestes, assim como os respectivos

comprovantes de pagamentos realizados pelo SEST/SENAT.

Tendo em vista que o processo disponibilizado apresentou documentação insuficiente

para análise da equipe de auditoria, reiterou-se o pedido, por meio da S.A n.º

201601542/03, de 15 abril de 2016, para o gestor disponibilizar o restante do conteúdo

formal do processo, haja vista que a incompletude da documentação impossibilita a

realização de uma análise da contratação do serviço.

Por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 114, de 24 de maio de 2016, a entidade

disponibilizou o contrato firmado com a Ferreira & Chagas Advogados.

A contratação teve vigência entre 06 de novembro de 2014 e 05 de novembro de 2015 e

o valor da contratação é de R$ 1.500.000,00, com dotação orçamentária compartilhada

pelo SEST e pelo SENAT.

Ressalta-se que não foi disponibilizada nenhuma documentação referente ao

planejamento da contratação, sendo a inexigibilidade justificada conforme a seguinte

manifestação do gestor, realizada por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 114, de 24

de maio de 2016:

“No caso em exame, tendo em vista a notória especialização da empresa contratada, bem

como, a natureza subjetiva, pessoal e de confiança dos serviços prestados, caracterizou-

se hipótese de inviabilidade de licitação, nos termos do artigo 10, inciso II, do

Regulamento de Licitações e Contratos do SEST SENAT (...)”.

Da mesma forma, não houve cotação prévia de preços que justificassem o valor

contratado. Essa situação vai de encontro à jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão

nº1.305/2014 – 2ª Câmara, que deu ciência à Administração Regional do Serviço Social

do Comércio no Mato Grosso do Sul de impropriedade relacionada à “(...)ausência nos

processos de licitação, dispensa ou inexigibilidade, de consulta de preços correntes no




21

mercado, ou fixados por órgão oficial competente ou, ainda, constantes do sistema de

registro de preços”.

Quanto ao tema, a entidade apresentou a seguinte manifestação por meio do Ofício

SEST/SENAT/DEX nº 114, de 24 de maio de 2016: “No caso em tela, não há o que se

falar em cotação de preços, tendo em vista a impossibilidade de realização do certame

licitatório e de estabelecer disputa entre licitantes.”

Entretanto, tais argumentos não são impeditivos para realizar uma pesquisa de preços com

outros escritórios advocatícios ou até mesmo de se consultar contratos anteriores

realizados pela empresa contratada, com o objetivo de se construir um entendimento

acerca da razoabilidade dos preços contratados.

Ao se analisar o processo administrativo, não foram identificados pareceres jurídicos e/ou

técnicos emitido pela área demandante e responsáveis pela contratação. Com relação a

esse fato, a entidade assim se manifestou, por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 114,

de 24 de maio de 2016: “Quanto ao momento de intervenção formal da área jurídica nos

processos de contratação, no caso em exame, o acompanhamento e a fiscalização da boa

e regular execução dos serviços foi feita pela Assessoria Jurídica, área responsável pela

contratação, responsável também pela elaboração do contrato de prestação de serviços

(doc. anexo). Neste contexto a necessidade de análise formal através de pareceres

jurídicos e/ou técnicos foi superada, visando a celeridade e eficiência da contratação”.

Apesar de ser registrado em pontos específicos desse relatório que a área jurídica da

entidade não faz uma análise crítica prévia dos editais, contratos e outros instrumentos

utilizados nos processos licitatórios, no caso específico, a área participou da elaboração

do contrato e da fiscalização contratual.

Também não se identificou no processo administrativo a ratificação dos preços e da

contratação pela autoridade competente, o que infringe o art. 11 e o princípio da

legalidade estampados no RCL do SEST/SENAT. Quanto a esse apontamento, a

manifestação da entidade, por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 114, de 24 de maio

de 2016, foi a seguinte:

“A impossibilidade de realização do certame licitatório impede a

disputa entre licitantes e, consequentemente, inexiste a

possibilidade de se comparar propostas ou preços, uma vez que

os serviços ora contratados possuem, essencialmente,

características individualizadoras.

Ademais, a hipótese de contratação justifica-se uma vez que, para

a contratação de advogados, é inviável a competição, pois o

artigo 5º do Estatuto dos Advogados disciplina que o exercício da

advocacia é incompatível com qualquer procedimento de

mercantilização, o que implica dizer que a OAB determina que os

advogados não devem disputar por preços os clientes e os

serviços, a fim de evitar a chamada mercantilização do serviço

jurídico, termo que é inerente às licitações.”

Observa-se que a justificativa da entidade atua mais em direção de uma argumentação

contra a realização de pesquisa de preços, já superada anteriormente nessa constatação,

não entrando no mérito da não ratificação dos preços e da contratação pela autoridade

competente.

Com relação ao contrato firmado, registra-se a cláusula 7.1.6 que obriga o contratante

(SEST/SENAT) a reembolsar “as despesas eventuais (cópias/digitalizações, viagens

aprovadas, telefonemas interurbanos, etc.), decorrentes da execução dos serviços (...)”.

Tal obrigação vai de encontro à jurisprudência do TCU o qual determinou, por meio do

Acórdão 2.526/2012 – 2ª Câmara, que o Departamento Nacional do Serviço Nacional de

Aprendizagem Industrial – SENAI/DN a não inclusão em contratos de “cláusulas que




22

prevejam que a contratante efetue pagamento de passagens, hospedagens, diárias e

deslocamentos aos contratados, quando os serviços forem prestados na localidade onde

se encontra a sede da entidade”.

Tendo em vista que os processos e investigações criminais previstos no objeto do contrato

estão ocorrendo em Brasília (sede do SEST), não deveriam ter sido previstas o reembolso

das despesas com viagens e hospedagens realizadas no Distrito /Federal.

Foram observados os seguintes pagamentos de viagens e hospedagem, no âmbito do

contrato analisado, em desacordo com a jurisprudência do TCU:

Quadro – Pagamentos realizados à Ferreira & Chagas Advogados relacionados a hospedagens e

deslocamentos, no âmbito do Processo DEX nº 14/01055/14.

DATA VALOR (R$) OBJETO 24/03/2015 704,39 Deslocamento Belo Horizonte – Brasília 28/07/2015 14.079,11 Hospedagem e diversos deslocamentos Belo Horizonte – Brasília –

Belo Horizonte 24/08/2015 3.393,13 Hospedagem e deslocamentos Belo Horizonte – Brasília – Belo

Horizonte

TOTAL 18.176,63

Assim, em síntese, registra-se a identificação das seguintes fragilidades decorrentes da

análise do referido processo de inexigibilidade: lapso temporal de 43 dias para

disponibilização da documentação completa referente ao processo em análise; ausência

de documentos relacionados ao planejamento da contratação, a exemplo do termo de

referência; ausência de cotação prévia de preços com justificativas para o valor

contratado; ausência de ratificação dos preços e da contratação pela autoridade

competente; e realização de pagamento de despesas da contratada com hospedagens e

passagens em desacordo com a jurisprudência do TCU.

##/Fato## Causa

Fragilidades nos controles internos da entidade, resultando na realização de contratação

por inexigibilidade sem a execução de todas as etapas necessárias ao seu planejamento,

incluindo a adoção de cláusula contratual de despesa em desacordo com a jurisprudência

vigente do TCU.


Após a reunião de busca conjunta de soluções realizado no dia 28/10/2016, por meio do

Ofício /SEST/SENAT/DEX/N0.000747/2016, de 02/12/2016(protocolado na CGU em

05/12/2016), a entidade manifestou-se conforme transcrito a seguir:

“Recomendação 01:

Considerando que o Regulamento de Licitações e Contratos já prevê os requisitos a serem

exigidos quando da contratação por inexigibilidade e que correções pontuais identificadas

em procedimentos anteriores, que não implicaram prejuízo as entidades, servirão para a

melhoria contínua dos controles e procedimentos das entidades, inclusive do Manual de

Compras e Licitações do Departamento Executivo que será editado no primeiro semestre

de 2017, requer-se a baixa da Recomendação.




23

Requer-se, no entanto, a reavaliação da referência do item e - "quais os critérios de

avaliação dos custos administrativos da execução do contrato" - vez que, por se tratar

da contratação de serviços que envolvem notória especialização, a solicitação de

apresentação de custos administrativos mostra-se incompatível, ao ver da entidade, com

o regime dessa contratação, já que a comprovação da economicidade faz-se, como regra,

com o confronto da proposta com o valor cobrado pelo proponente em serviços

similares.”


Considerando que a entidade mostrou a intenção de editar Manual de Compras e

Licitações do Departamento Executivo, no exercício de 2017, conforme aduzido em sua

manifestação, a providência a ser adotada será oportunamente monitorada.

No que tange ao pedido do gestor em reavaliar o item e) da Recomendação 1, que diz

respeito aos critérios de avaliação dos custos administrativos, o controle interno entente

que avaliar tais custos é conditio sine qua non para se determinar o adequado valor a ser

pago para a realização de serviço, além de se verificar os parâmetros que estão sendo

exigidos pelo mercado (público ou privado). Ao ser fazer a avaliação prévia de custos o

contratante está fazendo um balizamento dos preços a fim de fazer a contratação mais

vantajosa, pagar um preço justo e verificar a disponibilidade de recursos suficientes para

a contratação.

Além disso não se dá guarida aos argumentos do gestor quando assevera que “a

comprovação da economicidade faz-se, como regra, com o confronto da proposta com o

valor cobrado pelo proponente em serviços similares. ”, haja vista que nos processos

analisados de inexigibilidade sequer havia pesquisas de preços de serviços similares nos

contratos pactuados. Ademais, fazer cotação prévia de preços com justificativas para o

valor contratado é exigência legal prevista no art. 11 do RLC do SEST.

A auditoria mantém, também, a recomendação proposta no que tange à exclusão de

cláusulas que preveem o pagamento de despesas com hospedagens e passagens das

empresas contratadas, quando executado no Distrito Federal, para fins de monitoramento

em trabalhos futuros.


Recomendação 1: Abster-se de contratar terceirização de serviços advocatícios por meio

de inexigibilidade de licitação quando não estiver efetivamente demonstrado: a) o

interesse público da contratação (notória relevância da causa); b) as razões que motivaram

a terceirização do serviço, bem como das condições em que tal atividade é efetivamente

prestada e acompanhada; c) o objeto pactuado e a forma de remuneração; d) seja

comprovada a notória especialização do escritório de advocacia no ramo jurídico de

interesse do contrato e evidenciado quais foram os elementos de distinção do contratado

em relação a outros eventuais escritórios que atuam no mesmo segmento de Direito; e)

quais os critérios de avaliação dos custos administrativos da execução do contrato.

Recomendação 2: Instituir normativo e controles internos na área de compras e licitação

para que as contratações diretas por inexigibilidade sejam acompanhadas das seguintes

atividades: registro no processo administrativo da justificativa para o enquadramento

como inexigibilidade de licitação; cotação prévia de preços com justificativas para o valor




24

contratado; realização de planejamento adequado dos serviços e bens a serem contratados,

registrando formalmente os resultados desse planejamento em termo de referência;

ratificação dos preços e da contratação pela autoridade competente; e não adoção de

cláusula com previsão de pagamento de despesas com hospedagens e passagens das

empresas contratadas, quando o serviço a ser executado ocorra no Distrito Federal.

Recomendação 3: Adotar providências visando a exclusão de cláusulas que preveem o

pagamento de despesas com hospedagens e passagens das empresas contratadas, quando

o serviço executado ocorra no Distrito Federal, sob pena de responsabilidade do

ordenador de despesas.


Realização de atividades pelo Instituto de Transporte e Logística, no âmbito do

Programa Avançado de Capacitação do Transporte, sem formalização de convênio

ou outro instrumento congênere, e ausência de critérios objetivos para a seleção do

público-alvo do referido programa.

Fato

A presente análise refere-se ao Processo DEX nº 00281/15, acerca da contratação, por

inexigibilidade de licitação, de empresa Fundação Dom Cabral – FDC, CNPJ n°

19.268.267/0001-92, para ministrar cursos de especialização em gestão de negócios,

customizados para o setor de transporte e logística, na modalidade de ensino

semipresencial, de cinco turmas a serem realizadas nas cidades de Recife/PE, Porto

Alegre/RS, São Paulo/SP, Belo Horizonte/MG e Rio de janeiro/RJ.

O valor estimado para a contratação da empresa para ministrar os cursos foi de R$

5.740.000,00.

Ao analisar o processo, verificou-se que houve o correto enquadramento, uma vez que a

Fundação Dom Cabral tem notória especialização no campo do ensino, de acordo com as

hipóteses de inexigibilidade de licitação dispostas no Art. 10, inciso III do Regulamento

de Licitações e Contratos conforme a seguir:

“Art. 10 - a licitação será inexigível quando houver inviabilidade

de competição, em especial:

...

III - na contratação de serviços com empresa ou

profissional de notória especialização, assim entendido aqueles

cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de

desempenho anterior, estudos, experiências, publicações,

organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos

relacionados com sua atividade, permita inferir que o seu

trabalho é mais adequado à plena satisfação do objeto a ser

contratado.”

Conforme o Projeto, encontrado no Processo DEX nº 00281/15, folha 04, o objetivo do

curso é “capacitar gerentes e executivos das empresas de transporte e logística nas mais




25

modernas técnicas de gestão de negócios, desenvolvendo as competências necessárias

para tornar o setor mais competitivo, por meio de um curso de especialização (pós-

graduação lato sensu).”

Tal objetivo encontra-se alinhado com o estatuto social do SENAT, que em seu art. 05º

disciplina:

“Art. 5º. São objetivos fundamentais do SENAT, atuando em

estreita cooperação com os órgãos do Poder Público e com a

iniciativa privada, gerenciar, desenvolver, executar, direta ou

indiretamente e apoiar programas voltados à aprendizagem do

trabalhador em transporte rodoviário e do transportador

autônomo, notadamente nos seguintes campos:

(...)

III - promoção de cursos de extensão, pós-graduação, mestrado,

doutorado e bolsas de estudo notadamente para jovens

executivos;”

Ainda, de acordo com o plano de projeto do programa, o público alvo é composto pelos

trabalhadores em transporte; gestores e executivos das empresas de transporte e logística;

profissionais com potencial para exercer cargos de gestão; e professores, instrutores e

administradores do próprio SENAT.

Com relação à operacionalização do programa, o plano de projeto indica a realização das

seguintes etapas: divulgação, inscrição e seleção; realização do curso; monitoramento; e

elaboração de relatório final.

No que concerne à etapa de monitoramento do curso, foi encaminhada a S.A nº

201601541/07, de 04/06/2016, questionando quais os mecanismos de controles utilizados

pela Entidade para acompanhamento e o necessário ressarcimento dos valores dos alunos

que são reprovados por falta e/ou notas das disciplinas já cursadas.

A entidade informou que esse controle é realizado por meio de:

Termo de adesão aos serviços educacionais referente ao curso de especialização

em gestão de negócios, onde encontram-se os deveres e obrigações e as formas de

ressarcimento dos valores pagos, em caso de desistência ou reprovação dos

participantes;

Aceitação do "Regulamento do Programa 2015" pelos candidatos, mediante

assinatura de termo de compromisso, onde constam as demais informações

pertinentes ao curso.

Por fim, o SENAT informou que envia regularmente técnicos da área para acompanhar

“in loco” o desempenho de alunos e professores nas turmas do curso.

A avaliação da contratação, em especial no que concerne às etapas de divulgação,

inscrição, seleção e realização do curso, indicou a existência das seguintes fragilidades:




26

Item 1: Realização de atividades pelo Instituto de Transporte e Logística, no âmbito

do Programa Avançado de Capacitação do Transporte, sem a respectiva

formalização por meio de convênio ou outro instrumento congênere.

Por meio da S.A 201601542/02, de 12/04/2016, solicitou-se o processo físico para análise.

Detectou-se que o Instituto de Transporte e Logística – ITL foi o responsável pela

execução e seleção dos alunos, sendo que, no Plano de Projeto, está previsto o SENAT

como entidade executora.

Nesse sentido, na página eletrônica do ITL, www.itl.org.br, na apresentação do curso,

informa que o Instituto “estruturou o Programa Avançado de Capacitação do Transporte,

que visa fomentar os objetivos do ITL, o desenvolvimento de pesquisa científica e a

atração e retenção de profissionais com alto nível de formação intelectual e acadêmica.”

Informa, ainda, que o SENAT apoiou o Instituto para criar o curso de Especialização em

Gestão de Negócios.

Entretanto, observou-se que não houve uma formalização, por meio de convênio ou outro

instrumento congênere, entre o SENAT e o ITL para realizar trabalhos em conjunto e com

suas atribuições formalizadas.

Item 2: Ausência de critérios objetivos para seleção dos participantes.

Apurou-se, ainda, ausência de edital ou outro instrumento com a definição de critérios

objetivos para a seleção do público-alvo do curso.

No plano de Projeto do curso, não havia critérios objetivos de como seriam avaliados os

futuros candidatos, mas somente alguns requisitos obrigatórios tais como: ser,

preferencialmente, um profissional do setor de transporte; exercer cargo de média ou alta

gestão ou que possua potencial para assumir tais funções; ter nível superior completo em

qualquer área de formação em curso reconhecido pelo MEC; e possuir noções básicas de

inglês.

Nesse sentido, a seleção foi baseada nesses requisitos obrigatórios, análise curricular e

entrevista por telefone, onde foram analisados a experiência profissional e momento da

carreira; expectativas e motivação para o curso; e capacidade de comunicação,

relacionamento interpessoal e habilidades para o trabalho. Entretanto, não foram

definidos critérios de pontuação para cada uma dessas etapas.

Diante do exposto, solicitou-se, por meio da S.A nº 201601541/007, de 16/05/2016,

esclarecimentos acerca dos itens citados.

##/Fato## Causa

O gestor realizou contratação de cursos de pós-graduação em Gestão de Negócios para

atender parceria com o ITL sem a devida formalização por meio de convênio ou outro

instrumento congênere. Além disso, permitiu que a escolha dos participantes do curso

ocorresse sem o devido edital de convocação com critérios objetivos para essa seleção.

##/Causa##


http://www.itl.org.br/



27

Manifestação da Unidade Examinada

A Entidade, por meio dos ofícios OF./SEST/SENAT/DEX/Nº 000106/2016, de

09/06/2016, e OF./SEST/SENAT/DEX/Nº 00107/2016, de 17/06/2016, apresentou as

seguintes manifestações com relação aos itens apontados:

Item 1:

“O papel do Instituto de Transporte e Logística - ITL no processo de seleção dos alunos

é único e tão somente o de divulgar nas empresas de transporte a existência do Programa

de Capacitação Avançada e da Especialização em Gestão de Negócios do Serviço

Nacional de Aprendizagem do Transporte - SENAT.

O processo de seleção dos alunos é realizado, exclusivamente, pelo SENAT através da

Coordenação de Cursos Avançados, a qual é composta por colaboradores devidamente

registrados no quadro de pessoal do Serviço Social do Transporte - SEST e do Serviço

Nacional de Aprendizagem do Transporte - SENAT.

A ação do ITL é de suma importância para o SENAT, pois o esforço de divulgação e

comunicação do programa é realizado por aquela entidade, a qual possui amplo

relacionamento com o setor do transporte, configurando, portanto, como importante

ferramenta de auxílio à obtenção de publicidade ao Programa, sem nenhum tipo de custo

ou ônus para o SENAT.

Por fim, destacamos que todo o processo de seleção dos alunos e acompanhamento da

realização dos cursos é executado pelo SENAT.

A relação existente entre o SENAT e o ITL, ambas entidades pertencentes ao Sistema

CNT, é estabelecida em razão de força legal e estatutária, conforme se verifica da leitura

dos dispositivos abaixo transcritos:

O artigo 3o da Lei 8.706/93 a qual criou o SENAT reza:

‘Art. 3º. Compete ao SENAT, atuando em estreita cooperação com os órgãos do Poder

Público e com a iniciativa privada, gerenciar, desenvolver, executar, direta ou

indiretamente, e apoiar programas voltados à aprendizagem do trabalhador em

transporte rodoviário e do transportador autônomo, notadamente nos campos de

preparação, treinamento, aperfeiçoamento e formação profissional’.

Já o Estatuto Social do SENAT, mais precisamente em seu artigo 5º disciplina:

‘Art. 5º. São objetivos fundamentais do SENAT, atuando em estreita cooperação com os

órgãos do Poder Público e com a iniciativa privada, gerenciar, desenvolver, executar,

direta ou indiretamente e apoiar programas voltados à aprendizagem do trabalhador em

transporte rodoviário e do transportador autônomo, notadamente nos seguintes campos:

(...)

III - promoção de cursos de extensão, pós-graduação, mestrado, doutorado e bolsas de

estudo notadamente para jovens executivos; ’

E ainda, o artigo 1º, §único do Estatuto Social do ITL determina que o ITL é uma entidade

componente do Sistema CNT, à exemplo do SENAT.




28

Ressalta-se ainda que, além da relação legal e estatutária estabelecida entre as

entidades, não há repasse financeiro entre as mesmas, o que permite a elas entenderem

ser dispensável a formalização de Termos de Convênio/Cooperação ou de qualquer outro

instrumento congênere.”

Item 2: “Nos termos do Plano de Projeto, item 5.1 "Divulgação, inscrição e seleção", a fim de

atingir um número amplo de profissionais, é dada ampla publicidade direcionada à área

do transporte através de vários veículos, a saber:

Folders enviados às federações, associações e sindicatos que compõe os

Conselhos Nacionais do SEST e do SENAT por meio de mala direta e/ou

pessoalmente.

Site do SEST SENAT, CNT e ITL. No site do ITL contém as informações referentes

ao curso, processo seletivo, inscrições e aberturas de turmas. No site do SEST

SENAT e da CNT são publicadas, com frequência, reportagens sobre o curso,

aberturas e encerramentos.

E-mail marketing constando as informações sobre abertura das turmas para

associações, federações e sindicatos.

Revistas do setor, a exemplo da "Transporte Atual".

Reuniões com representantes do setor - o curso é constantemente lembrado e

citado em reuniões de negócios realizadas pelos profissionais do SEST SENAT,

da CNT e do ITL.

Divulgação espontânea entre os profissionais do setor, em função da excelência

do curso.

Como se verifica, apesar da ausência de edital, o SENAT se utiliza de outros instrumentos

aptos à ampla divulgação do Programa e que definem os critérios objetivos para a

seleção do público alvo do curso previsto no processo.

Para concorrer à vaga no Programa, os interessados devem cumprir critérios objetivos

definidos do Plano de Projeto do Programa, devidamente divulgados nos canais acima

elencados, devendo os candidatos serem trabalhadores do setor de transporte, exercerem

cargo de média ou alta gestão, terem nível superior e possuírem noções básicas de inglês.

Os critérios definidos acima são cumulativos e eliminatórios, indispensáveis à

participação no processo seletivo, o qual é realizado por profissionais do SENAT através

de sua Coordenação de Cursos Avançados.

A seleção é baseada na análise dos critérios objetivos, curricular e realização de

entrevista, observando-se ainda experiência profissional e momento de carreira,

expectativas e motivação para o curso e capacidade de comunicação, relacionamento

interpessoal e habilidades para trabalho em equipe.

Para esta fase do processo, a seleção é realizada por meio de entrevista telefônica. As

fichas de entrevista encontram-se arquivadas na documentação dos candidatos, já

disponibilizadas a esta equipe de auditoria.

Reitera-se ainda que os critérios descritos são eliminatórios, sendo que o trabalhador do

setor que não os preencher está impedido de participar do Programa.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##




29

Análise do Controle Interno

Item 1:

A Entidade afirmou que o papel do ITL foi somente divulgar o curso nas empresas de

transporte. Porém, o que se averiguou no sítio eletrônico da referida instituição,

http://www.itl.org.br, foram notícias referentes aos cursos, afirmando que o responsável

pela execução dos cursos foi o Instituto.

A seguir, seguem alguns trechos de notícias extraídas da página eletrônica do ITL,

acessadas no dia 17/05/2016:

“ITL forma 4ª turma de Especialização em Gestão, em Belo Horizonte (MG).”

“O ITL (Instituto de Transporte e Logística), com o apoio do Sest (Serviço Social

do Transporte) e do Senat (Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte),

está capacitando gestores de negócios na área do transporte em todo o Brasil.”

“Segunda turma da pós-graduação em Gestão de Negócios para o transporte é

formada pelo ITL.”

“A primeira turma de gestores e executivos que cursaram a Especialização em

Gestão de Negócios, oferecida pelo ITL (Instituto de Transporte e Logística),

concluiu a formação e recebeu os certificados em uma cerimônia realizada nessa

quinta-feira (16), em Brasília (DF).”

“As inscrições para a Especialização em Gestão de Negócios do ITL (Instituto de

Transporte e Logística) já estão abertas.”

Diante do teor dessas notícias, percebe-se que há uma participação efetiva do ITL na

execução do programa, apesar da contratação da Fundação Dom Cabral ter sido efetivada

exclusivamente pelo SENAT.

De acordo com a Entidade, a relação existente entre as entidades vem de força legal e

estatutária e que não houve repasse financeiro, não necessitando de formalização de

Termo de Convênio ou outro instrumento congênere.

Ressalta-se que, apesar de não ter havido um repasse de recursos financeiros direto para

o ITL, o SENAT participou com a contratação da Fundação Dom Cabral. Tal situação

implica que os valores destinados ao pagamento dos serviços prestados pela Fundação

Dom Cabral contribuíram para o alcance das finalidades do ITL, restando configurado

um repasse financeiro indireto a esta instituição.

Em contrapartida a esse aporte financeiro, o ITL foi o responsável por desenvolver uma

série de atividades no âmbito dos cursos de pós-graduação em Gestão de Negócios, como

pôde ser visualizado nas notícias apresentadas em seu sítio eletrônico. Assim, se faz

necessária a formalização por meio de convênio ou outro instrumento parecido dessa

parceria, conforme consta em jurisprudência do Tribunal de Contas da União.

Destaca-se, nesse sentido, o Acórdão nº 338/2013 – Plenário, do TCU, o qual define que

“o repasse de recursos pelo SENAI e SESI aos institutos auxiliares do Sistema somente

poderia ser realizado por meio da celebração de convênios (..)”. Por analogia, espera-se

que a realização de atividades em conjunto entre o SENAT e o ITL, existindo aporte de


http://www.itl.org.br/



30

recursos financeiros pelo primeiro, seja formalizada por meio de convênio ou instrumento

congênere.

Item 2:

Apesar da Entidade informar que existiram critérios objetivos para a seleção dos

participantes, reitera-se a existência de subjetividade no processo seletivo, uma vez que

não foram definidos critérios para pontuação do currículo e da entrevista dos candidatos.

Além disso, existem requisitos mínimos obrigatórios subjetivos, a exemplo de: “possuir

potencial” para assumir cargos de gerência e “noções básicas” de inglês.

Corrobora a situação encontrada o fato de que não houve divulgação de uma lista

ordenada dos aprovados na seleção (comum em qualquer processo seletivo) ou

disponibilização da documentação de pessoas que participaram da seleção e que não

foram aprovadas.

Soma-se a isso o fato de que, apesar da disponibilização por diversos meios de

informações acerca do programa, não existiu um edital ou outro documento similar com

as regras de seleção dos participantes. A elaboração de um edital, ou ato convocatório,

contendo os critérios objetivos, é de suma importância, pois é nele que serão estipuladas

as regras que serão aplicadas para admissão, dando maior publicidade e impessoalidade

para o pleito.

Assim, mantém-se a constatação de que o processo de seleção dos participantes dos

cursos de pós-graduação em Gestão de Negócios não se ateve à critérios objetivos, em

desacordo com o princípio da impessoalidade, que deve ser observado pela Entidade.

Após a reunião de busca conjunta de soluções, realizado no dia 28/11/2016, não houve

nova manifestação pela Entidade para elidir as fragilidades constatadas pela equipe de

auditoria. liseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Realizar a celebração de convênio ou outro instrumento congênere com

o Instituto de Transporte e Logística, quando forem desenvolvidos programas de interesse

comum para o alcance dos objetivos institucionais da Entidade, em especial quando

houver aplicação de recursos financeiros por parte do SENAT.

Recomendação 2: Instituir normativo prevendo, na realização de cursos abertos à

população executados ou patrocinados pelo SENAT, a edição de edital de convocação

com critérios objetivos de seleção e demais informações necessárias para inscrição e

acompanhamento da seleção pelo candidato.

1.2 CONVÊNIOS DE OBRAS, SERVIÇOS E DE SUPRIMENTO

1.2.1 AVALIAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS CONCEDIDAS

1.2.1.1 INFORMAÇÃO

Informações sobre o Programa Ambiental do Transporte - Despoluir

Fato




31

O Programa Ambiental do Transporte (Despoluir), criado em 2007, que é uma iniciativa

da Confederação Nacional do Transporte (CNT) em parceria com o Serviço Nacional de

Aprendizagem dos Transporte (SENAT) e, posteriormente com o SEST, visa promover o

engajamento de transportadores, caminhoneiros autônomos, taxistas e sociedade em

ações de conservação do meio ambiente.

O Despoluir tem como objetivo incentivar a incorporação de novas ações no setor, o

fornecimento de benefícios diretos para o meio ambiente e a qualidade de vida da

população. As ações de conscientização dos agentes envolvidos visam a redução de

custos, o aumento da eficiência operacional de empresas e caminhoneiros autônomos e a

melhoria do relacionamento com órgãos fiscalizadores. Além disso, o Despoluir, na sua

essência, é composto por dois grupos de projetos:

▪ Grupo A: PROJETO TRANSPORTE

Projeto I: Redução da emissão de poluentes dos veículos;

Projeto II: Incentivo ao uso de energia limpa pelo setor transportador; e

Projeto III: Aprimoramento da gestão ambiental dos transportes, setor de cargas e

garagens.

▪ Grupo B: PROJETO CIDADANIA PARA O MEIO AMBIENTE

Projeto IV: taxista amigo do meio ambiente;

Projeto V: Caminhoneiro amigo do meio ambiente; e

Projeto VI: Trabalhador em transporte amigo do meio ambiente.

Basicamente, o Programa é um conjunto de projetos implementados pelo Sistema CNT,

subsidiado pelo SENAT e executados pelas 27 Federações, sindicatos e associações

afiliadas à CNT nos estados, formalizados mediante Termos de Convênios e respectivas

documentações como: planos de trabalho, contratos, aditamentos e prestações de contas

mensais.

Destaca-se que a publicidade dos projetos, bem como outras informações do Despoluir,

tais como: projetos, eventos, resultados, publicações, etc. podem ser acessados pelos

cidadãos por meio do sítio eletrônico: http://www.cntdespoluir.org.br.

No que tange às informações dos participantes e público-alvo do Programa Despoluir,

tem-se a seguinte estrutura:

Quadro – Participantes e público-alvo do Programa Despoluir.

Federações participantes 27

Unidades de atendimento 95

Empresas atendidas 13.438

Caminhoneiros autônomos 15.420

Fonte: site www.cntdespoluir.org.br – Acesso em 07/03/2015.


http://www.cntdespoluir.org.br/

http://www.cntdespoluir.org.br/



32

Merece relevo que o Programa possui sistema informatizado denominado Sistema

Nacional de Informações do Despoluir. É um banco de dados centralizado que registra

todas as avaliações ambientais realizadas pelo projeto “Avaliação Veicular Ambiental”,

que são unidades móveis de avaliação veicular com opacímetros1 e instrumentos

necessários, adquiridos pelo SENAT para analisar os pontos críticos que influenciam na

emissão de poluentes e no uso racional de combustível dos veículos movidos a diesel. Por

esse sistema, é possível acompanhar, via rede mundial de computadores, a evolução dos

resultados das empresas e dos veículos avaliados. O acesso aos dados é restrito às

Federações participantes do projeto e à Coordenação Nacional do Programa, que é

sediada em Brasília-DF.

Para o custeio do programa Despoluir no exercício de 2015, conforme pactuado nos

Termos de Convênio junto às 27 Federações, foi desembolsado pelo SENAT o montante

de R$ 1.755.000,00, conforme demonstrado a seguir:

Quadro – Convênios firmados entre o SENAT e as federações da área dos transportes,

no âmbito do Programa Despoluir – Exercício de 2015.

PROCESSO CONVENENTE

(FEDERAÇÃO)

VALOR TOTAL

TRANSFERIDO (R$)

01179/2014

FEDERAÇÃO DAS EMPRESAS DE

TRANSPORTE DE PASSAGEIROS DOS

ESTADOS DO PARANÁ E SANTA

CATARINA (FEPASC)

R$ 84.000,00

01184/2014


TRANSPORTES RODOVIÁRIOS DO

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

(FETERGS)

R$ 84.000,00

01177/2014


TRANSPORTE DE PASSAGEIROS DO

ESTADO DE MINAS GERAIS (FETRAM)

R$ 105.000,00

01181/2014


TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE

PASSAGEIROS DOS ESTADOS DE MATO

GROSSO, MATO GROSSO DO SUL E

RONDÔNIA (FETRAMAR)

R$ 63.000,00

01182/2014


TRANSPORTES RODOVIÁRIOS DA

REGIÃO NORTE (FETRANORTE)

R$ 54.000,00

1

Instrumento utilizado para a medição da opacidade (quantidade de material particulado)

da fumaça emitida por motores de ignição por compressão (motores do ciclo Diesel). É um instrumento

portátil composto basicamente por um banco óptico e uma sonda (que é inserida no escapamento).




33

01180/2014


TRANSPORTES DE PASSAGEIROS DO

CEARÁ, PIAUÍ E MARANHÃO (FETRANS)

R$ 105.000,00

01174/2014



ESTADO DO RIO DE JANEIRO

(FETRANSPOR)

R$ 63.000,00

01183/2014


TRANSPORTES RODOVIÁRIOS DO SUL E

CENTRO-OESTE DO BRASIL (FETRASUL)

R$ 63.000,00

01176/2014



NORDESTE (FETRONOR)

R$ 126.000,00

01191/2014

FEDERAÇÃO INTERESTADUAL DAS

EMPRESAS DE TRANSPORTE DE

CARGAS (FENATAC)

R$ 63.000,00

01190/2014


TRANSPORTES DE CARGA DO ESTADO

DE MINAS GERAIS (FETCEMG)

R$ 84.000,00

01185/2014


TRANSPORTE DE CARGAS DO ESTADO

DE SÃO PAULO (FETCESP)

R$ 105.000,00

01189/2014


TRANSPORTE DE CARGAS DO

NORDESTE (FETRACAN)

R$ 42.000,00

01193/2014


LOGÍSTICA, TRANSPORTE E

AGENCIAMENTO DE CARGAS DA

AMAZÔNIA (FETRAMAZ)

R$ 63.000,00

01186/2014


TRANSPORTES DE CARGAS NO ESTADO

DE SANTA CATARINA (FETRANCESC)

R$ 84.000,00

01192/2014

FEDERAÇÃO DO TRANSPORTE DE

CARGAS DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO (FETRANSCARGA)

R$ 42.000,00

01187/2014


TRANSPORTE DE CARGAS DO ESTADO

DO PARANÁ (FETRANSPAR)

R$ 84.000,00

01188/2014


TRANSPORTES DE CARGA NO ESTADO

DO RIO GRANDE DO SUL (FETRANSUL)

R$ 84.000,00

01200/2014

FEDERAÇÃO DOS CAMINHONEIROS

AUTONOMOS DE CARGAS EM GERAL

(FECAMRJ)

R$ 21.000,00

01178/2014


TRANSPORTES DOS ESTADOS DA BAHIA

E SERGIPE (FETRABASE)

R$ 105.000,00




34

01175/2014


TRANSPORTES DO ESTADO DO

ESPÍRITO SANTO (FETRANSPORTES)

R$ 126.000,00

01197/2014


AUTONOMOS DOS ESTADOS DO RIO

GRANDE DO SUL E SANTA CATARINA

(FECAMRS)

R$ 21.000,00

01199/2014

FEDERAÇAO DOS CAMINHONEIROS

AUTÔNOMO E TRANSPORTADORES

RODOVIÁRIOS AUTÔNOMOS DE BENS

DO ESTADO DE SANTA CATARINA

(FECAMSC)

R$ 21.000,00

00426/2014


AUTÔNOMOS DE BENS E/OU CARGAS

DA REGIAO NORTE (FECANORTE)

R$ 21.000,00

01195/2014

FEDERAÇÃO DOS TRANSPORTADORES

AUTÔNOMOS DE CARGAS DO ESTADO

DE MINAS GERAIS (FETRAMIG)

R$ 42.000,00

TOTAL R$ 1.755.000,00

Fonte: Dados disponibilizados pelo SENAT em resposta à Solicitação de Auditoria n.º

201600160/01, de 17/02/2016.

A partir do mês de abril de 2015, foram realizados novos Termos de Convênio com todas

as Federações para alterar o Concedente de SENAT para SEST. Indagado, o gestor por

meio do Ofício SEST/SENAT/DEX n.º 29, de 09/03/2016, assevera que a mudança

decorreu em virtude de nova proposta orçamentária aprovada pelo Conselho Nacional do

SEST, em 2014, as quais constam as metas e os recursos financeiros destinados à

consecução do programa para o ano de 2015.

Por fim, no decorrer dos trabalhos de campo foram identificadas fragilidades, em especial

no que concerne ao não cumprimento das metas pelos convenentes; a definição de custos

e das metas dos convênios; a não realização de contrapartida pelos convenentes; e a

ausência de fiscalizações presenciais, as quais serão devidamente tratadas em pontos

específicos deste relatório.

##/Fato## 1.2.1.2 CONSTATAÇÃO

Realização de transferências financeiras, no âmbito do Programa Despoluir,

independentemente do cumprimento das metas acordadas com os convenentes e

normativos vigentes sobre o tema.

Fato

Nos planos de trabalhos propostos pelas federações, quando da realização dos convênios,

no âmbito do Programa Despoluir, foram definidas metas de aferições ambientais a serem

realizadas durante a vigência dos acordos.




35

Preliminarmente, observa-se que não houve uma padronização desses convênios, em

especial ao que concerne às contrapartidas financeiras, valores individuais por aferição e

as metas a serem atingidas. Entende-se que tal situação era esperada, devido a diversidade

dos setores e localização das empresas que são representadas por cada Federação.

Com relação às metas, o quadro a seguir, extraído do Sistema do Programa Despoluir,

apresenta as quantidades de avaliações a serem realizadas por opacímetro:

Quadro – Metas de produtividade das Federações participantes do Programa Despoluir.

Setor Meta mensal por opacímetro

Setor de Passageiros 250

Setor de Cargas 170

Setor de Autônomos 170

Setor de Cargas e Passageiros 210

Fonte: Sistema do Programa Despoluir.

Ao término de cada mês, esse sistema realiza uma classificação das Federações, de acordo

com os seguintes parâmetros:

Quadro – Parâmetros de classificação dos convenentes do Programa Despoluir, de

acordo com o atingimento de metas de avaliação ambiental por opacímetro.

Classificação Significado

Excelente Mais de 50% acima da meta

Bom Meta atingida

Regular

Entre 50 e 100% da meta

Ruim Menos de 50% da meta


Essa sistemática indica que o SENAT estabeleceu parâmetros visando o alcance das metas

por cada Convenente. Nesse sentido, existe previsão na Instrução de Serviço

DEX/SENAT nº 001, de 17/12/2012, vigente à época do convênio e que foi,

posteriormente, substituída pela Instrução de Serviço DEX/SEST nº 220, de 01/04/2015,

para a suspensão dos recursos financeiros transferidos mensalmente para as convenentes,

conforme apresentado no item 11.3 do referido normativo:

“11.3 O valor do repasse dos recursos financeiros ficará

vinculado ao cumprimento das metas de avaliação veicular

contidas no Plano de Trabalho, observando os seguintes

dispositivos:

11.3.1 O repasse será suspenso caso o CONVENENTE não

cumpra 50% da meta de avaliação veicular mensal ou deixe de

cumpri-la integralmente por 4 (quatro) meses, consecutivos ou

não.




36

11.3.2 O CONVENENTE voltará a receber o repasse, de forma

não cumulativa e não retroativa, no mês seguinte ao cumprimento

da meta.”

Observa-se que esse regramento não garante o pagamento dos recursos financeiros de

maneira proporcional à quantidade de aferições realizadas, pois o pagamento completo

só não ocorre em dois momentos: quando a convenente não alcança 50% da meta ou no

quarto mês em que não há o alcance de 100% da meta.

A partir dos dados obtidos no Sistema do Programa Despoluir, observou-se que algumas

das federações não cumpriram as metas de aferições ambientais na vigência dos

convênios.

Entretanto, o SENAT realizou as transferências financeiras normalmente no exercício

examinado, não havendo um corte dos recursos repassados proporcional à não execução

dos serviços que deveriam ser prestados pelas federações.

O quadro a seguir foi construído com base nas informações obtidas no Sistema do

Programa Despoluir e apresenta o quantitativo de aferições que deixaram de ser realizadas

no período em que os convênios estavam firmados com o SENAT.

Quadro – Federações que não cumpriram as metas de aferições ambientais acordadas

nos respectivos convênios com o SENAT, no âmbito do Programa Despoluir.

FEDERAÇÃO META

SENAT*

REALIZADO

SENAT**

DIFERENÇA

FECAMRJ 1.020 830 190

FECAMRS 510 390 120

FECAMSC 510 - 510

FECAMSP 2.550 190 2.360

FECANORTE 510 - 510

FETACMG 1.020 - 1.020

FETACPR 510 35 475

FETCESP 2.550 2.375 175

FETRACAN 2.040 564 1.476

FETRAMAR 2.250 2.121 129

FETRAMAZ 1.530 972 558

FETRANCESC 2.040 1.636 404




37

FEDERAÇÃO META

SENAT*

REALIZADO

SENAT**

DIFERENÇA

FETRANORTE 2.250 729 1.521

FETRANS 3.750 3.150 600

FETRANSCARGA 1.020 542 478

FETRANSPOR 2.250 210 2.040


* Meta de aferições ambientais para os meses de janeiro a abril de 2015, conforme

respectivos termos de convênio.

** Aferições realizadas conforme Relatório de produtividade no projeto I do Programa

Despoluir extraído na data de 01/03/2016 do Sistema do Programa Despoluir – valores

apurados a partir da multiplicação do valor médio mensal por opacímetro apresentado

no referido relatório pelo número de equipamentos em uso no respectivo mês.

Conforme demonstrado na tabela, das 28 Federações participantes, 16 (ou 57%) não

cumpriram a meta no exercício de 2015, o que denota fragilidade nas regras definidas

para o pagamento, uma vez que basta a federação não ser “Ruim” (menos de 50% da

meta) que ela vai receber o recurso financeiro sem cortes no mês seguinte.

Diante do exposto, solicitou-se, por meio da S.A. nº 201600160/003, de 03 de março de

2016, esclarecimentos acerca do não repasse financeiro proporcional às Federações de

acordo com as metas de aferições ambientais realizadas em cada convênio.

##/Fato## Causa

Realização de transferências financeiras para as Federações sem a devida fiscalização do

gestor, conforme suas atribuições previstas no art. 2º, I da IS-EX/SEST/SENAT nº 236/15

e do item 11.3 da norma IS-DEX/SEST/SENAT 220/15, que condiciona o repasse de

recursos financeiros ao cumprimento das metas definidas no sistema do programa

Despoluir.


Por meio do Ofício SEST/SENAT nº 030, de 16/de março de 2016, a Entidade prestou

os seguintes esclarecimentos:

“Acerca do questionamento da não solicitação, por parte do SENAT, de ressarcimento

proporcional dos recursos repassados para as Federações que cumpriam suas metas de

aferição de forma parcial, inicialmente, ressalta-se que não há previsão na 1S-DEX/SEST

N°. 220/2015 de pagamento proporcional ou de retenção e/ou restituição de valores

repassados no âmbito do Programa Despoluir.

Nesse escopo, as Federações Convenentes utilizam mensalmente os repasses de forma

proporcional aos trabalhos efetivamente realizados, uma vez que, parcela dos valores




38

repassados que não forem utilizados em dado mês é devidamente mantida na conta

corrente do Convênio SENAT, não sendo utilizado para nenhuma outra finalidade que

não a consecução de seu objeto.

Assim, quando da extinção do Convênio, o saldo remanescente apurado durante todo o

período de sua vigência é totalmente devolvido aos cofres do SEST, através de depósito

bancário na conta corrente do Departamento Executivo - DEX, a exemplo do que foi feito

com o saldo remanescente do extinto Convênio SENAT em março de 2015.

Cristalina, portanto, é a ideia de proporcionalidade de utilização do valor dos repasses

financeiros, verso as metas atingidas de forma parcial, tendo em vista que os repasses

realizados pelo SEST são integrais, porém, sua utilização é absolutamente proporcional

ao trabalho efetivamente realizado mensalmente por cada Convenente.

Trata-se de uma proporcionalidade que se verifica ao final da vigência do Convênio e

não mensalmente, até porque, as Federações recebem antecipadamente os repasses, ou

seja, os recebem para trabalhar no mês subsequente, método este que não permite a

aferição antecipada da meta que será atingida e, consequentemente, do valor

proporcional a ser pago.

A prospecção é que a meta seja atingida em sua totalidade.

De qualquer forma, a otimização dos critérios para realização dos repasses financeiros

às Federações já havia sido matéria de análise da atual Diretoria Executiva do SEST em

conjunto com a equipe do Programa Despoluir, o que resultou em nova fórmula de

remuneração variável de acordo com percentual de repasse por produtividade, a qual já

foi devidamente aprovada pelo Presidente do Conselho Nacional.

Quanto ao quadro apresentado neste item, encontramos divergências quanto aos valores

apurados pelo SEST e os contabilizados por Vossa Senhoria e solicitamos que os cálculos

sejam revistos.”

Após a reunião de busca conjunta de soluções, a Entidade, por meio do Ofício

SEST/SENAT nº 0166, de 12/08/2016, enviou as seguintes declarações:

“A proporcionalidade entre as transferências de recursos financeiros e o atingimento das

metas de aferições já foi matéria de estudos da área técnica do Programa Despoluir e

será implementada na nova Instrução de Serviço, em elaboração, que passará a vigorar

a partir de 02/01/2017.

(...)

Foi elaborado o Plano de Recuperação a ser cumprido por tais Federações Convenentes

até o dia 31/12/2016, contemplando medidas direcionadas ao acatamento de tal

recomendação e o saneamento do Programa, a saber:




39

As Federações que apresentaram déficit de aferições durante todo o ano de 2015 foram

notificadas para que realizem as aferições faltantes até o dia 31/12/2016, sem prejuízo

do cumprimento da meta mensal estabelecida para o exercício de 2016 e sem nenhum

recurso adicional ao já previsto e contratado por opacímetros, conforme ofícios anexos.

As Convenentes deverão, inicialmente, ilidir o déficit de aferições ambientais apurado

no primeiro trimestre de 2015, período de vigência dos convênios firmados com o SENAT,

sendo que, no primeiro momento, as aferições realizadas além da meta estabelecida para

o exercício de 2016 serão abatidas do déficit apurado de janeiro a março de 2015. Ato

contínuo, serão realizadas as aferições faltantes do período de abril a dezembro de 2015

referentes aos Convênios firmados com o SEST, até o dia 31/12/2016.

Caso o déficit de aferições para o SENAT não seja ilidido integralmente ou parcialmente

até o dia 31/12/2016, a Federação deverá efetuar a devolução dos recursos financeiros

repassados a maior sem a devida contraprestação de serviços para os cofres do SENAT,

tomando como base para cada aferição o valor médio unitário, determinado pela

equação valor total repassado dividido pelo total da meta estabelecida.

Tais medidas adotadas pelo SEST SENAT visam ao acatamento das recomendações

elaboradas por essa equipe de Auditoria bem como ao saneamento do Programa

Despoluir.”

Após a reunião de busca conjunta de soluções da Auditoria anual de Contas, a Entidade,

por meio do Ofício SEST/SENAT nº 0747, de 02/12/2016(protocolado na CGU em

05/12/2016), realizou a seguinte manifestação:

“Recomendação 01:

Já está em vigor nova Instrução de Serviço que contempla todas as recomendações

apresentadas, constante no Anexo 2.

Recomendação 02:

Em 12 de agosto de 2016, foram encaminhados ofícios às Federações que não cumpriram

as metas para que demonstrem o atingimento dessas metas ou façam a devolução dos

valores até o dia 31 de dezembro de 2016, conforme documentos anexados. A informação

sobre o Plano de Recuperação foi novamente oficiada em 24 de novembro de 2016,

conforme documentos constantes no Anexo 3.”


Preliminarmente, informa-se que a Entidade apresentou uma única manifestação referente

aos convênios firmados pelo SENAT e pelo SEST, uma vez que os apontamentos

apresentados pela CGU persistiram quando houve a mudança dos convênios do SENAT

para o SEST. Por isso, o gestor cita o SEST em sua manifestação.

Entretanto, considera-se que a manifestação apresentada para o SEST é válida para as

inconsistências apontadas para o SENAT.

Segundo a Entidade, não existe previsão legal para a realização de um pagamento

proporcional aos esforços desprendidos pelos convenentes. Entretanto, essa situação

encontra respaldo no princípio administrativo da eficiência, o qual é de uso mandatório

pelas entidades do Sistema S, conforme jurisprudência pacificada pelo TCU.




40

Ou seja, se um convenente não atinge as metas pactuadas no acordo, seria ineficiente

realizar o pagamento como se as metas tivessem sido alcançadas. Em outras palavras, ao

realizar as transferências financeiras do Programa Despoluir, sem realizar uma avaliação

do cumprimento das metas pelos Convenentes, o SENAT permitiu que as federações,

cujos esforços foram abaixo das metas estipuladas, recebessem as transferências

financeiras sem o cumprimento das suas obrigações.

Importa salientar que a manutenção dos valores repassados na conta corrente do convênio

não garante o alcance das metas, pois existem despesas administrativas e de pagamento

de pessoal que irão ocorrer mensalmente, independentemente do número de aferições

realizadas no mês.

Assim, o saldo remanescente existente nessas contas não será proporcional ao número de

aferições que a respectiva Federação deixou de executar.

Com relação à situação apontada pela Entidade de que, nos convênios do Programa

Despoluir, ocorre o pagamento antecipado do mês seguinte, com posterior prestação de

contas, isso não impede a necessidade de se manter a proporcionalidade entre os recursos

transferidos e o atingimento de metas. Nesse contexto, quando da prestação de contas do

mês anterior, deve ser verificado o alcance das metas desse mês, resultando em um

possível pagamento a menor no próximo mês, no caso da federação não cumprir suas

responsabilidades acordadas no plano de trabalho.

Além disso, ressalta-se que a CGU verificou o pagamento integral às federações ao

término do exercício e não mensalmente, como sugerido pela Entidade. Nesse sentido,

salienta-se que a verificação do atingimento das metas apenas ao término do convênio

não é adequada, pois se faz necessário criar um ambiente de controle pari passu à

execução dos convênios, de forma a garantir o atingimento das finalidades institucionais

atendidas pelos acordos firmados pela Entidade.

Com relação à existência de divergências nos dados apontada pela Entidade, não houve

um detalhamento indicando exatamente que dados estão inconsistentes. Dessa forma,

mantém-se, para fins de constatação, as informações apresentadas no fato, as quais foram

obtidas pela equipe de auditoria a partir do Sistema do Programa Despoluir.

Durante o monitoramento das recomendações advindas desse trabalho, eventuais

inconsistências nos dados comprovadas serão levadas em consideração, quando da

emissão do relatório final ou na avaliação acerca do cumprimento das recomendações

emitidas.

Ressalta-se a manifestação da Entidade no sentido de implementar melhorias nos critérios

de realização dos repasses financeiros às Federações.

Nesse sentido, em sua manifestação complementar encaminhada por meio do Ofício

SEST/SENAT nº 0166, de 12 de a gosto de 2016, a Entidade afirmou que implementaria

uma nova Instrução de Serviço, que passará a vigorar em 2017, e realizará um Plano de

Recuperação em que as Federações Convenentes deverão cumprir medidas para o




41

saneamento das falhas encontradas no Programa apontadas pela CGU. Dessa forma, será

mantida a constatação para fins de monitoramento.

Com relação a recomendação 01 a Entidade elaborou uma nova Instrução de Serviço IS

– DEX/SEST/Nº 044/16, que dispõe sobre as normas e procedimentos gerais do Programa

Despoluir, assinado em 28/10/2016, e com entrada em vigor a partir de 02/01/2017. Assim

exclui-se a recomendação por entender que foi comprovada providência efetiva para

implementar a recomendação.

Por fim, em relação à recomendação 02, apesar da entidade ter encaminhado ofícios às

Federações informando sobre o cumprimento das metas não atingidas e sobre a devolução

dos valores até o dia 31 de dezembro de 2016, mantém-se a constatação para fins de

monitoramento.


Recomendação 01: Exigir, dos convenentes que não cumpriram as metas, a realização das

aferições ambientais faltantes sem custos para o SENAT ou, caso não seja possível, a

devolução dos recursos financeiros repassados a maior sem a devida contraprestação de

serviços por parte do convenente.


Deficiências na celebração e formalização dos convênios firmados pela entidade

junto às Federações para a execução do Programa Despoluir, em especial no que

concerne à ausência de: formalização do alinhamento entre as atividades finalísticas

da Entidade com os convênios realizados, estimativa ou memória de cálculo dos

valores apresentados pelos convenentes, dotação orçamentária específica, pareceres

jurídicos e contrapartidas financeiras.

Fato

Em análise aos processos administrativos realizados por meio de convênio do Programa

Despoluir - firmados junto a 27 Federações estaduais no exercício de 2015 -, conforme

solicitado via S.A nº 201600160, de 17/02/20016, detectaram-se as seguintes

impropriedades, que comprometem a execução do programa em epígrafe:

1. Ausência de formalização do alinhamento entre as atividades finalísticas da

Concedentes com o objeto do convênio

O único instrumento de planejamento prévio à realização dos convênios firmados com as

federações inserido nos processos desses acordos é o Plano de Trabalho desenvolvido

pela respectiva federação.




42

Nesse documento, são apresentados os itens a seguir: identificação do projeto,

justificativa, população alvo, objetivos, gestor do convênio, período, valor total, dados

cadastrais, programação orçamentário-financeira, plano de aplicação e o cronograma de

desembolso da concedente.

Observa-se que os planos de trabalho não foram aprovados pela autoridade máxima da

entidade e nem existe indicação no processo de que foram analisados e avaliados pela

administração do SENAT.

Conforme verificado nos planos apresentados pelas federações, a justificativa para

realização dos convênios foca na importância da responsabilidade socioambiental das

empresas do setor e na redução da emissão de poluentes atmosféricos pelos veículos.

Nesse contexto, apesar de se reconhecer a importância do tema, não é apresentada, de

forma direta, na justificativa, a relação do programa com os objetivos institucionais do

SENAT, em especial no que concerne ao amparo legal ou normativo que vincula o

referido programa às atividades finalísticas e missão da entidade.

Ressalta-se que no Relatório nº 201203986, o qual tratou da Auditoria Anual de Contas

do SENAT no exercício de 2011, esta CGU apontou que o objeto do referido convênio

não guardava correlação com a finalidade e missão institucional do SENAT.

Isto decorreu da constatação de que a competência principal do SENAT, concedente dos

convênios à época, conforme Art. 3º da Lei nº 8.706/1993 (Lei de criação do

SEST/SENAT), é a de “aprendizagem do trabalhador em transporte rodoviário e do

transportador autônomo, nos campos de preparação, treinamento, aperfeiçoamento e

formação profissional”, a qual não guarda relação com os objetivos do Programa

Despoluir.

Importa salientar que, apesar de recomendação emitida pela CGU, no ano de 2012, para

que a entidade avaliasse a estrita correlação entre a atividade a ser executada com os

recursos repassados e as finalidades institucionais, no âmbito de transferências

financeiras, a Entidade não alterou a forma de execução dos convênios até abril de 2015.

Em abril/2015 a concedente dos convênios passou do SENAT para o SEST, sendo

firmados novos convênios de cooperação técnica e financeira com as federações, com

atualização dos respectivos planos de trabalho. Entretanto, essa mudança não foi seguida

de justificativa acostada ao processo.

2. Planejamento do convênio com fragilidades, sem a realização de estimativa ou

memória de cálculo dos valores apresentados pelas Convenentes, indicação de

dotação orçamentária específica ou aprovação formal da Concedente.

Segundo a Instrução de Serviço DEX/SENAT nº 001, de 17/12/2012, vigente à época do

convênio. Após a celebração dos convênios pelo SEST foi editada a Instrução de Serviço

DEX/SEST nº 220, de 01/04/2015, estabelecendo que compete à Convenente a

elaboração de Plano de Trabalho, o qual é submetido à análise e aprovação da Concedente

antes do início da vigência do convênio.




43

O Plano de Trabalho prevê a programação orçamentária e o cronograma geral de

desembolso, incluindo um plano de aplicação, que apresenta a natureza e o montante das

despesas do acordo.

Após avaliação dos processos dos convênios, observou-se a ausência de memória de

cálculo dos valores orçados para as diversas ações previstas. Ou seja, não foram realizadas

pesquisas de preço, cotações etc., as quais serviriam de insumos para análise e aprovação

dos planos de trabalhos pela concedente.

Além disso, considerando que há um planejamento anual da entidade para a realização

dos projetos e a definição de metas e dos recursos financeiros, não foi identificada, nos

contratos celebrados com as Federações, cláusula indicando dotação orçamentária

específica. Ressalta-se que esse tipo de cláusula visa comprovar que a entidade dispõe

dos valores comprometidos.

3. Ausência de análise/parecer jurídicos dos Termos de Aditamento e Termos de

Convênios realizados no exercício sob exame.

Não foi identificada a inclusão, nos processos, de parecer jurídico sobre a viabilidade dos

convênios e dos respectivos termos de aditamento.

4. Ausência de contrapartidas (financeira, bens ou prestação de serviços) das

Convenentes na maioria dos convênios realizados

Foi observado que, na maioria dos convênios firmados no âmbito do Programa Despoluir,

não foi apresentada contrapartida financeira das federações.

Para as Federações que não firmaram a contrapartida financeira, a equipe de auditoria

identificou ausência de atuação das Convenentes, quer seja em bens ou serviços, uma vez

que, para a realização das aferições ambientais, principal ação do programa, os veículos

e opacímetros são cedidos em comodato pela Concedente e todos os gastos relacionados

à realização da medição (combustível, manutenção dos carros, uniformes etc.) e os

salários dos técnicos são inseridos como despesas do convênio e são pagos pela

Concedente.

Desta forma, não se observou o necessário interesse comum e a mútua cooperação entre

as partes do acordo, sendo mais adequado ao caso a realização da simples contratação de

técnicos para a realização das aferições.

Dessa feita, diante dos fatos apontados instou-se o gestor a apresentar justificativas por

meio das Solicitações de Auditoria n.º 201600160-03 e nº 201600160/03, de 04/03/2016.

##/Fato##

##/Fato## Causa

Ausência de normativos internos com dispositivos que prevejam a realização de prévio

planejamento das transferências financeiras da Entidade e as respectivas obrigações das

partes.

##/Causa##




44

Manifestação da Unidade Examinada

A entidade, por meio do Ofício OF/SEST/SENAT/DEX N° 000015/2016, de 23/02/2016

manifestou-se nos seguintes termos aos fatos questionados:

Item 1:

“A Lei 8.706/93 de criação do Serviço Social do Transporte – SEST já vincula o

Programa Despoluir às atividades finalísticas e missão da entidade ao disciplinar que

compete ao SEST, atuando em estreita cooperação com os órgãos do Poder Público e

com a iniciativa privada, gerenciar, desenvolver, executar, direta ou indiretamente, e

apoiar programas voltados à promoção social do trabalhador em transporte rodoviário

e do transportador autônomo, notadamente nos campos da alimentação, saúde, cultura,

lazer e segurança no trabalho.

No mesmo sentido, o artigo 5o, inciso VI do Estatuto Social do SEST estabelece que são

objetivos fundamentais do SEST, atuando em estreita cooperação com os órgãos do

Poder Público e com a iniciativa privada, gerenciar, desenvolver, executar, direta ou

indiretamente, e apoiar programas voltados à promoção social do trabalhador em

transporte rodoviário e do transportador autônomo, notadamente nos campos:

(...)

VI - ações voltadas à responsabilidade socioambiental visando a qualidade de vida e

saúde do trabalhador em transporte da sociedade em geral.

Observados os Relatórios Anuais de Gestão, a alteração da Concedente SENAT para

SEST, em novembro de 2014, foi prevista na proposta orçamentária onde constam as

metas e os recrsos financeiros destinados à consecução do Programa Despoluir para o

exercício 2015, a qual foi devidamente aprovada pelo Conselho Nacional do SEST e,

posteriormente, enviada e aprovada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e

Combate à Fome.

Item 2:

“Apesar da ausência de formalização da estimativa de valores (memória de cálculo), a

exemplo de pesquisas de preço, cotações nos Planos de Trabalho, item 2 - Plano de

Aplicação, no Campo Natureza de Despesa, importante ressaltar que, em especial, no

que concerne às estimativas de valores, as Federações Convenentes, obedecem às

disposições contidas na IS-DEX/SEST N°. 220/15 vigente quando de sua elaboração.

Os Planos de Trabalho elaborados pelas Federações Convenentes, em especial que

concerne às estimativas de valores, obedecem às disposições contidas na IS-DEX/SES

220/15 vigente.”

O SEST elabora anualmente o Termo de Abertura de Projeto - TAP por Coordenação

onde constam as metas e os recursos financeiros destinados à consecução de cada

Projeto. Além disso, a proposta orçamentária com a descrição de todas as ações e

Projetos a serem desenvolvidos é aprovada pelo Conselho Nacional do SEST e,




45

posteriormente, enviada e aprovada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e

Combate à Fome.

Neste contexto, apesar da ausência de Cláusula com rubrica de dotação orçamentária

específica nos Termos de Convênio, o SEST, através da elaboração e aprovação da

proposta orçamentária aprovada pelo Conselho Nacional e pelo Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome, consegue comprovar que dispõe de valores

que se compromete a aplicar na consecução do objeto do Convênio.”

Item 3:

“Todos os Comodatos, Termos de Aditamento e Termos de Convênios firmados pelo SEST

são, exclusivamente, elaborados pela Assessoria de Conformidade Legal - ASSLEG,

oportunidade em que é realizada a devida análise jurídica de todo o processo

administrativo, bem como, de sua conformidade, viabilidade, segurança jurídica e

controle de prazos.”

Item 4:

“A Confederação Nacional do Transporte - CNT, na figura de entidade sindical de grau

superior, por meio das Federações Convenentes a ela filiadas, representativas de uma ou

mais modalidades de transporte, as quais exercem representação associativa e de base

territorial possibilita ao Programa Despoluir maior capilaridade às medidas orientadas

com o objetivo de prevenir a saúde dos trabalhadores do transporte rodoviário de cargas

e de passageiros. Além disso, a CNT, tendo em vista sua representatividade frente às

Convenentes e aos trabalhadores do transporte e trabalhadores autônomos confere ao

Programa Despoluir maior comprometimento na consecução do objeto e imprime às

ações desenvolvidas seu selo de qualidade.”

Após a reunião de busca conjunta de soluções e posterio envio do Relatório Preliminar,

a Entidade, por meio do Ofício SEST/SENAT nº 0166, de 12/08/2016, enviou as seguintes

declarações complementares:

“A nova Instrução de Serviço está em fase de elaboração e vigorará a partir de

02/01/2017, sendo que tais práticas serão nela contempladas.”

Além disso, a entidade afirmou que: “A previsão de cotação de valores ao preço de

mercado será implementada na nova Instrução de Serviço (em elaboração), que passará

a vigorar a partir de 02/01/2017.

Quanto à cláusula com rubrica de dotação orçamentária, o SENAT elabora anualmente

o Termo de Abertura de Projeto - TAP por Coordenação, no qual constam as metas e os

recursos financeiros destinados à consecução de cada Projeto. Além disso, a proposta

orçamentária com a descrição de todas as ações e os projetos a serem desenvolvidos é

aprovada pelo Conselho Nacional do SENAT, nos termos do artigo 10, inciso VII,

combinado com o artigo 11, inciso I e, posteriormente, enviada e aprovada pelo

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.




46

Nesse contexto, apesar da ausência de Cláusula com rubrica de dotação orçamentária

específica nos Termos de Convênio, o SENAT, por meio da elaboração e aprovação da

proposta orçamentária aprovada pelo Conselho Nacional e pelo Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome, consegue comprovar que dispõe de valores

os quais se compromete a aplicar na consecução do objeto do Convênio.

No entanto, em atenção à determinação exarada por essa Controladoria e considerando

que a vigência dos Convênios firmados pelo SEST SENAT é anual, adstrita ao período

da disponibilidade orçamentária da instituição, a cláusula com rubrica de dotação

orçamentária específica será inserida nos contratos de Convênios renovados para o

exercício de 2017, nos termos da minuta anexa a este expediente.”

Por fim, a Entidade enviou a seguinte declaração em relação as contrapartidas pelos

Convenentes: “As Federações Convenentes, representativas de uma ou mais

modalidades de transporte, as quais exercem representação associativa e de base

territorial, possibilitam ao Programa Despoluir maior capilaridade às medidas

orientadas com o objetivo de prevenir a saúde dos trabalhadores do transporte

rodoviário de cargas e de passageiros, estabelecendo, dessa forma, cooperação mútua e

interesse comum entre as partes.

Mais do que isso, a contrapartida das Federações para o Programa Despoluir apresenta-

se por meio de divulgação de informações ambientais para os transportadores,

fornecimento de dados que orientam ações estratégicas do Programa, prestação de

serviço de avaliação ambiental aos associados, disseminação da imagem das instituições

envolvidas, maior proximidade da Federação com os transportadores locais e cessão de

estrutura física voltada para a consecução do objeto do Convênio e realização de

eventos, entre outras formas de cooperação mútua entre as partes.

Apesar de não haver contrapartida financeira, a qual se apresenta absolutamente

inviável à realidade do Programa Despoluir, a contrapartida das Convenentes configura-

se essencialmente, por meio de prestação de serviços, conforme acima exposto, primando

pelo equilíbrio dos acordos, pela cooperação mútua e pelo interesse comum entre a

Concedente e a Convenente e, consequentemente, pela observância dos princípios

norteadores dos Convênios de Cooperação Técnica e Financeira.

Exigir mais contrapartida das Federações Convenentes ensejaria o desequilíbrio dos

acordos, afastando o interesse comum entre as partes e, consequentemente, a falta de

aderência ao Programa Despoluir, inviabilizando, portanto, sua execução que tem por

objetivo primordial promover a qualidade de vida dos trabalhadores do transporte

rodoviário de cargas e de passageiros.”

Após a reunião de busca conjunto de soluções da Auditoria Anual de Contas, a Entidade,

por meio do Ofício/SEST/SENAT/DEX/Nº 000747/2016, de 02/12/2016 (protocolado na

CGU em 05/12/2016), realizou as seguintes manifestações:

Recomendação 01:

Não houve novas manifestações.




47

Recomendação 02:

“Recomendação já atendida com a nova Instrução de Serviço do Programa Despoluir,

conforme se comprova em seu subitem 6.1 - Anexo 2.

Considerando, portanto, o atendimento pleno do disposto na Recomendação acima

referida, comprovada por meio das evidências apresentadas como anexos, solicita-se a

sua baixa e consequente exclusão do Relatório Anual de Auditoria.”

Recomendação 03:

“A contrapartida financeira já está prevista na nova Instrução de Serviço, com a

coparticipação das Federações nas despesas administrativas, cujo custeio foi reduzido de

30% para 15% (subitem 9.3) - Anexo 2.




Recomendação 04:

“A Instrução de Serviço do Programa Despoluir já foi atualizada, conforme mencionado

Anexo 2.




Recomendação 05:

“A contrapartida financeira já está prevista na nova Instrução de Serviço, com a

coparticipação das Federações nas despesas administrativas, cujo custeio foi reduzido de

30% para 15% (subitem 9.3 - Anexo 2).





Item 1:

Em que pese o gestor apresentar justificativas citando as competências legais estampadas

na Lei de criação do SEST/SENAT (Lei n.º 8.706/1993), assim como no seu Estatuto

Social, além de ressaltar, em sua manifestação, que as atividades do Programa Despoluir

está englobada como “ações voltadas à responsabilidade socioambiental visando a

qualidade de vida e saúde do trabalhador em transporte da sociedade em geral”, tais

amparos normativos legais não constam consubstanciados na instrução dos processos

administrativos pactuados.

Com relação aos argumentos apresentados acerca da alteração de concedente, entende-se

que esses são válidos e foram acatados, contudo, incorre na mesma impropriedade, isto




48

é, a ausência das documentações coligidas nos autos de convênio com a respectiva

motivação.

Ressalta-se a importância de se registrar a motivação dos atos, em primeiro lugar, por

permitir o autocontrole da autoridade que vai analisar, com rigor, a sua decisão, e, em

segundo lugar, para se permitir uma avaliação dos atos discricionários do gestor pelo

controle interno e externo e demais instâncias de controle da Entidade.

Item 2:

As manifestações da entidade, no que diz respeito à ausência de pesquisas de preços

realizadas pela convenente para embasar os valores referentes às naturezas de despesas

constantes nas atividades/ações dos Planos de Trabalhos, focaram em responder que as

Federações, beneficiadas pelas transferências financeiras do SEST, apenas “obedecem às

disposições contidas na IS-DEX/SEST 220/15 vigente.”

Informa-se que é competência da concedente, após o recebimento das propostas previstas

no Plano de Trabalho, analisar tal documento quanto aos custos, a viabilidade (inclusive

técnica) e a adequação aos objetivos do programa.

Para análise do orçamento previsto para execução do convênio, faz-se necessária a

apresentação de planilha de custos, baseada em pesquisas de preços de mercado, de

maneira que o montante de recursos envolvidos seja compatível com o seu objeto, não

permitindo a transferência de valores insuficientes para a sua conclusão, nem o excesso.

Em que pese a convenente ser incumbida de elaborar o Plano de Trabalho e apresentar ao

ente transferidor, é dever desse avaliar as respectivas propostas previamente apresentadas

e efetuar a sua aquiescência dos recursos a serem repassados para a celebração do objeto.

Ou seja, a argumentação de que as federações seguem o normativo definido não é

suficiente para que não seja feita uma avaliação detalhada dos custos dos convênios pela

concedente.

Também não merece prosperar o argumento do gestor quando aduz que “as estimativas

de valores obedecem às disposições contidas na IS-DEX/SES 220/15 vigente”, tendo em

vista que o normativo legal supramencionado é silente quanto ao assunto.

Ademais, em que pese a argumentação, não há comprovação nos autos acerca da

realização de cotação prévia de preços no mercado que justifiquem os valores constantes

nos Planos de Trabalho.

Quanto à cotação prévia de preços, o excerto do Acórdão 899/2010 - Segunda Câmara –

TCU, transcrito a seguir registra que:

“Destarte, a aquisição de produtos e a contratação de serviços

com recursos do Sistema "S" transferidos a entidades privadas sem

fins lucrativos deverão observar os princípios da impessoalidade,

moralidade e economicidade, sendo necessária, no mínimo, a

realização de cotação prévia de preços no mercado antes da

celebração do contrato.” (original sem grifo)




49

Com efeito, em atendimento aos princípios ínsitos no caput do art. 37 da Constituição

Federal de 1988, sobretudo aos princípios da economicidade, a concedente deve se

submeter aos ditames da jurisprudência do TCU e realizar pesquisas prévias de preços ao

celebrarem contratos e convênios.

Por fim, no que concerne a ausência de cláusula prevendo a dotação orçamentária,

ressalta-se que é vedada a realização de despesas ou assunção de obrigações sem a prévia

autorização orçamentária junto aos terceiros a serem contratados. Nesse desiderato, a

jurisprudência do TCU é sedimentada quando a obrigatoriedade de cláusula explícita não

apenas na documentação do convênio, como também nas cláusulas do próprio contrato.

Assim, por mais que exista previsão orçamentária nos Termos de Abertura de Projetos e

no orçamento da Entidade, deveria existir cláusula específica trazendo a dotação

orçamentária para os respectivos convênios.

Item 3:

Acerca da posição da entidade de asseverar que o setor jurídico analisa as documentações

ora referidas, as alegações não são passíveis de acolhimento, tendo em vista que, no caso

em concreto, não foram identificadas nos processos analisados as referidas

documentações citadas em sua manifestação.

É prudente que as minutas de Termos de aditamentos e contratos sejam precedidas de

parecer técnicos e jurídicos, pois esses apoiam os atos emanados pelos dirigentes.

Pretende-se, mediante esse exame prévio, evitar, ou, ao menos, reduzir eventuais

questionamentos perante os órgãos de controle ou a constatação posterior de vícios que

comprometam o atendimento da necessidade institucional. Repisa-se que, dessa

avaliação, deve resultar um parecer jurídico que possibilite à autoridade o conhecimento

das variáveis necessárias para a tomada de decisão segura.

Item 4:

Em sua manifestação, a Entidade confunde as federações de empresas de transportes com

a Confederação Nacional dos Transportes, apresentando como contrapartida desta, na

execução dos convênios, uma maior capilaridade às medidas com o objetivo de prevenir

a saúde dos trabalhadores, do transporte rodoviário de cargas e de passageiros. Além

disso, informa que a presença da CNT confere um maior comprometimento na

consecução do objeto e imprime às ações desenvolvidas seu selo de qualidade.

Preliminarmente, ressalta-se que os convênios foram realizados com as federações e não

com a CNT, não sendo apresentadas as contrapartidas específicas oferecidas pelos reais

convenentes dos convênios firmados no âmbito do Programa Despoluir.

Não obstante, ao se avaliar a argumentação apresentada pela Entidade, fica evidente um

grau de subjetividade em termos como “maior capilaridade” e “maior

comprometimento”. Nesse sentido, não é razoável que as federações participem dos

convênios simplesmente por possuir um cadastro de empresas filiadas ou por causa do




50

nome associado da CNT. Ressalta-se que o SENAT também possui uma estreita relação

com a CNT.

Ao se firmar um convênio, espera-se a mútua cooperação das partes, cada uma

participando conforme suas possibilidades. Quando o SENAT disponibiliza a estrutura

necessária para a realização das aferições de opacidade e ainda realiza o pagamento de

todos os custos associados, incluindo o salário de profissionais das federações, fica

evidenciado que não há uma contrapartida razoável por parte das convenentes.

Outro fator a se ponderar é que o nome SENAT, por si só, já possui amplo poder de

persuasão junto às empresas de transportes e possui uma inerente qualidade associada,

obtida por meio dos serviços prestados aos trabalhadores do transporte. Não se pode

subestimar a capacidade do SENAT de conseguir mobilizar as empresas para participarem

do programa.

Além disso, a utilização das federações, no âmbito do Programa Despoluir, como simples

equipes técnicas para execução das avaliações, sem uma contrapartida adequada, coloca

em risco o uso do instrumento de convênio, pois não há cooperação mútua.

Por fim, após a reunião de busca conjunta de soluções, a Entidade, por meio do Ofício

SEST/SENAT nº 0167, de 12/08/2016, afirmou que, em relação as oportunidades de

melhoria no processo de planejamento (ausência de formalização da atividade finalística

com o objeto do convênio, ausência de estimativas ou memória de cálculo dos valores,

ausência de indicação orçamentária específica e ausência de análise/parecer dos termos

de aditamento e termos de convênios), implementará uma nova Instrução de Serviço para

reparar os erros encontrados, que passará a vigorar em 2017.

Já em relação às ausências de contrapartidas para restabelecer o equilíbrio do acordo do

Convênio, a Entidade afirmou que a contrapartida dos Convenentes é realizada

principalmente por meio de prestação de serviços e divulgação de informações ambientais

para os trabalhadores do transporte rodoviário de cargas e de passageiros. Além disso, a

Entidade afirmou que a Convenente orienta ações estratégicas do Programa e cessão de

estrutura física voltada para a consecução do objeto do Convênio.

Porém, o que se observou, conforme relatado no fato, foi a ausência do registro das

contrapartidas das Federações nos respectivos planos de trabalho. Não houve

formalização das obrigações das Federações para com o Programa.

Ao analisar as manifestações da entidade, formuladas em relação do relatório de auditoria

preliminar, conforme Ofício OF. /SEST/SENAT/DEX/N0. 000747/2016, de 02 de

dezembro de 2016 (protocolado na CGU em 05/12/2016), verificou-se que a Entidade

elaborou nova Instrução de Serviço IS – DEX/SEST/Nº 044/16, que dispõe sobre as

normas e procedimentos gerais do Programa Despoluir, assinado em 28/10/2016, e com

entrada em vigor a partir de 02/01/2017. Porém, as recomendações serão mantidas para

monitoramento e verificar em futuras auditorias se as fragilidades constatadas foram

elididas.





51

Recomendação 1: Acostar nos processos administrativos de convênios, em atendimento

ao princípio da transparência e publicidade, toda documentação comprobatória

notadamente quanto a: motivação do objeto, indicando o amparo legal ou normativo que

vincula o referido programa às atividades finalísticas da entidade, a aprovação da

autoridade competente, bem como, pareceres jurídicos e as minutas dos termos de

aditamento e dos contratos a serem pactuados.

Recomendação 2: Analisar, quando da apresentação dos Planos de Trabalhos pelas

convenentes, a existência de cotação de valores ao preço de mercado para aprovação

prévia da concedente e prever, nos contratos, cláusula com rubrica de dotação

orçamentária específica, que comprove a disponibilidade dos valores que se compromete

a aplicar na consecução do objeto do convênio.

Recomendação 3: Prever a inclusão de contrapartidas (financeira, bens ou prestação de

serviços) pelos convenentes, tendo em vista que a celebração desses instrumentos

pressupõe, necessariamente, um acordo de mútua cooperação e interesses comuns entre

as partes.

Recomendação 4: Atualizar normativos internos, utilizando-se, de forma subsidiária, as

legislações federais, além de observar os princípios da Administração Pública, assim

como a jurisprudência do TCU, no que concerne às transferências voluntárias (convênios,

ajustes, acordos, contratos de repasse, termos de cooperação, ou outros instrumentos

congêneres), com a previsão das seguintes práticas: justificativa com motivação do

objeto, indicando o amparo legal ou normativo que vincula a transferência às atividades

finalísticas da entidade; parecer jurídico e aprovação da autoridade competente acostada

ao processo; realização de pesquisas de preço e cotações demonstrando a viabilidade e

adequação ao mercado das despesas previstas; e a necessária contrapartida fundamentada

e economicamente mensurável.

Recomendação 5: Revisar os Convênios de Cooperação Técnica e Financeira, no âmbito

do Programa Despoluir, para que haja uma contrapartida financeira dos convenentes, de

forma a restabelecer o equilíbrio dos acordos, tornando clara a cooperação mútua e o

interesse comum entre as partes.


Fiscalização deficiente do convênio do Programa Despoluir, sem a realização de

verificações físicas da execução pelos convenentes.

Fato

No início dos trabalhos de auditoria, a Entidade constava apenas com um profissional

para o acompanhamento dos 27 convênios firmados no Programa Despoluir. Tal

colaborador é o gestor e fiscal do contrato, nomeado por meio da Instrução de Serviços

DEX/SEST/SENAT n.º 236, de 24/04/2015.

De acordo com esse normativo, cabe ao gestor/fiscal dos convênios uma série de

competências, sendo apresentadas as principais a seguir:

a) Acompanhar os contratos de convênios, assegurando sua execução tanto nos

aspectos técnicos quanto nos prazos de realização;




52

b) Analisar e aprovar os planos de trabalho e prestações de contas apresentadas

mensalmente pelas federações;

c) Elaborar Parecer de Admissibilidade e Conformidade das prestações de contas;

d) Comunicar à Diretoria Executiva do SEST sobre quaisquer problemas detectados

na execução contratual, que tenham implicações na aprovação das prestações de

contas; e

e) Observar a necessidade de prorrogação dos contratos, reunindo as justificativas

competentes.

O gestor nomeado não contava com uma equipe de apoio nem existia uma nomeação de

gestor e fiscal substituto. Durante os trabalhos de auditoria, após apontamento dessa

situação, a entidade realizou as seguintes providências, informadas por meio do Ofício

SEST/SENAT nº 167, de 12 de agosto de 2016: “Nos termos da Instrução de Serviço n°.

009/16, foi nomeado gestor substituto para o Programa Despoluir, em caso de ausência

ou afastamento da Gestora do Convênio. (...) o SEST informa que realizou a contratação

de um profissional da área contábil para auxiliar a análise das prestações de contas

apresentadas mensalmente pelas Convenentes, iniciando suas atividades a partir de

28/09/2016, ficando lotado na Coordenação de Auditoria das Unidades Operacionais.

Além das providências tomadas, o gestor informou, por meio do mesmo expediente, que

outras áreas apoiam a fiscalização do programa Despoluir: “(...) o Programa Despoluir

hoje é o único Convênio vigente no SEST e conta com o apoio técnico da Coordenação

de Patrimônio - COPATRI, da Assessoria de Conformidade Legal - ASSLEG e da

Diretoria Executiva da Confederação Nacional do Transporte - CNT.

A Coordenação de Patrimônio - COPATRI é responsável pela operacionalização dos

Comodatos, no que se refere ao envio de veículos às Federações Convenentes, controle

patrimonial via Sistema da localização dos bens, acompanhamento dos pagamentos dos

tributos anuais incidentes sob os veículos bem como das infrações de trânsito porventura

venham a ser cometidas, garantias, sinistros, baixas, perdas, trocas, ressarcimentos,

alterações, identificação patrimonial, taxas e seguros, documentos CRLVs.

A Assessoria de Conformidade Legal - ASSLEG realiza a elaboração de todos os

Comodatos, Termos de Aditamento e Termos de Convênios firmados pelo SENAT,

realizando a devida análise jurídica de todo o processo administrativo bem como de sua

conformidade, viabilidade, segurança jurídica e controle de prazos.

A Diretoria Executiva da CNT é responsável pela orientação de uso por meio de

treinamentos presenciais, pela configuração e pelo suporte técnico operacional para

equipamentos (opacímetros, medidores de rotação/RPM e notebooks), solicitação,

divulgação de materiais e notícias no site do Programa Despoluir. Conta ainda com um

engenheiro que produz estudos técnicos e firma parcerias que servem de subsídios à

política nacional de transportes.

Ressalta-se que essas providências são importantes para que exista pessoal suficiente para

fiscalização da realização das atividades firmadas com as federações convenentes do

Despoluir.




53

Entre essas atividades, destaca-se a realização de avaliações ambientais (ou aferições de

opacidade) nos veículos utilizados pelos respectivos públicos alvos das federações. Além

das aferições, as federações devem realizar uma série de ações, descritas nos cronogramas

de execução físico-financeira dos respectivos planos de trabalho dos convênios, a

exemplo de: projetos de educação ambiental; distribuição de brindes e cartilhas; eventos

e prêmios relacionados à área ambiental; cursos e palestras; entre outros.

Entretanto, não foi observada, nos processos relacionados aos convênios e nas respectivas

prestações de contas, a existência de relatórios técnicos descritivos de acompanhamento,

fiscalização, verificação física (in loco) junto às Convenentes para aferir os

objetivos/ações e/ou produtos colimados nos respectivos Planos de Trabalhos.

Diante do exposto, foram solicitados esclarecimentos ao gestor por meio da SA nº

201600159/003, de 03 de março de 2016, acerca da fragilidade apontada.

##/Fato## Causa

Ausência de planejamento acerca da realização de verificações físicas dos convênios em

execução.


Em relação aos itens em comento, a Entidade se manifestou por meio dos Ofícios

SEST/SENAT/DEX nº 29, 09/03/2016, e nº 30, de 16/03/2016, conforme apresentado a

seguir:

“No que tange a elaboração de relatórios técnicos descritivos de acompanhamento,

fiscalização, verificação física "in loco" junto às Convenentes para aferir os

objetivos/ações e/ou produtos colimados nos respectivos Planos de Trabalho, tendo em

vista tratar-se de 27 (vinte e sete) Federações Convenentes à serem verificadas "in loco",

necessário seria o deslocamento de vários profissionais devidamente qualificados, sendo

que hoje, o SENAT não conta com pessoal suficiente para atender a esta demanda.

Além do mais, os objetivos e/ou ações inerentes ao Programa Despoluir são verificados

através do Sistema Informatizado Despoluir, o qual disponibiliza informações detalhadas

de cada aferição realizada pelos técnicos de forma totalmente informatizada e seus

resultados são transmitidos diretamente para o Sistema, sem a intervenção do técnico,

tais como data, hora e duração da aferição, o que confere absoluta lisura e fidedignidade,

sendo dispensável qualquer outro elemento de fiscalização ou acompanhamento.

Os registros realizados pelos técnicos, relativos aos dados da aferição permitem, tão

somente, a inclusão das seguintes informações: o local de aferição do teste; a placa, o

tipo, o modelo, a montadora, o motor, o ano modelo e o ano de fabricação do veículo; a

quilometragem indicada no hodômetro; a empresa ou o proprietário do veículo a ser

avaliado e o respectivo número de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica -

CNPJ ou no Cadastro de Pessoa Física - CPF; a cidade onde foi realizada a avaliação

ambiental; a altitude vertical medida entre o local da avaliação e o nível do mar.

Salienta-se ainda que durante o exercício de 2015, a gestora do Programa, Sra. D. F. M.

realizou visitas técnicas em algumas Federações Convenentes com o fito de conhecer




54

suas instalações e acompanhar os trabalhos realizados no âmbito do Programa. (os

nomes citados no parágrafo foram substituídos pelas iniciais, com vistas a não

identificação de pessoas físicas)

O Sistema do Programa Despoluir disponibiliza informações detalhadas de cada

aferição realizada pelos técnicos, tais como modelo do carro, empresa visitada, CNPJ da

empresa, data e horário da aferição, montadora do veículo, n°. do motor, n°. do chassi,

responsável pela aferição, CPF do técnico. Ressalta-se que referidas aferições são

realizadas de forma totalmente informatizada e seus resultados são transmitidos

automaticamente para o Sistema, sem a intervenção do técnico, o que confere absoluta

lisura e fidedignidade, sendo dispensável qualquer outro elemento de verificação.”

Após a reunião de busca conjunta de soluções, a Entidade, por meio do Ofício

SEST/SENAT nº 167, de 12 de agosto de 2016, enviou as seguintes declarações:

“(...) Ao ensejo, informamos ainda que os auditores do SEST, quando da realização de

auditorias nas Unidades Operacionais, aproveitarão a proximidade para visitarem as

Federações Convenentes visando à fiscalização da execução dos Convênios de

Cooperação Técnica e Financeira em vigência.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada## Após a segunda Reunião de Busca Conjunto de Soluções atinentes à Auditoria Anual de

Contas, a Entidade, por meio do Ofício/SEST/SENAT/DEX/Nº 000747/2016, de

02/12/2016 (protocolado na CGU em 05/12/2016), manifestou-se:

“Considerando que a realização de fiscalização por empregados das Unidades

Operacionais poderá implicar desvio de função dos empregados, já que tal atividade não

consta de sua descrição de cargos, não se considera viável a participação direta das

Unidades Operacionais em tais auditorias. No entanto, visando atender a

Recomendação, a auditoria interna realizará a fiscalização do projeto à distância ou

quando em visita das Unidades Operacionais.

Cabe salientar, ademais, que, atualmente o Programa Despoluir conta com um gestor

substituto, assessor com formação jurídica e uma assistente administrativa para

acompanhar e realizar a crítica da prestação de contas, sendo certo que o novo sistema

de prestação de contas também contribuirá para o acompanhamento da execução dos

convênios.”


No que diz respeito a inexistência de relatórios técnicos descritivos de acompanhamento,

fiscalização, verificação física (in loco) junto às Convenentes a Entidade se manifestou

que, atualmente, não há pessoal suficiente para atender a demanda, o que corrobora o

entendimento apresentado por esta equipe de auditoria.

Além disso, a Entidade relata que os objetivos e ações do Programa Despoluir são

verificados por meio de um sistema informatizado, no qual disponibiliza informações

detalhadas das aferições realizadas, sendo dispensada a fiscalização in loco ou outro tipo

de acompanhamento.




55

A Entidade, ainda, relata que a Gestora do Programa Despoluir realizou visitas técnicas

em algumas Federações Convenentes com o intuito de conhecer suas instalações e

acompanhar as aferições do Programa.

Primeiramente cabe esclarecer que a realização de fiscalização in loco é importante para

identificar impropriedades, negligência ou omissão no convênio firmado. Dessa forma,

eventuais gastos necessários à realização desse controle poderão evitar prejuízo maior

decorrente da não execução dos contratos, resultando no não alcance dos objetivos

institucionais relacionados aos objetos dos convênios.

De acordo com a Cartilha de Transferências de Recursos da União – Perguntas e

Respostas da CGU (2014), documento esse que pode ser utilizado subsidiariamente para

as Entidades do Sistema S:

“No acompanhamento e fiscalização do objeto devem ser

verificados: I - a comprovação da boa e regular aplicação dos

recursos, na forma da legislação aplicável; II - a

compatibilidade entre a execução do objeto e o que foi

estabelecido no Plano de Trabalho, os desembolsos e

pagamentos, conforme os cronogramas apresentados; III - a

regularidade das informações registradas pelo convenente ou

contratado no SICONV; IV - o cumprimento das metas do Plano

de Trabalho nas condições estabelecidas.” (original sem grifo)

Além disso, o TCU, no acórdão nº 3.069 de 2003, Primeira Câmara determina para

Entidade do Sistema S que:

“9.2.4 - em futuros eventos dessa magnitude, adote providências

no sentido de realizar fiscalizações concomitantemente à

execução do programa.” (original sem grifo)

Ainda, de acordo com o Acórdão nº 1.087 de 2009, Plenário, o Tribunal determina ao

Sebrae que:

“1.6.11. proceda à fiscalização física dos convênios em que

participe como órgão concedente, conforme previsto na IN

Sebrae n.º 41/00, Anexo III, item 3, alínea "f ".” (original sem grifo)

A corte de Contas diz, também, por meio do acórdão nº 2.372/2007, 1ª Câmara, que as

entidades do Sistema S devem aprimorar os meios de controle dos convênios celebrados,

e exercer, de forma eficaz, a função fiscalizadora na execução de tais ajustes,

acompanhando a realização das despesas com os recursos transferidos.

Nesse contexto, não se entende como adequada a realização de visitas técnicas a algumas

das convenentes, sem um planejamento anual ou a apresentação de relatórios ou outros

documentos que tragam detalhes dos resultados dessas visitas, os quais permitam validar

os resultados quantitativos obtidos pelas convenentes visitadas.

Conforme esclarecimentos da Entidade, o sistema possui elementos que permitem

confirmar, com um grau de certeza suficiente, a realização das aferições ambientais.




56

Entretanto, as demais atividades realizadas pelas convenentes não são fiscalizadas

concomitantemente, de maneira regular, pelo SEST.

Por fim, em nova manifestação, a entidade informou que incluirá a fiscalização física do

Despoluir no escopo das auditorias nas Unidades Operacionais, providência que coaduna

com o apontado na constatação. Assim, mantém-se a constatação para fins de

monitoramento.


Recomendação 1: Planejar e executar fiscalizações in loco concomitantes aos convênios

em andamento, estabelecendo cronograma específico, conforme a capacidade da

Entidade, aproveitando, na medida do possível, dos recursos existentes nas Unidades

Operacionais, produzindo relatórios técnicos de acompanhamento, fiscalização e

relatórios de verificação física dos respectivos convênios analisados.


Avaliação das transferências regimentais realizadas pela Entidade para a

Confederação Nacional do Transporte.

Fato

Trata-se da avaliação das transferências regimentais realizadas pelo SENAT para a

Confederação Nacional do Transporte (CNT), no exercício de 2015, que abrange 10% da

receita orçamentária da entidade, a título de taxa de administração superior, nos termos

do art. 8º, da Lei nº 8.706, de 14 de setembro de 19932.

Os trabalhos realizados consubstanciaram-se no levantamento de informações junto à

entidade, nas informações extraídas dos sistemas internos e das disponibilizadas no portal

da entidade, em obediência ao que reza o art. 130 da Lei n.º 13.080/2015 (Lei de Diretrizes

Orçamentárias).

Solicitou-se à auditada, por meio da S.A nº 201600160/001, de 17 de fevereiro de 2016,

informações acerca das transferências regimentais repassadas à CNT, no período sob

exame, tendo sido informado, preliminarmente, que o valor repassado foi de R$

38.721.936,91.

Ressalta-se que, segundo dados extraídos do sítio eletrônico do SEST/SENAT

(http://www.sestsenat.org.br/Paginas/Index/lei-de-diretrizes-orcamentarias), consta que o

valor referente a 10% das receitas da entidade seria de R$ 46.086.943,94.

2 Dispões sobre a criação do Serviço Social do Transporte – SEST e do Serviço nacional de Aprendizagem do

Transporte – SENAT. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1989_1994/L8706.htm


http://www.sestsenat.org.br/Paginas/Index/lei-de-diretrizes-orcamentarias



57

Em resposta à S.A nº 201600160/004, de 14/04/2016, por meio do Ofício SEST/SENAT

nº 88, de 18/04/2016, o SENAT informou que o valor apresentado preliminarmente

incluiu os valores transferidos no mês de janeiro de 2015, referente às receitas apuradas

em dezembro de 2014.

Além disso, em janeiro de 2016, foi transferido o valor correspondente às receitas de

dezembro de 2015, o qual não foi informado na resposta inicial apresentada pela Entidade.

A Entidade esclareceu também que o “(...) efetivo fechamento das demonstrações

contábeis do SENAT ocorreu em março/2016, ocasião em que foi identificada a

necessidade de ajustes em alguns lançamentos de receitas operacionais e resultou numa

diferença de R$ 1.232.897,70 a ser transferida à Confederação Nacional do Transporte

- CNT, com base no art. 8° da Lei 8.706, de 14/09/1993.”

Por oportuno, informou que as transferências relacionadas ao Programa Nacional de

Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), são repassadas diretamente para as

Unidades Operacionais e tem como finalidade exclusiva o pagamento das despesas para

a oferta da Bolsa-Formação autorizadas pela Lei de criação do Pronatec.

Dessa forma, o valor total repassado para a CNT, referente às receitas apuradas em 2015,

foi de R$ 40.402.133,86.

Ressalta-se que, os dados disponibilizados pela Entidade foram confirmados por meio de

consulta ao sistema corporativo de contabilidade e de documentação comprobatória das

transferências realizadas.

Diante do exposto, conclui-se que, com base nas informações apresentadas pela Entidade,

não foi observada a realização de transferências financeiras em valor superior ao previsto

regimentalmente para a CNT.

##/Fato## 1.3 PROCESSOS LICITATÓRIOS

1.3.1 OPORTUNIDADE DA LICITAÇÃO


Planejamento inadequado de licitação para contratação de empresa especializada

na implantação de software de gestão empresarial, resultando, em especial, na

existência de cláusulas restritivas de competividade; formatação dos serviços de

suporte técnico sem definição de níveis de serviço ou de métrica adequada para sua

utilização; e pagamento pelos serviços de implantação e de licenças de software em

descompasso com os esforços desprendidos pela empresa contratada.

Fato

Trata-se de avaliação do Processo de Compra DEX nº 15/00232/15, cujo objeto foi a

contratação, por meio de pregão eletrônico, de empresa especializada em Implantação de

Sistema Integrado de Gestão (ou Enterprising Resource Planning – ERP) para atender ao

SEST/SENAT. Além dos serviços de implantação do sistema, foi prevista a aquisição de

800 licenças de uso perpétuo de acesso simultâneo e 800 licenças para acesso ao portal

da solução, bem como o posterior suporte técnico.




58

O valor estimado da contratação foi de R$ 12.453.924,21, baseado em pesquisa de preços

junto a 07 empresas, sendo que apenas duas formularam propostas:

Quadro – Propostas de preços apresentadas pelas empresas que participaram da pesquisa

de preços do Processo de Compra DEX nº 15/00232/15.

EMPRESA LICENCIAMENTO

(R$)

IMPLANTAÇÃO

(R$)

SUPORTE

TÉCNICO

(R$)

TOTAL (R$)

Totvs S.A. 3.508.222,58 6.032.436,51 1.563.047,50 11.103.706,59 Gripho

Integradora

5.847.011,91 6.519.522,35 983.291,50 13.804.141,83

Foi prevista a implantação do ERP para os macroprocessos de recursos humanos,

orçamento, contábil, fiscal, patrimônio, financeiro e suprimentos, envolvendo os

seguintes módulos: Administração de Pessoal, Automação de Ponto Eletrônico, Avaliação

de Pessoal, Treinamento, Cargos e Salários, Acesso Web – Portal do Colaborador, Gestão

de Compras, Gestão de Estoque, Gestão de Contratos, Processos Financeiros, Gestão de

Faturamento, Controle Orçamentário, Processo de Gestão Contábil, Processo de Gestão

Fiscal, Gestão Patrimonial, Desenvolvimento de Relatórios, Auditoria e Integrações.

Para a implantação, planejou-se a realização das seguintes atividades: planejamento do

projeto; mapeamento e redesenho de processos; análise e adequação do sistema aos

processos da instituição; instalação e parametrização; carga de dados; testes; treinamento

dos usuários-chaves e multiplicadores; preparação para entrada em produção (go live);

estabilização e acompanhamento do sistema; gestão de mudança organizacional; e

gerenciamento do projeto. Além disso, foi reservado um banco de 1.500 horas para ajustes

e desenvolvimento de relatórios na ferramenta e integrações com os sistemas legados.

Com relação às licenças adquiridas, a Entidade, por meio do Ofício DEX SEST/SENAT

nº 94/2016, de 22/04/2016, esclareceu que os quantitativos foram estimados da seguinte

forma:

“Para determinação do quantitativo de licenças de uso perpétuo

foram consideradas o número de Unidades Operacionais e de

Coordenações do Departamento Executivo, na proporção de 02

(dois) usuários ativos para cada 03 (três) usuários licenciados.

Para definição da quantidade de licenças para acesso ao portal

da solução foi considerado o número de empregados contratados

à época (aproximadamente 6.300), na proporção de 01 (uma)

licença para cada 08 (oito) empregados contratados (usuários

licenciados).”

O quadro a seguir apresenta o resultado final da etapa de lances do pregão eletrônico, o

qual ocorreu na data de 31/03/2015 e contou com a participação de 05 empresas:

Quadro – Propostas finais das empresas que participaram da etapa de lances do pregão

eletrônico do Processo de Compra DEX nº 15/00232/15.




59

EMPRESA VALOR TOTAL (R$)

Inova Consultoria, Sistemas e

Terceirização Ltda.

7.000.000,00

Benner Sistemas S.A. 7.400.000,00

Kairos Desenvolvimento de Software

Ltda.

7.500.000,00

Totvs S.A. 7.550.000,00

FH Consultoria Empresaria Ltda. 11.000.000,00

A empresa Inova Consultoria, Sistemas e Terceirização Ltda. foi desclassificada por não

ter apresentado atestado de capacidade técnica relativo a realização de 2.500 horas de

mapeamento de processos e por não ter um patrimônio líquido mínimo de 10% do valor

estimado da contratação. Além dessa empresa, foram desclassificadas também a Benner

Sistemas S.A., por não possuir o referido atestado, e a Kairos Desenvolvimento de

Software Ltda., por não possuir um patrimônio líquido de 10% do valor estimado da

contratação. Com isso, sagrou-se vencedora a proposta da Totvs S.A, no valor total de R$

7.550.000,00 e a licitação foi homologada em 29/05/2015.

Em 01/06/2015, foi assinado contrato com a Totvs S.A, no valor de R$ 7.550.000,00, com

prazo de 12 meses para finalização dos serviços contratados. O contrato previu o

pagamento conforme cronograma de desembolso baseado em percentuais, apresentado

no quadro a seguir:

Quadro – Cronograma de desembolso financeiro previsto para o contrato firmado com a

Totvs S.A. para implantação de ERP.

SERVIÇO MÊS

1

MÊS

2

MÊS

3

MÊS

4

MÊS

5

MÊS

6

MÊS

7

MÊS

8

MÊS

9

MÊS

10

MÊS

11

MÊS

12

Implantação 5% 5% 10% 10% 10% 15% 10% 10% 10% 5% 5% 5%

Licenciamento 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10%

Suporte Em parcelas mensais após a inicialização a etapa go live de implantação.

Posteriormente, na data de 16/12/2015, foi assinado termo de aditamento de prazo,

aumentando em 02 meses o prazo para finalização dos serviços.

Seguindo o cronograma de desembolso apresentado no quadro anterior, os valores

previstos para pagamento até 12/2015 seriam de R$ 4.907.500,00, pelos serviços de

implantação, e R$ 1.887.500,00, referentes ao licenciamento, totalizando R$

6.795.000,00. Entretanto, identificou-se nos sistemas contábil e financeiro da entidade o

pagamento à Totvs, no exercício de 2015, de R$ 3.029.759,47.

Após avaliação do processo de compras, foram identificadas as seguintes fragilidades:

Item 1: Existência de cláusulas restritivas à competividade no edital de licitação.

Após análise do edital e termo de referência, foram identificadas cláusulas restritivas à

competividade da licitação, com potencial para diminuir o número de empresas aptas a

realizar os serviços previstos no certame.




60

A primeira delas é a previsão, como requisito obrigatório para a qualificação técnica, de

atestado fornecido por pessoa jurídica de direito público ou privado que comprove a

entrega/execução de serviços compatíveis com o objeto da licitação com, no mínimo, 03

anos de execução contratual com a mesma pessoa jurídica (cláusula 10.1.5.2 do edital).

Tal atestado deve contemplar todos os módulos previstos na contratação.

Ressalta-se que essa previsão vai de encontro à jurisprudência pacificada no Tribunal de

Contas da União (TCU) de que as exigências para qualificação técnica dos participantes

devem se limitar, no máximo, a 50% do objeto contratado.

Cita-se, como exemplo, o Acórdão TCU nº 732/2012 – Plenário, o qual determinou ao

SENAC/RS que este se abstenha de exigir atestados de qualificação técnica com

quantitativos superiores a 50% dos quantitativos de bens e serviços que se quer contratar.

Contrariando tal jurisprudência, a previsão de 03 anos de execução contratual como

requisito obrigatório supera o supracitado limite de 50%, tendo em vista que o Termo de

Referência prevê a implantação do ERP em 12 meses mais 12 meses de suporte técnico.

Além disso, tal cláusula restringe a possibilidade do potencial licitante de apresentar mais

de um atestado para alcançar o quantitativo de tempo exigido, já que esse quantitativo

deve ter sido executado em uma única pessoa jurídica.

Já a cláusula 10.5.1.4 prevê que a licitante tenha, previamente à contratação, uma equipe

técnica, nos termos a seguir:

“(...) Profissionais de forma a compor a equipe técnica, todos com experiência acima de

3 (três) projetos de seleção de ferramenta ERP, de no mínimo:

a) 1 (um) diretor de projeto, responsável pela governança do projeto;

b) 1 (um) gerente de projeto;

c) 3 (três) consultores sênior.”

Observa-se que a jurisprudência do TCU permite que seja solicitado ao licitante,

anteriormente à licitação, apenas a lista de profissionais que se responsabilizarão pelos

serviços. Entretanto, a entidade colocou como requisito para qualificação técnica, além

do responsável (o diretor de projeto), um gerente de projeto e 03 consultores sênior, todos

com participação em mais de 03 projetos de ERP, o que resultaria em gastos a priori pelo

licitante para poder participar do processo licitatório.

Ressalta-se também que a entidade exige que os profissionais tenham participado

anteriormente de, pelo menos, 03 projetos de implantação de ERP, quantitativo esse 03

vezes superior ao objeto da contratação.

Item 2: Ausência de parecer jurídico acerca das minutas do edital de licitação e do

contrato.

Ao se analisar o processo, não foram encontrados pareceres jurídicos avaliando as

minutas do edital de licitação e do contrato a ser firmado com o vencedor. No processo,




61

se encontra apenas um parecer jurídico favorável à homologação do processo, o qual foi

emitido posteriormente ao julgamento das propostas.

Item 3: Pagamento de serviços de suporte técnico utilizando como métrica a

disponibilização de ambiente de atendimento (posto de trabalho), ao invés da

contabilização dos serviços efetivamente prestados, e ausência de definição de níveis

de serviço para o serviço de suporte técnico.

Os serviços de suporte técnico foram definidos no Termo de Referência nos seguintes

termos: “(...) O suporte técnico deve ser prestado por prazo indeterminado e visa sanar

dúvidas relacionadas à instalação, configuração e uso do sistema e/ou para correções de

problemas de sistema, em especial na configuração de parâmetros, falhas, erros ou

defeitos identificados no funcionamento dos Sistemas, durante a vigência do contrato”

Com relação ao modo como esses serviços devem ser prestados, o item 9.1.9 do Termo

de Referência define que o esclarecimento de dúvidas e ajustes na configuração poderão

ser realizados por ligação telefônica, gratuita ou local, por e-mail ou por meio de site na

internet.

Para isso, a empresa contratada deverá manter: um serviço telefônico de Suporte Técnico

disponível em regime de 08 horas diárias e 05 dias por semana, em horário comercial; e

um portal para abertura de chamados, disponível 24 horas e 07 dias por semana. Por fim,

quando a solução de problemas não for possível de maneira remota, a empresa terá que

enviar imediatamente técnicos para realizar o atendimento in loco.

Conforme apresentado anteriormente, o pagamento por esses serviços de suporte,

ocorrerá de forma mensal com um valor fixo, independentemente do número de chamados

realizados, cabendo à empresa receber apenas pela manutenção de uma estrutura à

disposição da entidade.

Assim, independentemente dos esforços empreendidos para atender os chamados abertos,

a empresa receberá um valor fixo mensal, o que vai de encontro ao princípio

administrativo da eficiência.

Outra fragilidade verificada no planejamento da contratação de suporte técnico para o

ERP foi a não definição de níveis aceitáveis para esse serviço. Dessa forma, por exemplo,

a empresa pode não finalizar os chamados remotos ou manter equipes presenciais por

tempo indeterminado, sem sofrer punições pela demora em entregar o serviço de suporte

técnico.

Item 4: Realização de pagamentos à empresa contratada em descompasso com os

esforços desprendidos durante o processo de implantação do sistema, resultando em

pagamento antecipado por serviços não finalizados.

Verificou-se que a entidade não estimou o preço de cada atividade de implantação de

maneira individualizada, cabendo aos licitantes apresentar apenas um preço fechado pela

implantação. Além disso, ao invés de realizar o pagamento da implantação, na medida em

que as etapas fossem finalizadas, a Entidade definiu percentuais mensais de pagamento.




62

O uso de um cronograma de desembolso com base nesses percentuais resultou no

descompasso entre os pagamentos realizados à empresa e os serviços efetivamente

entregues.

Mediante o Ofício DEX SEST/SENAT nº 94/2016, de 22/04/2016, a entidade informou

que, em 15/04/2016, existiam 06 módulos cujo processo de implantação não havia

começado, enquanto que os demais se encontravam na etapa de testes, como pode ser

observado no quadro a seguir:

Quadro – Situação do processo de implantação de cada um dos módulos contratados no

âmbito do Processo de Compra DEX nº 15/00232/15.

MÓDULO

FRENTE DE

IMPLANTAÇÃO

ATIVIDADES

CONCLUÍDAS

ATIVIDADES EM

ANDAMENTO OU

PLANEJADAS

Avaliação de Pessoal

Back

Office

Estabilização

Ciclo III, Ciclo IV,

Capacitação e

Operação Assistida

Treinamento

Cargos e Salários

Gestão de Compras

Gestão de Estoque

Processos Financeiros

Controle Orçamentário

Processo de Gestão Contábil

Processo de Gestão Fiscal

Gestão Patrimonial

Administração de Pessoal

Folha de

Pagamento

Estabilização, Cenários de

Testes e Paralelo Folha

Ciclo I e Paralelo Folha,

Ciclo II e Paralelo

Folha, Capacitação, Cut

Over e Operação

Assistida Automação de Ponto

Eletrônico

Acesso Web – Portal do

Colaborador

Situações dos módulos não informadas pela Entidade

Gestão de Contratos

Gestão de Faturamento

Desenvolvimento de

Relatórios

Auditoria

Integrações




63

Ressalta-se que, apesar da terminologia apresentada no quadro ser diferente da prevista

em contrato, infere-se que a implantação das duas frentes estavam, em 15/04/2016, com

as seguintes etapas concluídas: planejamento do projeto; mapeamento e redesenho de

processos; análise e adequação do sistema aos processos da instituição; instalação e

parametrização; e carga de dados. Ao mesmo tempo, restavam pendentes de finalização

as etapas de testes; treinamento dos usuários-chaves e multiplicadores; preparação para

entrada em produção (go live); estabilização e acompanhamento do sistema; gestão de

mudança organizacional; e gerenciamento do projeto.

Entretanto, apesar desse cenário, onde nenhum módulo foi implantado até a data de

15/04/2016, a Entidade desembolsou, até dezembro de 2015, o valor de R$ 2.699.125,00,

que corresponde a 55% do valor a ser pago pela implantação. Ou seja, o pagamento fixo

de percentuais impediu o controle adequado pela Entidade da realização dos serviços de

implantação, resultando em uma situação em que a empresa recebeu mais do que

efetivamente entregou de produtos.

Com relação ao pagamento das licenças, também se observou um descompasso ante a

efetiva utilização do ERP.

Uma vez que, até o mês de abril, ainda não haviam módulos implantados, não faria

sentido a aquisição das licenças pela Entidade. Entretanto, para atender o cronograma de

desembolso, o SEST/SENAT realizou o pagamento de R$ 553.830,13 até dezembro de

2015, o que corresponde a cerca de 29% do valor a ser pago pelas licenças. Ou seja, a

Entidade realizou o pagamento de cerca de 1/3 das licenças sem existir software entregue

e funcionando.

Item 5: Realização de aditivo de tempo do contrato sem alteração do cronograma de

desembolso, resultando em potencial pagamento antecipado.

Tendo em vista que o contrato foi firmado incialmente em junho de 2015, a previsão de

conclusão dos trabalhos seria maio de 2016, uma vez que o contrato teve vigência definida

em 12 meses. Entretanto, houve a necessidade de assinatura de um aditivo de prazo de 02

meses, alterando a vigência contratual para o mês de julho de 2016.

Segundo informações disponibilizadas pela Entidade por meio do Ofício DEX

SEST/SENAT nº 94/2016, de 22/04/2016, houve a necessidade de aditamento de prazo

por 02 fatores: “o primeiro, as razões extremadas pela empresa contratada no sentido de

ocorrência de atrasos em relação à validação das documentações e, o segundo, em razão

das férias coletivas do Departamento Executivo do SEST SENAT, ocorridas no período

de 23/12/2015 a 11/01/2016.”

Entretanto, o aditivo de prazo não alterou o cronograma de desembolso financeiro. Com

isso, a Entidade receberá, em maio de 2016, 100% dos valores referentes à implantação

e aquisição das licenças, sem ainda ter finalizado os respectivos trabalhos. Caso

confirmada, essa situação resultará no pagamento antecipado por serviços ainda não

finalizados.




64

Com relação aos itens apresentados, a entidade apresentou a seguinte manifestação

preliminar, durante os trabalhos de campo da equipe de auditoria:

Item 1:

“Considerando a vultuosidade e complexidade da contratação, bem como, o nível de

segurança a ser exigido pelas Entidades, entendemos que a apresentação de atestado de

qualificação técnica que tenha no mínimo 3 anos de execução do contrato para a mesma

pessoa jurídica por parte da empresa contratada é absolutamente razoável e compatível

com o objeto.

Ressalta-se ainda que o prazo total de vigência do contrato não é de apenas 12 meses,

mas sim de 27 meses, quando considerado o prazo de suporte técnico a ser garantido

pela contratada pelo período de 12 meses além do prazo de implantação dos sistemas e

mais 90 dias definidos no artigo 50 do Código de Defesa do Consumidor, complementar

à garantia contratual, razão pela qual se considerou razoável a exigência mínima de 36

meses.

Ademais, a exigência aqui em comento não foi objeto de impugnação por qualquer

empresa participante do certame.

A cláusula 10.5.1.4 do edital exigia que as empresas possuíssem equipe técnica com

experiência acima de 3 projetos de seleção de ferramenta de ERP, porém, não solicitou

que os profissionais elencados pertencessem ao quadro permanente da empresa, pelo

contrário a redação permite a comprovação por vários meios, inclusive por meio de

contrato de prestação de serviços.

Nesse sentido, há reiteradas deliberações, a exemplo dos Acórdãos 597/2007, 103/2009

e 1.842/2013, todos do Plenário do Tribunal de Contas da União, os quais aduzem que,

para a comprovação da capacidade técnico operacional é desnecessário que o

profissional possua vínculo empregatício por meio de carteira de trabalho assinada,

sendo a existência de contrato de prestação de serviços regido pela legislação civil meio

suficiente de se suprir a exigência.

Inclusive, em recente deliberação do mesmo tribunal, foi firmado o entendimento no

sentido de que, para a comprovação do vínculo profissional do responsável técnico com

a licitante, deve-se admitir a apresentação de cópia de carteira de trabalho (CTPS),

contrato social do licitante, contrato de prestação de serviço ou, ainda, de declaração de

contratação futura do profissional detentor do atestado apresentado, desde que

acompanhada de anuência desse (Acórdão 1.446/2015- TCU Plenário).

Dessa maneira, não há que se falar em oneração indevida aos licitantes, haja vista que

os profissionais elencados não necessitavam pertencer ao quadro permanente da

empresa. Admitiu-se a vinculação por todos os meios como declaração de contratação

futura, contrato de prestação de serviço, cópia de carteira de trabalho (CTPS) e contrato

social do licitante.




65

Quanto à motivação para os quantitativos mínimos de 3 projetos de seleção previstos no

subitem 10.5.14, salientamos que a exigência foi voltada a apenas 5 integrantes da

equipe, devendo ser notado que são os responsáveis pela condução do projeto, quais

sejam: o diretor, o gerente e o consultor sênior.

Reitera-se que, em virtude da magnitude e complexidade da contratação e da

sensibilidade do sistema que está sendo implantado, considerou-se como de grande risco

a hipótese de contratação de profissionais que não tivessem a expertise necessária para

a implantação do sistema.

Acrescente-se que, conforme o subitem 6.1 do Termo de Referência, ‘O gerenciamento do

projeto deverá ser realizado tendo como objetivo a condução plena do projeto, de modo

a garantir qualidade e prazos e o informe adequado a Instituição do andamento dos

trabalhos’, razão pela qual se considerou razoável a exigência acima referida.”

Item 2:

“Quanto ao momento de intervenção formal da área jurídica nos processos de

contratação, saliente-se que os editais e seus anexos são padronizados e já validados

pelo jurídico.

Importante frisar que as áreas fazem recorrentes consultas informais à Assessoria de

Conformidade Legal - ASSLEG no decorrer do processo licitatório e se estabeleceu que

a análise formal seria feita apenas de forma prévia à homologação do certame visando

a celeridade e eficiência das contratações.”

Item 3:

“Quanto à suposta contratação do suporte técnico como posto de trabalho, saliente-se

que o suporte técnico contratado é remoto, conforme estabelece o subitem 9.1.9 do Termo

de Referência. Seu acionamento é por meio de ligação telefônica, e-mail ou por site na

internet, tendo por objeto o auxílio aos técnicos do SEST SENAT para esclarecimentos

de dúvidas, ajustes de configuração e implementação de funcionalidades nos coletores e

softwares de gerenciamento.

Não há, portanto, como se caracterizar a contratação do serviço como um posto de

trabalho.

Saliente-se que o suporte técnico será demandado apenas quando houver a necessidade

de intervenção da empresa em casos em que o próprio corpo técnico das Entidades não

possa solucionar o problema.

Cabe mencionar que à luz do entendimento consolidado no Tribunal de Contas da União,

a contratação de suporte técnico mostra-se adequada a evitar-se a contratação

emergencial ou por inexigibilidade na hipótese de ocorrência de interrupção ou

paralisação do sistema e que não possa ser solucionada - até mesmo por se tratar de um

sistema proprietário – pelos técnicos do SEST SENAT.




66

Neste contexto, se considerou adequada a contratação do serviço que, por ser remoto,

não se configura como sendo posto de trabalho.

Quanto à suposta ausência de definição de níveis de serviço para o suporte técnico,

verifica-se que tais níveis definidos no subitem 9.1.2 do Termo de Referência quando se

define, não só a severidade, mas também o prazo estabelecido para o início do

atendimento e solução provisória de contorno, conforme tabelas constantes do referido

subitem.”

Item 4:

“Apesar do cronograma financeiro estabelecer, para os serviços de implantação, base

em percentuais e não na entrega de produtos, ressalta-se que, por força contratual, em

nenhum momento houve pagamento sem que tenha havido a entrega do produto nas

condições contratadas.

Neste sentido, verifica-se que o instrumento contratual prevê, mais precisamente em seu

subitem 18.2 que não será realizado qualquer pagamento de forma antecipada, bem

como, já no item 10.8 há previsão de sustação, sem aviso prévio do pagamento de

qualquer fatura, no todo ou em parte, se a empresa contratada deixar de cumprir o

disposto em qualquer das cláusulas do contrato.

Assim, importante ressaltar que os pagamentos das fases 7, 8, 9 e seguintes da

Implantação ainda não foram realizados por falta de entrega e aceite dos objetos

pertinentes, nos termos da cláusula décima oitava, item 18.8 do instrumento contratual.”

Item 5:

“Não consideramos necessária a modificação do cronograma financeiro de desembolso,

tendo em vista que não foi realizado qualquer pagamento sem a efetiva entrega dos

serviços correspondentes, ou seja, não há possibilidade do término do pagamento sem

que tenha havido a entrega total dos serviços contratados.

Dessa forma, o cronograma constante do contrato é apenas referencial, já que o efetivo

pagamento depende, como esclarecido anteriormente, do atesto e efetivo recebimento dos

serviços na forma contratada.”

Para essas manifestações, são apresentadas as seguintes considerações:

Item 1:

Com relação à cláusula 10.2.5.2 do edital, a Entidade entende, como razoável e

compatível com o objeto, a solicitação de atestados de qualificação técnica relacionados

à implantação de módulos de ERP por 03 anos, sendo que a duração do contrato era de

12 meses mais 12 meses de suporte técnico mais 03 meses de garantia, resultando no total

de 27 meses.

Preliminarmente, informa-se que o prazo máximo do contrato não seria de 27 meses,

como indicado pela Entidade, uma vez que os 12 meses de suporte técnico, conforme




67

cláusula 18.11 do contrato firmado com a Totvs S.A. será iniciado concomitantemente

com a etapa de Go Live prevista para início ao término do 10º mês de contratação.

Além disso, com relação aos 03 meses de garantia citados pela Entidade, verifica-se que

já existe previsão de garantia no item 9.1 no Termo de Referência, com prazo de 12 meses

a partir da implantação do sistema. Ou seja, a garantia se dá ao término dos 12 meses

iniciais de contratação, com o término da implantação, conforme cronograma de

execução.

Não obstante, ainda que se considerasse o prazo de 25 meses de duração contratual (12

meses de implantação mais 12 meses de suporte, iniciada a contagem destes a partir do

10º mês da implantação, mais 03 meses de garantia referente ao último mês de suporte

técnico), ao se exigir, do licitante, 36 meses de execução contratual, a Entidade foi de

encontro à jurisprudência pacífica no TCU.

No que concerne à cláusula 10.5.1.4, que exigia equipe técnica com experiência em 03

projetos de implantação, a Entidade em sua manifestação informou acerca da

possibilidade de se realizar essa exigência.

Entretanto, alerta-se que a jurisprudência do Tribunal, a exemplo do Acórdão nº 539/2007,

não é favorável à indicação da relação de técnicos previamente à contratação, posto que

a empresa que vencerá a disputa tem a faculdade de admiti-los após conclusão do

processo licitatório.

Neste sentido, decisão do Tribunal (Acórdão TCU nº 743/2014 - Plenário) deu ciência ao

SENAI/DN acerca da inadequação de se exigir das licitantes, como critério de

qualificação técnica, a existência prévia de “(...) equipe técnica de profissionais, com

tempo de experiência e qualificação indicada, em número suficiente para desenvolver o

trabalho, impondo ónus desnecessário antes da contratação, vez que, apesar de não exigir

formalmente o vínculo empregatício ou contratual, tal exigência impõe, efetivamente,

ônus ao licitante, uma vez que precisariam não apenas indicar o profissional, como

também obter dele compromisso de composição da equipe técnica responsável pelos

trabalhos objeto do contrato (..), situação que, na prática, impõe à licitante o

estabelecimento de vínculo com o profissional indicado".

Soma-se a isso o Acórdão TCU nº 539/2007, que orienta à APEX-Brasil a não requerer

relação de técnicos que executarão o objeto contratado, permitindo-se, apenas, a

indicação daqueles que se responsabilizarão pelo serviço.

Nesse sentido, observa-se a possibilidade de se pedir, durante o processo licitatório, quem

seria o diretor e o gerente de projetos, mas não a listagem dos consultores sênior, uma vez

que esse tipo de função não possui responsabilidades diretas acerca da execução do

serviço.

Logo, ao solicitar uma relação de profissionais técnicos com experiência e qualificação

prévias, em especial no que concerne aos cargos de consultor sênior, a Entidade incorreu

na situação de gerar gastos desnecessários aos licitantes, diminuindo, por consequência,

o número de empresas dispostas a participar da licitação.




68

Item 2:

A Entidade informa, incialmente, em sua manifestação de que existem modelos de

contratos e demais instrumentos validados pela área jurídica. Entretanto, entende-se que

tal situação não é suficiente para elidir falhas no preenchimento desses modelos pelas

áreas finalísticas e de compras, haja vista que foram identificadas cláusulas que

restringiram a competividade da licitação, como apresentado no item anterior dessa

constatação.

Faz-se necessária a devida avaliação jurídica das minutas de editais e contratos propostas

pela área de compras, com o objetivo de se verificar inconsistências e a edição de

cláusulas em desacordo com o ordenamento jurídico ao qual a Entidade está vinculada.

Ressalta-se que, apesar da possibilidade de realização de consultas informais à assessoria

jurídica da Entidade serem válidas, existe a necessidade de formalização desse processo,

uma vez que existe previsão na Lei nº 8.666/93, a qual pode ser utilizada subsidiariamente

pelos serviços sociais autônomos, para que as “(...) minutas de editais de licitação, bem

como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas

e aprovadas por assessoria jurídica da Administração”.

Item 3:

A Entidade, em sua manifestação, informa que a contratação de serviços de suporte

técnico não se configura como posto de trabalho, uma vez que o serviço é prestado

remotamente.

Apesar de entender que não há a necessidade de a empresa manter um empregado

fisicamente no SEST/SENAT, tal argumento não pode prosperar, uma vez que a empresa

precisará de pessoas dedicadas para que sejam atendidos eventuais chamados realizados.

Além disso, existe previsão para que o serviço de suporte técnico seja prestado

presencialmente na Entidade, inexistindo critérios de como isso ocorrerá.

Essa situação foge do ideal, pois a empresa será remunerada apenas por manter uma

estrutura para atendimento ao SEST/SENAT, independentemente da prestação ou não de

serviços.

Nesse sentido, existe a Súmula TCU nº 269/2012, a qual declara que: “Nas contratações

para a prestação de serviços de tecnologia da informação, a remuneração deve estar

vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço, admitindo-se o pagamento

por hora trabalhada ou por posto de serviço somente quando as características do objeto

não o permitirem, hipótese em que a excepcionalidade deve estar prévia e

adequadamente justificada nos respectivos processos administrativos.”

A prestação de suporte técnico não pode ser planejada em função do número de horas que

o serviço estará disponível, mas por meio de uma métrica que contabilize e valore

individualmente cada serviço efetivamente prestado.




69

Com relação à indicação da Entidade que existem níveis de serviço definidos no subitem

9.1.2, informa-se que este dispositivo se refere exclusivamente à garantia contratual e não

aos serviços de suporte técnico, os quais não se confundem.

Item 4:

Apesar da Entidade informar que não realiza pagamentos sem a devida entrega dos

produtos, restou demonstrado que existe um descompasso entre os pagamentos realizados

e a realização dos serviços pela empresa.

Com relação à manifestação de que não houve pagamento pelas fases 7, 8 e 9, observa-

se que a não foi evidenciado relação direta entre a fases e os pagamentos, os quais são

mensais e fixados previamente com base em percentuais entidade.

Item 5:

A Entidade informa que não há necessidade de modificação do cronograma financeiro,

pois não há pagamento sem a efetiva entrega dos serviços correspondentes.

Entretanto, por não haver relação entre os percentuais do cronograma financeiro e as

entregas previstas no processo de implantação, tal argumento não pode prosperar. Para

garantir que o pagamento dos serviços de implantação ocorra apenas após a finalização

dos trabalhos da empresa, deve-se alterar o cronograma de desembolso financeiro para

que a última parcela ocorra no último mês da vigência contratual.

##/Fato## Causa

O gestor aprovou planejamento ineficiente da contratação em tela e deu andamento ao

processo licitatório sem se atentar à jurisprudência do TCU sobre o tema.


Conforme Ofício SEST/SENAT/DEX nº 672, de 11 de novembro de 2016, a entidade

apresentou a seguinte manifestação:

“1: Existência de cláusulas restritivas à competividade no edital de licitação.

Contudo, apesar da alegação da CGU, verifica-se que a Corte de Contas permite a

exigência de atestado de capacidade técnica com quantitativo mínimo superior a 50% do

quantitativo de bens e serviços que se pretende contratar e também permite a exigência

de número mínimo de atestados, vejamos:

"E irregular a exigência de atestado de capacidade técnica

com quantitativo mínimo superior a 50% do quantitativo

de bens e serviços que se pretende contratar, exceto nos

casos em que a especificidade do objeto recomende e não

haja comprometimento à competitividade do certame,

circunstância que deve ser devidamente justificada no

processo licitatório." (Acórdão 3663/2016 - Primeira

Câmara | Relator: AUGUSTO SHERMAN)




70

"A exigência de número mínimo de atestados técnicos é

medida excepcional, que deve ser adotada exclusivamente

quando a especificidade do objeto assim exigir e não

houver comprometimento à competitividade do certame,

com justificativas a constar no processo da licitação, sob

pena de infringir os princípios que norteiam o

procedimento licitatório. " (Grifamos) (Acórdão 2605/2016

– Plenário | Relator: AUGUSTO NARDES)

Assim, verifica-se que o SEST SENAT não restringiu a competitividade do certame nesse

aspecto, mesmo que o prazo de vigência contratual seja de 25 meses, conforme entendido

pela CGU, uma vez que levando em consideração a contratação de empresa

especializada na implantação de software de gestão empresarial, buscamos parceiros

com um nível de mercado que não abrisse margem para falhas no objeto, devido à

necessidade da instituição.

O software a ser adquirido vem com intuito de substituir vários sistemas legados

descentralizados que temos total dependência, além disso, a instituição necessita de

softwares que não são contemplados atualmente.

Diante desse cenário e da especificidade do objeto, consideramos um nível muito alto de

criticidade, nos quais estão envolvidas todas as Coordenações do Departamento

Executivo e todas as Unidades Operacionais. O software a ser implantado não pode

deixar margem para dúvidas, erros ou ser imaturo prejudicando toda a Instituição do

ponto de vista administrativo. Uma das formas que encontramos para minimizar erros e

atingir nossa expectativa quanto ao objeto contratado foram os requisitos de qualificação

técnica da empresa e dos profissionais envolvidos em todo o processo.

Além disso, vale lembrar que a exigência em comento não foi objeto de impugnação por

qualquer empresa participante do certame e que houve a participação de várias empresas

qualificadas tecnicamente na licitação, o que demonstra que não houve restrição de

competitividade.

Assim, mister destacar que, conforme o entendimento do Tribunal de Contas da União,

são legais as limitações que tenham por finalidade única e exclusiva garantir que a

empresa contratada detenha o conhecimento técnico e a capacidade operacional

inerentes à metodologia a ser aplicada, cite-se:

"E vedada a imposição de limite para a quantidade de

atestados ou de certidões de execução de serviços para fins

de comprovação de qualificação técnica dos licitantes,

quando o seu objetivo for, tão-somente, verificar se os

empreendimentos anteriormente realizados têm dimensão

semelhante à do objeto do certame, excetuada a hipótese

em que tal limitação tenha por finalidade única e

exclusiva garantir que a empresa contratada detenha o

conhecimento técnico e a capacidade operacional

inerentes à metodologia construtiva a ser aplicada." (Grifo

Nosso) (Acórdão 1640/2012 - Plenário | Relator:

MARCOS BEMQUERER)

No caso concreto, destaca-se que a exigência da indicação da equipe técnica (diretor,

gerente e consultor sênior), bem como a exigência da experiência anterior dessa, era




71

necessária para garantir que a empresa a ser contratada detivesse o conhecimento

técnico e a capacidade operacional inerentes à metodologia construtiva a ser aplicada

no objeto contratado, considerando o alto risco de implantação, a criticidade do sistema

nos processos do SEST SENAT, e que os pré-requisitos estipulados são básicos em

qualquer software desse porte. Ressalte-se, também, que a exigência da indicação do

consultor sênior, bem como da sua experiência prévia em 3 (três) projetos de seleção de

ferramenta de ERP era necessária, tendo em vista que essa função possui

responsabilidades diretas acerca da execução do serviço, haja vista que os técnicos de

nível sênior são necessários para lidar com as definições e levantamentos que envolvem

a implantação do sistema em um ambiente crítico, como é o caso do Protheus,

considerando a criticidade do sistema para a instituição, o porte da instituição, a

necessidade de integridade das informações geradas e o volume de atividades.

Ainda sobre o tema, cabe mencionar que a cláusula 10.5.1.4 do edital exigia que as

empresas possuíssem equipe técnica com experiência acima de 3 (três) projetos de

seleção de ferramenta de ERP, porém, não solicitou que os profissionais elencados

pertencessem ao quadro permanente da empresa, pelo contrário a redação permite a

comprovação por vários meios, inclusive por meio de contrato de prestação de serviços,

em consonância com os Acórdãos 597/2007, 103/2009 e 1.842/2013 do Plenário do

Tribunal de Contas da União. Desse modo, não há que se falar em oneração indevida

aos licitantes, haja vista que os profissionais elencados não necessitavam pertencer ao

quadro permanente da empresa. Admitiu-se a vinculação por todos os meios como

declaração de contratação futura, contrato de prestação de serviço, cópia de carteira de

trabalho (CTPS) e contrato social do licitante.

2: Ausência de parecer jurídico acerca das minutas do edital de licitação e do contrato.

Vale informar que esta Instituição já está reformulando seus fluxos de análise de

processos e está considerando a hipótese de incluir a prévia análise da setorial jurídica

das minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou

ajustes, conforme recomendado pela CGU, apesar do Regulamento de Licitações e

Contratos do SEST SENAT não prever essa exigência.

3: Pagamento de serviços de suporte técnico utilizando como métrica a disponibilização

de ambiente de atendimento (posto de trabalho), ao invés da contabilização dos serviços

efetivamente prestados, e ausência de definição de níveis de serviço para o serviço de

suporte técnico.

Considerando que as características do objeto não permitem o pagamento por meio de

resultados ou ao atendimento de nível de serviço, uma vez que se trata de um software de

grande porte que traz obrigatoriamente uma mudança de cultura e uma customização

muito específica dos módulos do sistema para a realidade da instituição, não há que se

falar em ofensa a Princípio da Eficiência. Pois, caso fosse permitido o pagamento por

meio de resultados ou ao atendimento de nível de serviço, a contratada poderia originar

um possível acúmulo de demanda, o que poderia prejudicar o momento de implantação

e transição que o SEST SENAT está passando.

Contudo, a Corte de Contas entende que:

"E irregular a contratação de serviços por postos de

trabalho, com medição e pagamento por hora trabalhada

ou por posto de serviço, sempre que a prestação do serviço

puder ser avaliada por determinada unidade quantitativa




72

ou por nível de serviço alcançado (aferição por

resultados), em obediência ao art. 3º, § 1º, do Decreto

2.271/1997." (Acórdão 5157/2015 - Primeira Câmara \

Relator: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO)

"Nas contratações para a prestação de serviços de

tecnologia da informação, a remuneração deve estar

vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de

serviço, admitindo-se o pagamento por hora trabalhada

ou por posto de serviço somente quando as características

do objeto não o permitirem, hipótese em que a

excepcionalidade deve estar prévia e adequadamente

justificada nos respectivos processos administrativos

(Súmula 269 )." (Súmula 269 | Relator: AUGUSTÍ

NARDES)

Além disso, vale mencionar que a empresa contratada quando solicitada terá acesso

remoto aos ambientes de produção, homologação e desenvolvimento, sendo que tal

acesso será monitorado por um técnico do SEST SENAT, não sendo necessário e até

mesmo inviável a presença física de um funcionário da contratada nas instalações da

Instituição.

Ademais, a CGU entendeu que "outra fragilidade verificada no planejamento da

contratação de suporte técnico para o ERP foi a não definição de níveis aceitáveis para

esse serviço". Pois, "[...] dessa forma, por exemplo, a empresa pode não finalizar os

chamados remotos ou manter equipes presenciais por tempo indeterminado, sem sofrer

punições pela demora em entregar o serviço de suporte técnico".

Entretanto, observa-se que a não definição dos níveis aceitáveis para o serviço não causa

fragilidade no planejamento da contratação, pois, caso a contratada não realize o

suporte ou enseje o retardamento da execução do objeto, estará descumprindo o contrato,

e, nesses casos, serão aplicadas as penalidades previstas na Cláusula Décima Nona do

contrato originário.

Assim, reitera-se que "em nenhum momento houve pagamento sem que tenha havido a

entrega do produto nas condições contratadas" e que no momento da celebração do

Segundo Termo Aditivo que objetivou a prorrogação da vigência contratual, a Instituição

alterou o cronograma financeiro, discriminado no item 18.10 do contrato originário (fl.

1600), para que este ficasse em consonância com o cronograma de execução.

4: Realização de pagamentos à empresa contratada em descompasso com os esforços

desprendidos durante o processo de implantação do sistema, resultando em pagamento

antecipado por serviços não finalizados.

Considerando que esta Instituição, por meio do Segundo Termo Aditivo, alterou o

cronograma financeiro, discriminado no item 18.10 do contrato originário (fl. 1600),

para que este ficasse em consonância com o cronograma de execução, entende-se que

houve a perda do objeto deste apontamento.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada## Após a reunião de busca conjunta de soluções, não houve nova manifestação da Entidade

para elidir as fragilidades encontradas pela equipe de auditoria.




73


Apresenta-se as seguintes considerações complementares à manifestação apresentada

pela entidade:

Item 1:

Em que pese a manifestação do gestor acerca da especificidade da contratação,

atualmente, existem diversas empresas especializadas na implantação de sistemas ERP. A

título de exemplo, o sítio eletrônico http://www.dmoz.org/Computers/Software/ERP/ lista

mais de 120 softwares ERP.

Outro ponto a se ponderar é que segundo a 27ª Pesquisa Anual do Uso de TI, promovida

pela FGV, o mercado brasileiro é dominado por 03 empresas: Totvs (35% do mercado),

SAP (31%) e Oracle (15%). Entretanto, apenas a Totvs participou da licitação. Ressalta-

se que essa pesquisa envolveu mais de 2.500 empresas no Brasil, indicando que o serviço

de implantação de ERP não pode ser considerado um objeto com especificidade suficiente

para que seja permitido o uso de cláusulas restritivas no edital.

Item 2:

Em sua manifestação, entidade apresenta que está desenvolvendo medidas para sanar a

fragilidade apontada.

Item 3:

Considerando a manifestação da entidade, entende-se que o serviço de suporte técnico

pode ser avaliado objetivamente, precificando os serviços prestados por atendimento

realizado, ponderando, inclusive, os serviços conforme o grau de complexidade. Essa

estratégia de pagamento é amplamente utilizada em contratos que tenham como objeto

esse tipo de serviço.

Da mesma forma, o uso de níveis de serviço na avaliação dos serviços prestados para o

caso de suporte técnico, é disseminado e aceito como boa prática. Sem a definição de

níveis de serviço, o fiscal do contrato não consegue aplicar, de forma objetiva, multas e

outras sanções por falhas da contratada na prestação de serviços de suporte técnico. Dessa

forma, em que pese a manifestação apresentada pelo gestor, mantém-se a constatação.

Item 4:

A entidade informou que houve a resolução do problema, entretanto não encaminho a

documentação comprobatória (teor do 2º Termo Aditivo).

##/AnaliseControleInterno## Recomendações: Recomendação 1: Elaborar normativo relacionado à contratação de bens e serviços de

tecnologia da informação para que a elaboração dos projetos básicos ou termos de

referência atendam aos seguintes pressupostos: ausência de cláusulas restritivas à

participação de licitantes; prestação de serviços vinculados a resultados e/ou níveis de

serviço, segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se a mera locação

de mão-de-obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto de serviço; e definição


http://www.dmoz.org/Computers/Software/ERP/



74

de critérios de mensuração para os serviços contratados, atrelando o pagamento ao esforço

realizado pela contratada.

Recomendação 2: Instituir normativo para que as minutas de editais e contratos sejam

avaliadas tempestivamente pela assessoria jurídica da Entidade, durante os processos

licitatórios realizados.


Sala de fornecedores instituída pelo SENAT

Fato

O SEST/SENAT, por meio de sua Diretora Executiva, instituiu normativo interno

(Instrução de Serviço SEST/SENAT/DEX nº 10, de 04 de abril de 2016), regulando o uso

de Sala de Fornecedores.

Essa sala é um ambiente reservado situado na sede da instituição, com capacidade de 28

pessoas, cujo objetivo é o de salvaguardar a entidade na realização dos seus certames

licitatórios e atender os princípios da licitação previstos no seu Regulamento de

Licitações e Contratos.

Para o acesso de funcionários e terceiros, é obrigatório o agendamento prévio da sala com

antecedência mínima de 24 horas, incluindo, necessariamente, o fornecimento das

seguintes informações: data, horário, dados dos participantes e pauta.

Ressalta-se que reuniões realizadas com os fornecedores são vedadas fora dessa sala. O

esquema de segurança contempla cartões de acesso, senha pessoal e câmaras de

filmagens, cujas informações e arquivos ficam sob responsabilidade do setor de

Tecnologia da Informação da Entidade.

##/Fato## 2 GESTÃO OPERACIONAL

2.1 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS

2.1.1 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS


Fragilidade nos controles existentes no Programa EAD SEST/SENAT, tais como:

inconsistências nos dados informados pelos alunos; a existência de situações

prejudiciais no aprendizado dos alunos, não sendo adequadas do ponto de vista

pedagógico dos cursos; e a realização de “cursos regulamentados” por pessoas que

não fazem parte do público-alvo.

Fato

O programa EAD SEST/SENAT, segundo informações disponibilizadas no sítio

eletrônico da entidade, https://ead.sestsenat.org.br, tem como finalidade capacitar as




75

pessoas que não tem tempo para estudar ou que não conseguem conciliar estudos com

trabalho e família.

No âmbito desse programa, são ofertados cursos de curta duração (classificados como

cursos livres3 e cursos regulamentados4) que foram organizados para atender o setor de

transporte. No caso dos cursos regulamentados, o Departamento Executivo Nacional

desenvolve e organiza os cursos, sendo que as Unidades Operacionais oferecem e

realizam os mesmos.

Diante da relevância do tema, foi solicitado por meio da S.A nº 201600450/02, planilha

eletrônica com informações detalhadas sobre as matrículas dos beneficiários do EAD

SEST/SENAT.

De acordo com essa planilha, no exercício de 2015 foram realizadas 20.257 matrículas

em cursos livres e 10.216 matrículas em cursos regulamentados. Esses quantitativos de

matrículas corresponderam a um total de 30.473 alunos capacitados na modalidade EAD

pelo SENAT.

A partir da análise dos dados disponibilizados acerca das matrículas realizadas e do

programa, verificou-se fragilidades conforme a seguir:

1) Realização de mais de um curso de forma simultânea pelo mesmo aluno

O quadro a seguir mostra o quantitativo detalhado de alunos que realizaram cursos

simultaneamente. As informações foram obtidas por meio da análise da planilha

disponibilizada pela Entidade em resposta à S.A. nº 201600450/02.

Quadro – Alunos que realizaram mais de um curso simultaneamente.

QUANTIDADE DE CURSOS REALIZADOS

SIMULTANEAMENTE

QUANTIDADE DE ALUNOS

3 484

4 316

5 826

6 100

7 46

3 1 “Não possuem regulamentação ou autorização de órgãos específicos. Caracterizam-se pela

modalidade de educação não formal, destinada a proporcionar ao aluno conhecimentos para o seu

desenvolvimento pessoal e profissional”. Disponível em https://ead.sestsenat.org.br/cursos-disponiveis,

acessado em 06/06/2016

4 2 “Possuem alguma normativa específica emitida por órgãos do sistema de transporte, como o

Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN e a Agência Nacional de Transporte Terrestre – ANTT”.

Disponível em https://ead.sestsenat.org.br/cursos-disponiveis, acessado em 06/06/2016.




76

8 17

9 10

Total: 1.799

Conforme quadro acima, verifica-se que 1.799 alunos realizaram mais de um curso

simultaneamente. A falta de limites para a matrícula nos cursos ofertados pela Entidade

acaba por fragilizar a absorção dos conteúdos pelo aluno, uma vez que ele terá menos

tempo para se dedicar aos cursos.

2) Realização de cursos pelos alunos por prazo inferior a 24 horas, sendo que os

cursos têm carga horária igual ou superior a 12 horas.

O quadro a seguir mostra o quantitativo de alunos que realizaram cursos por prazo inferior

a 24 horas. As informações foram obtidas por meio da análise da planilha disponibilizada

pela Entidade em resposta à S.A. nº 201600450/02.

Quadro – Alunos que finalizaram os cursos com prazo inferior a 24 horas.

CURSOS MINISTRADOS CARGA

HORÁRIA (H)

QUANTIDADE DE

MATRÍCULAS NESSA

SITUAÇÃO

DST/AIDS - Da Prevenção ao Tratamento 12 225

Gestão do Tempo 12 300

Logística: Custos e Nível de Serviço 30 142

Logística: Gestão de Estoques e Armazenagem 30 164

Noções de Meio Ambiente 12 313

Total: 1.144

Depreende-se do quadro acima que 1.144 alunos realizaram cursos inferior a 24 horas,

sendo que as cargas horárias desses cursos são iguais ou superior a 12 horas.

Dessa forma, depreende-se que as cargas horárias média dos cursos estão superestimadas,

haja vista que é improvável que os alunos consigam concluir o curso em 12 horas.

3) Autorização e realização de cursos por alunos cujos CPFs não constam na base

da Receita Federal do Brasil, sobretudo nas hipóteses de alunos que realizaram

cursos do tipo Regulamentados.




77

O quadro a seguir indica os alunos que não constam seus CPFs na base de dados da

Receita Federa do Brasil. As informações foram obtidas por meio da análise da planilha

disponibilizada pela Entidade em resposta à S.A. nº 201600450/02.

Quadro – Alunos com CPFs que não constam na base de dados da Receita Federam que

realizaram cursos.

CPF UF CURSO TIPO

***.763.759-** Minas Gerais Noções de Meio Ambiente Livre

***.763.759-** Minas Gerais Logística: Custos nível de Serviço Livre

***.763.759-** Minas Gerais DST/AIDS - Da Prevenção ao Tratamento Livre

***.763.759-** Minas Gerais Gestão do Tempo Livre

***.763.759-** Minas Gerais Logística: Gestão de Estoques e

Armazenagem

Livre

***.214.517-** São Paulo Logística: Gestão de Estoques e

Armazenagem

Livre

***.418.692-** Minas Gerais Logística: Custos e Nível de Serviço Livre

***.418.692-** Minas Gerais Logística: Gestão de Estoques e

Armazenagem

Livre

***.418.692-** Minas Gerais Gestão do Tempo Livre

***.000.193-** Goiás Logística: Custos e Nível de Serviço Livre

***.377.327-** Espírito Santo Transportador Autônomo de Cargas - TAC Regulamentado

***.875.613-** Distrito Federal Transportador Autônomo de Cargas - TAC Regulamentado

***.831.640-** Ceará Logística: Custos e Nível de Serviço Livre

4) Realização de cursos regulamentados por menores de 18 anos. Menores não

atendem os requisitos obrigatórios normatizados desses cursos

O quadro a seguir demonstra a realização de cursos por menores de 18 anos. As

informações abaixo foram obtidas realizando um cruzamento da base de dados da Receita

Federal do Brasil com a planilha disponibilizada pela Entidade.

CPF CURSO DATA NASCIMENTO




78

***.902.098-** RT 16/02/1999

***.632.007-** RT 31/08/1999

***.429.047-** RT 29/12/1998

***.586.837-** TAC 20/09/1998

***.436.273-** TAC 04/04/1999

***.430.127-** TAC 23/07/2000

***.160.607-** TAC 24/02/1998

***.293.237-** TAC 05/01/1999

***.675.012-** TAC 28/08/1998

***.724.257-** RT 08/06/1999

***.724.257-** TAC 08/06/1999

***.516.203-** Prova TAC 14/01/2000

***.316.106-** RT 28/10/1999

***.316.106-** Prova RT 28/10/1999

***.972.167-** TAC 26/01/1998

***.045.666-** TAC 15/08/1998

***.253.438-** TAC 13/04/1998

***.999.188-** RT 11/02/1999

***.999.188-** TAC 11/02/1999

***.144.377-** TAC 11/01/2000

***.138.866-** RT 11/05/1999

***.467.667-** RT 05/04/2000

***.159.406-** RT 08/11/1999

***.486.927-** TAC 02/12/1999




79

***.275.796-** TAC 23/08/1998

***.996.097-** RT 10/05/2000

***.535.307-** Prova TAC 21/01/1998

***.950.874-** TAC 21/07/2000

***.559.427-** RT 14/12/1998

***.977.732-** TAC 02/12/1998

***.825.525-** RT 22/07/2000

***.943.117-** TAC 21/02/2000

***.186l.587-** RT 20/03/1998

***.791.707-** TAC 15/03/1998

***.125.677-** TAC 17/12/1998

***.763.987-** TAC 07/11/1998

***.509.038-** TAC 29/04/1998

***.539.687-** TAC 22/02/2000

***.161.476-** TAC 02/05/1998

Apesar do artigo 6º da Resolução nº 4.799, de 27 de julho de 2015, que regulamenta os

procedimentos para inscrição e manutenção no Registro Nacional de Transportadores

Rodoviários de Cargas – RNTRC não constar idade mínima para inscrição e manutenção

de aluno, é razoável que se tenha idade mínima de 18 anos para atender as condições para

inscrição, pois vários requisitos exigem experiência, como por exemplo:

Transportador Autônomo de Cargas:

Ter sido aprovado em curso específico ou ter ao menos três anos de experiência

na atividade;

Ser proprietário, coproprietário ou arrendatário de até três veículos automotores

de carga categoria “aluguel” na forma regulamentada pelo CONTRAN.

Ante o exposto, solicitou-se por meio das S.A. nº 201600450/004, justificativas acerca

dos fatos apontados pela equipe de auditoria. Por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº

126/2016, de 21/06/2016, a entidade prestou os seguintes esclarecimentos:

“Item 01:




80

A filosofia dos cursos a distância do SEST SENAT reporta-se a um conceito de educação

aberta, acessível a diferentes estilos de aprendizagem e condições físicas e sociais dos

alunos.

A democratização do acesso aos conteúdos, a valorização das motivações, interesses e

preferências dos alunos e a viabilização de uma educação continuada são aspectos

considerados nas propostas pedagógicas desenvolvidas pela instituição.

Nove cursos estão disponíveis no portal EaD SEST SENAT, sendo 07 (sete) livres e 02

(dois) regulamentados, todos baseados em um modelo autoinstrucional (ou seja, não

necessitam de acompanhamento de instrutor/tutor), onde a disponibilidade e o ritmo de

aprendizagem do aluno é o aspecto determinante.

Dessa forma, entende-se que os alunos podem realizar mais de um curso

simultaneamente, em respeito ao princípio de educação aberta e continuada, ficando a

cargo deles organizar seu tempo para os estudos e optar pelas trilhas de aprendizagem

que desejam seguir.

Item 02:

O planejamento educacional de cursos à distância, de modo geral, difere da educação

presencial (onde o total de horas dos cursos corresponde literal e integralmente às horas

onde professor e aluno encontram-se fisicamente presentes em sala de aula) e baseia-se

na média de horas diárias sugeridas para os estudos dos alunos daqueles cursos.

Desta maneira, a indicação de 12 (doze) horas de carga horária para o curso Gestão do

Tempo, por exemplo, refere-se à média de horas necessárias, podendo variar de acordo

com o perfil do aluno e seu ritmo de estudo. É nesse sentido que se encontra presente

para os alunos a distância do SEST SENAT um Guia de Estudos, dentro do ambiente

virtual de cada curso, que aborda informações como:

10. Tempo de Navegação no Curso

A autonomia para optar pela melhor maneira de se estudar é um dos pontos fortes da

Educação a Distância, por isso, não há uma regra especifica para o tempo de navegação

online. Sugerimos que você acesse o ambiente virtual diariamente e reserve mais ou

menos 1 hora diária para o estudo ".

Cabe destacar que o principal intuito da instituição é favorecer os estudos e a atualização

de seus alunos, considerando suas particularidades, ritmos e preferências.

Item 03:

O Artigo 4° da Instrução Normativa SRf N 19, de 17 de fevereiro de 1998, que disciplina

os procedimentos de fornecimento de dados cadastrais e econômico-fiscais da Secretaria

da Receita Federal- SRF reza que:

Art. 40 O fornecimento de dados a instituição de direito

privado somente será efetivado quando a informação for




81

indispensável, em virtude de lei, ao exercício de suas

atividades.

Parágrafo único. Na hipótese de que trata este artigo, a

solicitação será submetida à análise da COTEC e seu

fornecimento dependerá de avaliação da autoridade

competente. (grifos nossos)

O fornecimento dos dados está condicionado à celebração de convênio entre a SRF e a

entidade solicitante, conforme o artigo 3° da citada Instrução. Tal convênio inexiste

atualmente no âmbito do SEST SENAT, uma vez que não há, até o presente momento, o

entendimento de que tais dados sejam indispensáveis, em virtude de lei.

Contudo, vale destacar que:

1. A plataforma virtual do SEST SENAT prevê outros recursos para assegurar a

veracidade das informações apresentadas pelos alunos, a exemplo do preenchimento de

ampla ficha cadastral contendo número de CPF, RG, nome, sobrenome, data de

nascimento e endereço de e-mail, além do condicionamento da finalização do cadastro

no portal após o recebimento de mensagem eletrônica no e-mail indicado pelo usuário e

ainda, ativação da conta por meio de link específico.

2. Com relação às provas eletrônicas para Transportadores Autônomos de Cargas - TAC

e Responsáveis Técnicos - RT, regulamentadas pela Agência Nacional de Transportes

Terrestres - ANTT, os alunos devem, obrigatoriamente, apresentar presencialmente nas

Unidades Operacionais do SEST SENAT documentação comprobatória (CPF, RG,

comprovante de residência) para a realização das provas, oportunidade em que são

comprovadas as informações cadastrais dos alunos, constando esta orientação no portal

do EaD, a saber: https://ead.sestsenat.org.br/provas-aluno/transportador-autonomo-

decargas-tac.

Item 04:

Os cursos e provas regulamentados, ofertados pelo SEST SENAT na modalidade a

distância, são normatizados pela ANTT, por meio da Resolução N. 4.799, de 27 de julho

de 2015 que regulamenta procedimentos para inscrição e manutenção no Registro

Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas - RNTRC e dá outras providências.

Os critérios e condições para registro no RNTRC e para realização dos cursos/provas

eletrônicas são informados nos artigos 6° e 16°, ambos da mencionada Resolução:

Art. 6°. Para inscrição e manutenção do cadastro no

RNTRC, o TRRC deve atender aos seguintes requisitos, de

acordo com as categorias:

I - Transportador Autónomo de Cargas - TAC: a) possuir

Cadastro de Pessoas Físicas – CPF ativo; b) possuir

documento oficial de identidade,' c) ter sido aprovado em

curso especifico ou ter ao menos três anos de experiência

na atividade,' d) estar em dia com sua contribuição

sindical, e RESOLUÇÃO N° 4.799, DE 27 DE JULHO DE

2015 e) ser proprietário, coproprietário ou arrendatário de

até três veículos automotores de carga categoria "aluguel" na

forma regulamentada pelo CONTRAN


https://ead.sestsenat.org.br/provas-aluno/transportador-autonomo-decargas-tac

https://ead.sestsenat.org.br/provas-aluno/transportador-autonomo-decargas-tac



82

II - Empresa de Transporte Rodoviário de Cargas - ETC:

a) possuir Cadastro Nacional das Pessoas Juridicas -

CNPJ ativo; b) estar constituída como pessoa jurídica por

qualquer forma prevista em Lei, tendo o transporte

rodoviário de cargas como atividade económica; c) ter

sócios, diretores e responsáveis legais idóneos e com CPF

ativo; d) ter Responsável Técnico idóneo e com CPF ativo

com, pelo menos, 3 (três) anos na atividade, ou aprovação

em curso especifico,' e) estar em dia com sua contribuição

sindical, e O ser proprietário ou arrendatário de, no

mínimo, um veículo automotor de carga categoria "aluguel",

na forma regulamentada pelo CONTRAN

III - Cooperativa de Transporte Rodoviário de Cargas -

CTC: a) possuir Cadastro Nacional das Pessoas Jurídicas

- CNPJ ativo; b) estar constituída na forma da Lei

especifica tendo a atividade de transporte rodoviário de

cargas como atividade económica; c) ter responsáveis

legais idóneos e com CPF ativo,' d) ter Responsável

Técnico idóneo e com CPF ativo com, pelo menos, três anos

na atividade, ou aprovação em curso especifico;

Art. 16. O curso especifico para o TAC ou para o

Responsável Técnico deverá ser ministrado considerando a

estrutura curricular mínima das matérias que compõem a

ementa a ser publicada pela ANTT.

§ 1 ° Considerar-se-á aprovado o aluno que obtiver

aproveitamento superior a sessenta por cento da nota

máxima em prova de conhecimento. § 2º Considerar-se-á

equivalente à aprovação em curso especifico, a aprovação

em exame constituído de prova convencional ou eletrônica,

na forma estabelecida pela ANTT, sobre o conteúdo

programático definido, devendo obter, no mínimo, sessenta

por cento de aproveitamento na prova. (grifos nossos)

Portanto, não há indicação relativa à idade mínima exigida pela Resolução para a

inscrição/realização dos cursos ou provas eletrônicas.

Acrescenta-se que, em conformidade com a Lei nº. 10.097/2000 e o artigo 429 da

Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT, o SEST SENAT capacita anualmente cerca de

18 mil jovens aprendizes, empregados de empresas do setor do transporte, provindos da

política pública fomentada pelo Ministério do Trabalho e Previdência Social denominada

"Programa Nacional de Aprendizagem Profissional".

Os cursos a distância consistem em importante instrumento para a abordagem de

assuntos complementares aos cursos presenciais e ao contínuo aprendizado e

profissionalização desses Jovens.”

A equipe de auditoria avalia essa manifestação conforme apresentado a seguir:

Item 01:




83

Com relação à possibilidade de realização de mais de um curso pelos alunos matriculados,

a entidade entende como plausível, tendo em vista o modelo aberto de educação adotado,

cabendo, aos alunos, organizarem o tempo a ser dedicado a cada curso matriculado.

Entretanto, esta ausência de controle possibilita a existência de casos, a exemplo do que

foi encontrado pela equipe de auditoria, onde um mesmo aluno estava matriculado, ao

mesmo tempo, em 04, 05, 06 e até 09 cursos. Claramente nesses casos, o processo de

aprendizagem dos alunos restou prejudicado, tendo em vista a quantidade exacerbada de

conteúdos disponibilizados.

Item 02:

Da mesma forma, a entidade entende como razoável a conclusão de cursos com carga

horária prevista variando de 12 a 30 horas em menos de 24 horas por 1.144 alunos.

Entretanto, a própria entidade sugere, no Guia de Estudos, que o aluno reserve mais ou

menos uma hora diária para o estudo.

Apesar de entender que as cargas horárias previstas são uma média da necessidade de

tempo a ser utilizada para conclusão dos alunos, o quantitativo de 1.144 alunos apontado

denota que houve fragilidade no planejamento da quantidade de horas necessárias para

conclusão dos cursos ou que o aluno não aproveitou a contento os conteúdos

disponibilizados pelos respectivos cursos matriculados.

Item 03:

A entidade, em sua manifestação, informou que não possui convênio com a SRF para

obtenção dos dados cadastrais da base do CPF e que existem controles on-line para

verificação das informações apresentadas pelos alunos. Além disso, para os cursos

regulamentados, existe a previsão de entrega presencial da documentação comprobatória

pelos alunos.

No entanto, o cruzamento de dados realizado demonstrou que existem falhas nesses

controles, tendo sido encontrado alunos com CPFs inexistentes, inclusive, nos cursos

regulamentados.

Item 04:

Apesar da alegada expertise da entidade no treinamento de jovens aprendizes para o

mercado de trabalho, não pode prosperar a argumentação da entidade de que os cursos

regulamentados podem ser realizados por menores de 18 anos de idade.

Consta como requisito para inscrição no cadastro e para realização dos cursos/provas

eletrônicas a propriedade, copropriedade ou o arrendamento de veículos automotores de

carga. Tendo em vista que menores de idade, via de regra, não podem praticar atos de

comércio, a exceção de menores emancipados ou no caso de autorização judicial, a

realização desses cursos por menores com até 15 anos de idade, como identificado pela

equipe de auditoria, sem a devida comprovação de que esses alunos matriculados

possuem autorização judicial ou são emancipados, vai de encontro aos requisitos

previstos pela Resolução nº 4.799, de 27/07/2015.




84

Ressalta-se que a realização desses cursos por pessoas que não possuem os requisitos para

realizar o registro no RNTRC acaba por diminuir a efetividade do programa EAD

SEST/SENAT como um todo.

##/Fato## Causa

Ausência de controles no sistema responsável pela operacionalização do EAD

SEST/SENAT e planejamento inadequado das cargas horárias e dos requisitos escolares

dos cursos disponibilizados.


A Entidade, por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 671, de 11 de novembro de 2016,

apresentou as seguintes manifestações com relação ao fato em análise:

1) Realização de mais de um curso deforma simultânea pelo mesmo aluno

“Ratificamos nosso entendimento de que os alunos podem realizar mais de um curso

simultaneamente, em respeito ao princípio de educação aberta e continuada, ficando a

cargo deles organizar seu tempo para os estudos e optar pelas trilhas de aprendizagem.”

2) Realização de cursos pelos alunos por prazo inferior a 24 horas, sendo que os cursos

têm carga horária igual ou superior a 12 horas.

“Conforme já havíamos mencionado, o planejamento educacional de cursos à distância,

de modo geral, difere da educação presencial e baseia-se na média de horas diárias

sugeridas para os estudos dos alunos. A fim de aperfeiçoarmos o sistema de controle,

conforme recomendado pela CGU, implantaremos no sistema, em janeiro de 2017,

requisitos que impeçam a conclusão dos cursos em menos de 24 horas.”

3) Autorização e realização de cursos por alunos cujos CPFs não constam na base da

Receita Federal do Brasil, sobretudo nas hipóteses de alunos que realizaram cursos do

tipo Regulamentados.

“Deve-se esclarecer que as entidades veem com reserva a possibilidade de utilização de

acesso a sistemas da Receita Federal do Brasil para realizar o confronto dos dados dos

candidatos ao programa em razão das limitações de acesso estabelecidas quando do

julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 2859, 2390, 2386 e 2397 pelo

Supremo Tribunal Federal em que se definiu que o acesso a dados da base da RFB só

poderão ser feitos atendidos os requisitos dispostos na Portaria RFB n° 1384 que

regulamenta como serão disponibilizados dados não protegidos pelo sigilo fiscal a órgãos

e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, não se

referindo, por conseguinte, a entes privados.”

4) Realização de cursos regulamentados por menores de 18 anos. Menores não

atendem os requisitos obrigatórios normatizados desses cursos

“Reiteramos que não há indicação relativa à idade mínima exigida pela Resolução para a

inscrição/realização dos cursos ou provas eletrônicas, porém o processo para inserir os




85

requisitos no sistema e restringir a matrícula de menores de 18 anos de idade nos cursos

regulamentados, será implantado em janeiro de 2017.”

#/ManifestacaoUnidadeExaminada## Análise do Controle Interno

A entidade, em sua manifestação, não apresentou fatos novos, mas indicou, em algumas

das situações apontadas, as providências que serão tomadas para implantar melhorias nos

controles do programa.


Recomendação 1: Implantar controles no sistema responsável pela operacionalização do

EAD SEST/SENAT para evitar a realização de mais de um curso de forma simultânea

pelo mesmo aluno e a matrícula de alunos sem o perfil adequado de idade nos cursos

regulamentados.

Recomendação 2: Revisar as cargas horárias dos cursos disponibilizados no EAD

SEST/SENAT, observando os tempos mínimos em que os alunos matriculados

permaneceram ativos (logados) no sistema, para que sejam emitidos, pela Entidade,

certificados com a carga horária mínima adequada para conclusão de cada curso.

Recomendação 3: Implantar controles para verificar a autenticidade dos CPFs de alunos

que irão realizar cursos na Entidade, em especial para os cursos regulamentados.


Avaliação do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego

(Pronatec) - Bolsa Formação.

Fato

O Pronatec Bolsa-Formação, que é financiado com recursos da União, foi criado com a

finalidade de ampliar a oferta de educação profissional e tecnológica em instituições

públicas e privadas, mediante o acesso a vagas gratuitas em cursos Técnicos de Nível

Médio e Formação Inicial Continuada (FIC), de modo a contribuir para a qualificação de

mão-de-obra no país. Observa-se que o programa foi uma das principais ações de governo

federal para promoção da educação profissional no exercício auditado.

O presente trabalho de auditoria, cujo propósito foi levantar informações e aprofundar o

conhecimento e avaliar os resultados das ações relacionadas ao Pronatec, no âmbito do

SEST/SENAT, no exercício de 2015. Cumpre destacar que os maiores executores do

Bolsa-Formação são os Serviços Sociais Autônomos, integrantes do Sistema S, o que

decorre da estrutura operacional dessas entidades, caracterizada pela capilaridade e

capacidade de interiorização no país.

Buscou-se identificar as principais ações de capacitação profissional do público

beneficiário da entidade, ou seja, os trabalhadores do setor de transportes, assim como a




86

compatibilidade a sua missão institucional. Além disso, entre outros pontos, foi identificar

fragilidades e riscos operacionais e de conformidade que possam comprometer o alcance

dos objetivos específicos do Programa.

Registra-se que até o presente trabalho, não tinham sido feitas auditoria e fiscalizações

no SEST/SENAT para avaliação do Pronatec.

O levantamento de informações cingiu-se em apenas uma das cinco iniciativas do

Pronatec, qual seja, a Bolsa Formação, que visa permitir o acesso gratuito aos cursos

técnicos e de formação inicial e continuada ou qualificação profissional, ofertados por

atores públicos e privados, com financiamento do Ministério da Educação (MEC).

Durante o levantamento foram entrevistados gestores da Coordenação de Projetos

Especiais (COPE) e analisadas documentações relacionadas aos processos de matrículas

e cursos realizados. Não se realizou fiscalizações in loco no Distrito Federal, tendo em

vista que não foram ofertados cursos do Pronatec no período sob análise nessa localidade.

Selecionou-se por amostra probabilística 15 processos das turmas do Pronatec, extraídos

do SISTEC, consoante tabela que se segue:

UF

CÓDIGO

SISTEC TURMA MA 256196 Mecânico de Motores a Diesel T1/2015

RJ 256135 Monitor de Transporte Escolar N1/2015

RJ 256138 Operador de Empilhadeira N1/2015

SP 257945 Despachante de Transporte Coletivo M1/2015

SC 254947 Arrumador e Conferente de Cargas N1/2015

PE 256859 Operador de Empilhadeira M1/2015

SP 254743 Agente de Limpeza em Aeronaves N1/2015

AC 258466 Espanhol Básico T3/2015

PA 258478 Assistente de Despachante Aduaneiro N1/2015

MG 255522 Mecânico de Motocicletas M1/2015

SC 250303 Operador de Empilhadeira T1/2015

SC 250306 Operador de Retroescavadeira N1/2015

RS 256537 Operador de Empilhadeira N1/2015

MG 254831 Operador de Caixa T1/2015

MS 256500 Motorista de Transporte de Carga M1/2015

Após o recebimento das documentações solicitadas via S.A, traçou-se o seguinte

panorama das ações para o atingimento dos Pronatec, no âmbito do SEST/SENAT:

1. Os alunos estão registrados no Diário de Classe das turmas analisadas em conformidade

aos beneficiários constantes no SISTEC, assim como a carga horária dos cursos previstos

na Matriz Curricular está de acordo com o determinado no portfólio do Guia de Formação

Inicial Continuada (FIC).

2. Existência de Projetos Pedagógicos (Matriz Curricular) em todos os processos

analisados.




87

3. Existência de Termo de Compromisso e respectivas cópias das documentações pessoais

coligidas nos respectivos processos que concluíram o curso e os que porventura

abandonaram/desistiram do curso, exigidas na legislação do Pronatec de todos os alunos.

4. Existência de controles (Formulários padronizados e assinados pelos alunos e

funcionários do SEST/SENAT) quando da: entrega gratuita de material (Kit Aluno),

Certificados de Conclusão do Curso, da Prestação da Assistência Estudantil e Concessão

de Acidente de Seguro para todos os beneficiários.

5. Status dos alunos na Folha de Frequência, das amostras analisadas, em consonância ao

SISTEC.

No que concerna à situação das matrículas de turmas ofertadas no ano de 2015, em termos

quantitativos, tem-se o seguinte cenário, do total de 89 cursos:

Quadro: Situação de matrículas realizadas nas turmas ofertadas.

CANCELADAS EM CURSO CONCLUÍDA¹ REPROVADA¹ ABANONO¹ TOTAL

383 258 789 54 117 2.526

Obs: ¹ Total de matrículas consideradas como concluintes: 960 matrículas.

Fonte: Solicitação de Auditoria n.º 201600450/03, de 23/03/2016

Por fim, com relação à execução do Pronatec, observou-se algumas oportunidades de

melhoria nos controles internos na Entidade, a exemplo da guarda de cópias de

documentos sem nitidez e de ausência de numeração dos processos as quais foram

implementadas pela entidade, ainda durante os trabalhos de auditoria.

##/Fato## 2.1.2 SISTEMA DE INFORMAÇÕES OPERACIONAIS


Avaliação do rol de responsáveis

Fato

Em consulta realizada ao e-Contas, sistema de prestação de contas disponibilizado pelo

TCU, em 14 de julho de 2016, verificou-se que o Rol de Responsáveis cadastrado pelo

SENAT, para o exercício de 2015, não estava em conformidade com os comandos

normativos, notadamente no que concerne aos endereços pessoais dos listados no Rol.

Por meio da Solicitação de Auditoria nº 201601761/010, de 18 de julho de 2016, a

entidade foi informada acerca da necessidade de implementar os seguintes ajustes no Rol

de Responsáveis:

1.1 Complementar os dados de contato de diversos membros apresentados no sistema e-

Contas;

1.2 Atualizar o Rol de Responsáveis com a inserção de 07 membros do Conselho

Nacional.

1.3 Uniformizar o período de atuação de 09 membros do Rol de Responsáveis, tendo em

vista que foram apresentados período diferentes no Relatório de Gestão e no Rol de

Responsáveis.




88

Em resposta, encaminhada por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 156/2016, de 22

de julho de 2016, a entidade se comprometeu a realizar as devidas correções.

Após nova consulta no sistema e-Contas, realizada em 1º de novembro de 2016, verificou-

se que o SENAT procedeu aos ajustes necessários no Rol de Responsáveis.

##/Fato## 3 GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS

3.1 REMUNERAÇÃO, BENEFÍCIOS E VANTAGENS

3.1.1 CONSISTÊNCIA DOS REGISTROS


Descumprimento da jornada máxima de trabalho permitida na legislação

trabalhista e realização de horas extras de forma habitual.

Fato

Trata a presente análise da avaliação da sistemática de controle do cumprimento da

jornada de trabalho e da realização de horas extraordinárias pagas pela entidade no

exercício de 2015, tomando como referência o previsto na legislação laboral vigente.

Os exames demonstraram que houve a inobservância da entidade no que tange à

legislação trabalhista com o descumprimento do limite máximo da duração da jornada de

trabalho. Ressalta-se que esse limite está regulado pela Instrução de Serviço nº 277/2015

e previsto em Acordo Coletivo de Trabalho válido para o exercício auditado.

Essas situações foram detectadas em consulta ao sistema responsável pelo registro de

ponto dos funcionários da entidade, denominado Dimep, e registradas nas folhas de

frequência dos trabalhadores.

Mais especificamente, foram identificadas as seguintes fragilidades:

Item 1: Realização de horas de compensação acima da jornada máxima diária de 10 (dez)

horas consoante o art. 59 da CLT e Cláusula Vigésima Segunda – Compensação de

jornada /bando de horas prevista na Convenção Coletiva de Trabalho - DF 00489/2015,

cuja vigência é de 1º maio a 30/ abril de 2016, nos seguintes casos:

NOME Data

Horário de

trabalho

Apontamentos

Entrada Saída Entrada Saída Saldo/dia

D. M. M. 13/08/2015

08:15 12:30 –

14:00 18:15 06:13 19:07 02:24

14/08/2015

08:15 12:30 –

14:00 18:15 06:38 20:18 - - 03:10

A. H. M.

A 10/03/2015

08:15 12:30 –

14:00 18:15 07:52 15:30 16:30 22:20 02:38




89

Item 2: Lançamento do registro nas mesmas datas, e em dias sucessivos no mês de abril

de 2015, de horas extras, de débitos e créditos no saldo total em horas, assim como o

registro de mais de 02 horas permitidas na legislação vigente, da funcionária M. X. L. V.,

demonstrado a seguir:

Item 3: Acúmulo de Horas Extras no mesmo dia com valores distintos com a mesma carga

horária, do funcionário A. H. M. A., conforme quadro que segue:

Item 4: Registro na mesma data de horas extras sucessivas acrescendo o banco de horas

da funcionária K. P. S., ilustrado no quadro a seguir:

Item 5: Lançamento de registro no banco de horas extras em 30/06/2015 o total de 08:32m

no mesmo dia e idênticos horários, da funcionária K. P. S., conforme quadro:

Informa-se que a situação ocorrida infringe notadamente a Constituição Federal de 1988

e a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), consoante o previsto a seguir:

Art. 59 - A duração normal do trabalho poderá ser acrescida de

horas suplementares, em número não excedente de 2 (duas),

mediante acordo escrito entre empregador e empregado, ou

mediante contrato coletivo de trabalho.

Nessa senda, o Tribunal de Contas da União (TCU) tem jurisprudência consolidada

(Acórdãos 738/2004 2ª Câmara, 1966/2005 1ª Câmara, 112/2008 1ª Câmara, 853/2008 2ª

Câmara, 2077/2008 1ª Câmara) no sentido de que as entidades pertencentes ao Sistema S

devem observar o exato cumprimento da legislação trabalhista, principalmente no que se

refere ao limite máximo permitido de horas extras à jornada de trabalho.




90

Além disso, observou-se a realização de horas extras de maneira habitual por alguns

empregados da Entidade.

É pertinente dizer que a prestação habitual de horas extras descaracteriza o regime de

compensação de jornada de trabalho, de acordo com o que se infere da Súmula 85, IV,

ditada pelo tribunal Superior do Trabalho (TST), in verbis:

"A prestação de horas extras habituais descaracteriza o acordo de

compensação de jornada. Nesta hipótese, as horas que

ultrapassarem a jornada semanal normal deverão ser pagas como

horas extraordinárias e, quanto àquelas destinadas à

compensação, deverá ser pago a mais apenas o adicional por

trabalho extraordinário."

O SENAT apresentou os seguintes esclarecimentos por meio do Ofício SEST/SENAT nº

154/2016, de 12/07/2016:

“Com nossos cordiais cumprimentos, e conforme já exposto anteriormente à equipe de

auditoria da Controladoria-Geral da União, no exercício de 2015 foram realizadas

muitas readequações organizacionais na Entidade, que perduram no exercício de 2016.

Uma das ações realizadas desta Diretoria Executiva Nacional foi a criação e atualização

de normativos internos voltados a controlar a realização de horas extraordinárias, como

pode ser observado na Instrução de Serviço N°277/2015, que dispõe sobre a jornada de

trabalho dos empregados do Departamento Executivo do SEST SENAT (...),

corroborando com a recomendação da Controladoria-Geral da União sobre a

implantação de sistema eficiente de controle da jornada de trabalho e compensação das

horas extras.

Buscando aprimorar os controles internos e cumprir de forma rígida a legislação

trabalhista e previdenciária, outra importante medida adotada por esta Diretoria

Executiva Nacional já se encontra em fase de elaboração, que é a criação de um

normativo que estabelece limites para a compensação das horas extraordinárias

acumuladas até o limite diário de 4h 15min. Para exemplificar e evidenciar as ações

realizadas por esta Diretoria Executiva Nacional, seguem anexadas as advertências

aplicadas aos Coordenadores pelo não cumprimento do intervalo para repouso ou

alimentação por parte da equipe sob sua responsabilidade (...).

Como forma de evidenciar o cumprimento deste normativo, seguem anexadas as folhas

de ponto dos empregados citados na Solicitação de Auditoria supracitada, do período de

janeiro/2016 a junho/2016, a fim de ratificar que é uma prática desta Entidade cumprir

as legislações trabalhistas (...).”

Além dessa manifestação, por meio do mesmo expediente, a entidade apresentou

justificativas pontuais para a realização das horas extras acima do permitido pela

legislação, referentes aos itens específicos identificados pela equipe de auditoria,

comprovando, apenas, que os empregados estiveram expostos a uma carga horária de

trabalho superior ao permitido pela legislação trabalhista.

##/Fato## Causa




91

Ausência de controle no sistema responsável por registrar a jornada de trabalho capaz de

gerenciar o cumprimento à jornada de trabalho dos empregados, permitindo exceder o

máximo limite permitido pela legislação trabalhista. Essas ocorrências foram observadas

e autorizadas pelos chefes imediatos dos empregados com assinaturas nas folhas de

frequência, sem que tivessem sido adotadas medidas com o objetivo de regularizar a

situação..


Por meio do Ofício DEX/SEST/SENAT Nº 671/2016, a entidade manifestou-se,

conforme se segue:

“Em 31/03/2016 foi instituída a Área de Governança Corporativa e Compliance, que

estabelece e observa o cumprimento do código de ética do SEST SENAT, a fim de

assegurar a conformidade dos procedimentos internos (atos, políticas e normativos) com

os padrões e boas práticas, conforme Ato em anexo (Anexo 1).

Em 17/05/2016 foi divulgado o Ato N° 024/2016 (Anexo 2), que dispõe sobre a jornada

de trabalho de todos os funcionários lotados no Departamento Executivo do SEST

SENAT, que limita a compensação das horas extras acumuladas para até 4 horas e 15

minutos diários.

Atualização do software do ServCom Net, sistema de ponto, que trouxe novas

ferramentas para controle do saldo do bando de horas e das horas extras realizadas.

Foi implantado novo ERP - Protheus da empresa TOTVS. Foi contratado a implantação

do módulo de Administração de Pessoal que abrange o controle de ponto. Trará como

principais benefícios no controle de ponto, novas ferramentas de controle, apuração

ocorrerá de maneira integrada, melhoria no controle do banco de horas viabilizando a

integração no momento do cálculo da rescisão, segurança da informação por se tratar do

mesmo produto (sistema integrado), disponibilidade de apresentação de inconsistências

no momento da apuração das marcações.

Seguem anexas (Anexo 3) as folhas de ponto das funcionárias K. P. S. e D. M. M.,

referente aos meses de julho a setembro de 2016, descaracterizando a habitualidade.”.


Em sua manifestação, a entidade informou providências com o objetivo de instituir

rotinas para evitar a repetição das fragilidades identificadas. Não obstante, é mister

registrar que a extrapolação do limite máximo da duração da jornada de trabalho diária é

fato reincidente na Entidade.

Após a Reunião de Busca Conjunta de Soluções não houve nova manifestação por parte

da Entidade.


Recomendação 1: Implementar mecanismos de controle no sistema responsável pelo

registro da jornada de trabalho dos funcionários da entidade, com o objetivo de controlar




92

a jornada de trabalho e de compensação de horas extras, abstendo-se de permitir a

computação de serviços extraordinários de forma habitual e sem a comprovação da

necessidade imperiosa para realização de trabalho além da jornada contratada, nos termos

da CLT


Descumprimento das exigências legais previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) atinentes à Transparência Pública, cuja obediência abarca todas entidades

do Sistema S.

Fato

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO para o exercício de 2015, Lei 13.080/2015, em

seu art. 130 passou a exigir que as entidades constituídas sob a forma de serviço social

autônomo destinatárias de contribuições dos empregadores, incidentes sobre a folha de

salários, divulguem, trimestralmente, na respectiva página na internet, em local de fácil

visualização, além da estrutura remuneratória dos cargos e funções, a relação dos nomes

de seus dirigentes e dos demais membros do corpo técnico.

Em testes realizados pela equipe de auditoria no site da entidade para verificar as

informações exigidas pela LDO, constatou-se algumas falhas, descritas a seguir:

a) Acesso às informações acerca da estrutura remuneratória com exigência de cadastro

prévio com supedâneo na Lei de Acesso à Informação (LAI), Lei 12.527/2011, conforme

ilustrado a seguir:

Figura: Página inicial após acesso ao menu LDO do SEST/SENAT




93

Fonte: www.sestsenat.org.br. Acesso em 28 de julho de 2016.

b) Divulgação da estrutura remuneratória apenas do Departamento Executivo, não

constando as atinentes às Unidades Operacionais espalhadas pelo Estado.

c) Informações a respeito do corpo técnico desatualizadas em desconformidade ao

exigido na Lei 13.080/2015.

Ressalta-se que a Entidade, acerca do tema, informou, por meio do Ofício OF.

SEST/SENAT/DEX n.º 0155/2016, de 12 de julho de 2016 que “(...) o SESTSENAT está

em fase de elaboração de plano de ação visando a melhoria de seu nível de

disponibilização de informações aos interessados e à sociedade em geral conforme

determinação do Tribunal de Contas da União, em Acórdão acerca do aprimoramento

da Governança e Transparência das entidades pertencentes ao Sistema "S".”

Entretanto, informa-se que a obrigação de divulgação dos dados previstos na LDO é

anterior ao Acórdão TCU nº 699/2016- Plenário.

##/Fato## Causa

Exigência de cadastro prévio para se ter acesso às informações públicas ao cidadão a

respeito da estrutura remuneratória dos funcionários da entidade, bem como a não

atualização de forma trimestral, a fim de atender à LDO, das informações atinente ao

corpo técnico da entidade.


http://www.sestsenat.org.br/



94


Em resposta aos questionamentos, a Entidade, por meio do Ofício OF.

SEST/SENAT/DEX n.º 671/2016, de 11 de novembro de 2016 apresentou as seguintes

manifestações:

“O SEST e o SENAT, fiéis aos seus valores e integrados com princípios fundamentais das

boas práticas de gestão, desenvolve sua política de transparência por meio de ações

integradas de divulgação de produtos e de serviços de acordo com seus objetivos

institucionais.

Em seu Portal (www.sestsenat.org.br), são franqueadas à sociedade em geral informações

sobre desenvolvimento profissional, cultura, educação, lazer, saúde e qualidade de vida,

além de informações sobre gestão, que envolvem a divulgação de dados referentes à

transparência, prática alinhada ao princípio constitucional da transparência, que permite

ao cidadão o acompanhamento da aplicação de recursos.

Neste contexto, o SEST SENAT já disponibiliza, acesso à sua estrutura remuneratória,

tanto do Departamento Executivo, quanto das Unidades Operacionais, separadas pelas

regiões Sul, Sudeste, Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em consonância com a Lei de

Diretrizes Orçamentárias - LDO, conforme ilustrado a seguir:




95

Será retirada do site a informação sobre o atendimento à Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso

à Informação), pois seguimos a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, mantendo o

restante dos dados solicitados para maior segurança das informações.


Em relação às manifestações apresentadas pela entidade, cabe tecer algumas

considerações:

Item a) Acesso às informações acerca da estrutura remuneratória com exigência de

cadastro prévio com supedâneo na Lei de Acesso à Informação (LAI), Lei 12.527/2011.

A LDO positivou em seu art. 130 as seguintes exigências para os serviços sociais

autônomos:

Art. 130. As entidades constituídas sob a forma de serviço social

autônomo, destinatárias de contribuições dos empregadores,

incidentes sobre a folha de salários deverão divulgar,

trimestralmente, na respectiva página na internet, em local de

fácil visualização:

(...)

IV - a estrutura remuneratória dos cargos e funções e a relação

dos nomes de seus dirigentes e dos demais membros do corpo

técnico. (sem grifo no original)

Da análise da orientação supramencionada e do posicionamento do gestor, não se

verificam tais exigência legais atendidas pela entidade no que tange o acesso com fácil

visualização, em virtude da exigência de cadastro prévio de dados pessoais de

preenchimento mandatório, por exemplo, CPF e e-mail.

Além disso, as informações divulgadas sob a égide da LDO são públicas, não havendo

necessidade de se implementar mecanismos de segurança para controlar quais pessoas

tiveram acesso a essas informações.

b) Divulgação da estrutura remuneratória apenas do Departamento Executivo, não

constando as atinentes às Unidades Operacionais espalhadas pelo Estado.

Apesar da entidade ter implementado a divulgação da estrutura remuneratória por região

do país, informa-se que essa situação não elide a constatação apontada, tendo em vista a

existência de diversos atos normativos emitidos pelo Conselho Nacional definindo o

quadro de pessoal e tabela salarial das Unidades Operacionais, sem uniformidade nos

valores existentes nas diversas tabelas. Dessa forma, entende-se que devem ser

divulgadas as estruturas remuneratórias validadas por cada um dos atos normatizados,

incluindo a identificação dos normativos que aprovam essas estruturas e as datas em que

elas se tornaram vigentes.




96

Após a Reunião de Busca Conjunta de Soluções não houve nova manifestação por parte

da Entidade.

naliseControleInterno

##/AnaliseControleInterno## Recomendações: Recomendação 1: Tornar o acesso fácil do cidadão ao sítio eletrônico do SEST/SENAT,

independente de cadastramento, para obtenção de informações a respeito da estrutura

remuneratória praticada pela entidade e suas Unidades Operacionais, assim como manter

as informações do seu corpo técnico e da estrutura remuneratória de cada Unidade

Operacional atualizadas trimestralmente.


Ausência de Plano de Cargos e Salários normatizado e implantado.

Fato

Ao analisar o setor de recursos humanos da entidade detectou-se que essa não possui um

Plano de Cargos e Salários (PCS) devidamente normatizado e implantado, o qual leva em

consideração uma sistemática de promoção e progressão dos funcionários enquanto

carreira. Há, contudo, uma tabela salarial interna vigente (ATO PRE-

CN/SEST/SENAT/N.º 251/2015, que dispões sobre a Tabela de Cargos e Salários do

Departamento Executivo) e tabelas salarias específicas instituídas pelas Unidades

Operacionais do SEST/SENAT nos Estados.

Em virtude do supracitado fato, verifica-se que os funcionários da entidade – tanto ao

mais antigos quanto os novos – de acordo com as regras atuais na entidade, não têm

perspectivas de progressão e promoção profissional sistemática de carreira, inclusive

critérios definidos de mérito e de produtividade, bem como habilidades e conhecimentos

esperados para os cargos.

O PCS é um mecanismo de gestão primordial para qualquer instituição e ferramental

importante para os gestores do setor de recursos humanos. Esse plano facilita a

implantação da política de remuneração da entidade por meio de critérios bem definidos

promovendo a valorização do trabalhador baseando-se nas suas habilidades,

competências, méritos, aptidões, produtividade, entre outros.

Ao mesmo tempo, além de fornecer uma perspectiva de crescimento ao colaborador, o

PCS fornece transparência às regras desse benefício, descobre e corrige distorções e

incoerências de funções, cargos e pagamentos salariais, caso existentes, e alavanca tanto

a atração quanto a retenção de talentos da instituição, tornando-se indubitavelmente um

diferencial competitivo.

Entre as desvantagens de não ser ter um PCS, cita-se a avaliação inadequada de

progressão sem observância a critérios como competência e mérito. Isso eleva o risco de

se premiar funcionários baseando-se em afinidades pessoais e/ou por parentescos, por

nepotismo, uso de critérios por “achismos”, mediante decisões unilaterais dos chefes ou

dirigentes, rotatividade de pessoal, perda de conhecimento, desequilíbrio interno e

geração de custos e prejuízos financeiros.




97

Ademais, cita-se riscos potenciais devido à insatisfação que acomete o trabalhador,

dando-lhe o direito de ajuizar reclamações trabalhistas, alegando falta de isonomia por

exercer a mesma função e/ou tarefas de um cargo superior, bem como desvio de função.

Ressalta-se que o TCU tem posicionamento sedimentado acerca do tema, conforme

observa-se nos Acórdãos 7513/2010 – 2ª Câmara e 3163/2010-Plenário.

Com relação ao tema, a Entidade, durante os trabalhos de campo, apresentou, por meio

do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 155/2016, de 12/07/2016, que já estão sendo tomadas

medidas no sentido de implantarem um PCS:

“É uma preocupação do Conselho Nacional, assim como da Diretoria Executiva, a

implantação de um Plano de Cargos e Salários que atenda a todas as necessidades do

nosso corpo funcional. Para tanto, a Coordenação de Recursos Humanos deu início ao

mapeamento e descrição dos perfis de cargos do Departamento Executivo e das Unidades

Operacionais. O material encontra-se em fase de validação e será utilizado, também para

alimentar o Sistema Integrado de Gestão - Protheus, que possibilitará a melhoria dos

processos realizados pela área de RH.

Ressaltamos ainda que no planejamento estratégico aprovado para 2014 a 2018, um dos

objetivos da área de gestão de pessoas é o aprimoramento do plano de cargos e salários

da instituição.”

##/Fato## Causa

Morosidade em adotar medidas administrativa visando à implantação de um Plano de

Cargos e Salários e atender ao previsto no seu Regimento Interno.


Por meio do Ofício DEX/SEST/SENAT nº 671, de 11 de novembro de 2016, a entidade

manifestou-se, conforme se segue:

“Atualmente já está sendo realizado uma atualização da descrição dos cargos, o que se vê

como ação concreta, eficaz e suficiente a se mitigar riscos trabalhistas decorrentes de

eventual desvio de função.

Quanto ao risco de avaliações inadequadas para progressão, observa-se que os normativos

internos que dispõem sobre a matéria já são adequados, no entendimento das entidades,

a preservar a estrutura institucional de desvios tais como os alertados por esse órgão de

controle, havendo inclusive vedação expressa a contratação de parentes, consanguíneos e

afins até o terceiro grau, conforme disposto no art. 94 do Regulamento Interno das

entidades. ”


Em virtude de a entidade asseverar em sua manifestação que está “realizado uma

atualização da descrição dos cargos, o que se vê como ação concreta, eficaz e suficiente

a se mitigar riscos trabalhistas decorrentes de eventual desvio de função”, e não

apresentar documentação que comprove a efetiva implantação e normatização do Plano

de Cargos e Salários, mantem-se a constatação para efeitos de monitoramento por meio

de Plano de Providências Permanente.




98

Após a reunião de Busca Conjunta de Soluções, realizada em 28 de novembro, a entidade

não trouxe fatos novos em sua manifestação, em relação ao Relatório de Auditoria

preliminar.

##/AnaliseControleInterno## Recomendações: Recomendação 1: Implementar Plano de Cargos e Salários em conformidades com os

normativos da área de pessoal vigentes e definir critérios de progressão dos funcionários

do quadro e de critérios aos cargos de confiança, sobretudo relacionados à: qualificação

técnica, escolaridade e experiência profissional.


Avaliação dos controles internos da área de gestão de pessoas

Fato

Com o objetivo de se avaliar os controles internos da área de pessoal, foi aplicado o

Questionário de Avaliação de Controles Internos QACI) - Gestão de Pessoas, que visa

aferir a maturidade, existência e avaliação dos controles internos; o uso de sistemas

informatizados; e a mitigação de riscos da gestão.

Como resultado da análise das respostas informadas pela Entidade, por meio do Ofício

SEST/SENAT/DEX n.º 146/2016, de 7 de julho de 2016, bem como da documentação

comprobatória, a equipe de auditoria detectou pontos que merecem destaques, a saber:

- Pontos positivos da área de gestão de pessoal com maior relevância:

Existência de setor estruturado, dotado de estrutura material e de força de trabalho

suficiente para o desempenho de suas atividades;

As principais tarefas desenvolvidas são baseadas em normativos internos,

processos e check-lists de verificações de conformidades, fluxogramas, etc.; e

Independência de instâncias, isto é, segregação de funções relacionadas à área de

pessoal.

- Pontos negativos (críticos):

Em que pese a entidade em resposta à questão 09 do questionário, afirmar que

existe controle no cumprimento de jornada de trabalho efetivo, a auditoria da CGU

detectou falhas no monitoramento e cumprimento da jornada máxima permitida

em lei, de 10 horas diárias, e na realização de horas extraordinárias com o uso de

sistema de compensação de horas de maneira habitual. Logo, o controle é efetivo,

entretanto, ineficiente para se precaver de tais fragilidades.

Em outra resposta, questão 15, a entidade alega que não monitora, por meio de

sistema informatizado de gestão de pessoas, as informações referentes à força de

trabalho. Porém, indica a implementação desse controle por meio da implantação

em curso de sistema informatizado para sanar tal ausência (Protheus).

##/Fato##




99


Avaliação da Folha de Pagamento

Fato

Com vistas a avaliar a gestão de pessoas, no que concerne à observância da legislação

sobre remuneração, foram analisados os dados da folha de pagamento e a documentação

contida nas pastas funcionais de 41 empregados do SEST/SENAT (amostra não

probabilística).

Considerando esse escopo, não foram detectadas irregularidades quanto à folha de

pagamento em 2015, no que tange aos registros nos sistemas contábeis e financeiros,

sendo verificada a realização de pagamentos de salários conforme os normativos internos

vigentes (Ato PRE-CN/SEST/SENAT nº 251/2015, de 27/10/2015).

Acrescenta-se ao exposto que não se constatou a realização de pagamentos de

remuneração variável aos empregados da entidade a título de Participação nos Lucros e

Resultados, prêmios, bônus ou outros de mesma natureza relacionados ao atingimento de

metas institucionais. Para chegar essa conclusão, foram realizadas consultas e

verificações nas pastas funcionais, no sistema de recursos humanos (RHLabore), e nas

rubricas da folha de pagamento extraído pela equipe de auditoria no sistema financeiro.

Dessa forma, observou-se que a UPC adotou procedimentos compatíveis com a legislação

aplicável e as orientações emanadas pelos órgãos de controle, notadamente quanto à

tempestividade e qualidade dos registros pertinentes nos sistemas corporativos.

##/Fato## 3.1.1.6 INFORMAÇÃO

Avaliação da governança corporativa e gestão de pessoas

Fato

A fim de se avaliar a governança e a gestão de pessoas no âmbito da entidade, a equipe

de auditoria enviou um Questionário de Avaliação, atinente à governança corporativa e

gestão de pessoas (abordando os seguintes temas: Liderança da Alta Administração;

Planejamento da Gestão de Pessoas; Processo Decisório; Integridade e

Comprometimento Contínuo; Comunicação e Avaliação de Desempenho; Prestação de

Contas; e Foco nos Resultados organizacionais), com as seguintes questões de auditoria:

1. A alta administração da empresa monitora regularmente o cumprimento das

diretrizes relativas à gestão de pessoas e executa processo de planejamento da gestão de

pessoas, aprovando e publicando objetivos, metas e indicadores de desempenho?




100

2. A alta administração designou formalmente corpo colegiado (ex. comitê, conselho)

responsável por auxiliá-la nas decisões relativas à gestão de pessoas e monitora

regularmente o funcionamento desse corpo colegiado?

3. A entidade identifica lacunas de competência da equipe de Recursos Humanos – RH,

com o objetivo de avaliar suas necessidades de capacitação (ex. necessidades de

competências na área de gestão estratégica de pessoas, na área de concessão de direitos,

etc.)?

4. A entidade oferece programas de treinamento e desenvolvimento de competências

de liderança que atendem às necessidades de cada nível de gestão (do operacional ao

estratégico), incluindo para potenciais líderes?

5. A entidade verifica a opinião dos colaboradores quanto ao ambiente de trabalho e

utiliza os resultados para orientar eventuais mudanças?

6. A instituição identifica as necessidades individuais de capacitação quando da

avaliação de desempenho dos colaboradores, levando-as em consideração nas avaliações

subsequentes?

7. A entidade identifica e divulga para os profissionais de RH a legislação, a

jurisprudência e as orientações normativas relativas à gestão de pessoas, orientando

acerca de como elas devem ser aplicadas internamente?

8. A organização realiza avaliação de desempenho dos membros da alta administração

e demais gestores, vinculada ao alcance dos resultados da unidade/organização?

9. A empresa monitora, por meio de sistema informatizado de gestão de pessoas, algum

conjunto de informações relevantes sobre a força de trabalho (ex. índices de absenteísmo,

índices de rotatividade, projeções de aposentadoria, etc.)?

A sistemática adotada consistiu em identificar, nas evidências disponibilizadas pela

entidade, pertinência entre o que foi respondido em questionário e a sua realidade.

As premissas adotadas para o preenchimento do questionário foram as descritas a seguir:

a) O questionário foi respondido pelo dirigente máximo, com suporte em informações

providas pelas áreas de Planejamento, Gestão de Pessoas e Auditoria Interna;

b) As evidências documentais que suportaram as respostas foram oportunamente

reunidas e mantidas à disposição da equipe de auditoria, para verificação da

respectiva consistência; e

c) O questionário foi composto por questões objetivas. As questões 1 a 3 exigiram

respostas do tipo “sim/não”. As demais questões (4 a 11) foram preenchidas

selecionando, para cada prática apresentada, uma das cinco categorias de resposta a

seguir:




101

Quadro – Categorização das respostas aos itens 4 a 12 do Questionário de Avaliação

atinente à governança corporativa.

As respostas ao questionário estão dispostas nos seguintes quadros e foram

disponibilizadas à equipe de auditoria com as evidências documentais que atestam as suas

respostas, por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 00141, de 1º de julho de 2016:

Não prevê adotar

A organização se enquadra em uma das situações a seguir:

a) ainda não discutiu a adoção da prática, ou discutiu-a, mas ainda não

há decisão para adotá-la formalmente;

b) discutiu a adoção da prática e não pretende adotá-la;

c) entende que a prática não se aplica à sua realidade.

Pretende adotar A organização decidiu adotar a prática, mas ainda não foi iniciada a

elaboração de um plano de ação para implementá-la.

Iniciou ou concluiu o

planejamento para adotar

A organização se enquadra em uma das situações a seguir:

a) iniciou a elaboração de um plano de ação que abrange o processo,

o cronograma e os responsáveis pela implementação da prática

(existem esboços do plano de ação ou parte dele);

b) concluiu e aprovou a versão final do plano de ação, mas não iniciou

a sua implementação.

Adota parcialmente

A organização se enquadra em pelo menos uma das situações a seguir:

a) adota apenas parte da prática apresentada na questão;

b) iniciou a implementação da prática, mas ainda não a concluiu, de

acordo com o plano de ação aprovado;

c) não adota a prática de modo uniforme ou consistente onde é cabível

a sua aplicação (ex. a prática está sendo usada apenas em alguns casos,

por alguns gestores, ou em algumas partes da organização);

d) não adota a prática de forma sistemática.

Adota integralmente

A organização se enquadra em todas as situações a seguir:

a) adota integralmente a prática apresentada na questão;

b) implementou integralmente o plano de ação aprovado (se houver);

c) adota a prática de modo SISTEMÁTICO e consistente,

observando-a em todos os casos e em todas as partes da organização

em que for cabível a sua aplicação;

d) dispõe de documentação específica ou evidência da implementação

integral da prática, permitindo uma revisão do seu desenho e da sua

execução, assim como uma avaliação dos seus resultados.




102

Quadro – Respostas do SENAT às questões 1 a 3 do Questionário de Avaliação atinente

à governança corporativa.

Liderança da alta administração

A alta administração da unidade: Sim Não

1-Monitora regularmente o cumprimento das diretrizes relativas à

gestão de pessoas? X

2-Designou formalmente corpo colegiado (ex. comitê, conselho)

responsável por auxiliá-la nas decisões relativas à gestão de pessoas? X

3-Monitora regularmente o funcionamento desse corpo colegiado? X

uadro - Respostas do SENAT às questões 4 a 12 do Questionário de Avaliação atinente à

governança corporativa.

A unidade, sistematicamente: Prática ainda não adotada Nível de adoção de prática

Alinhamento estratégico

Não prevê

adotar a

prática

Pretende

adotar a

prática

Iniciou ou

concluiu o

planejamento

para adotar a

prática

Adota

parcialmente a

prática

Adota

integralm

ente a

prática

Planejamento da gestão de

pessoas

4-Executa processo de

planejamento de gestão de

pessoas, aprovando e

publicando objetivos, metas e

indicadores de desempenho?

X

Unidade de Gestão de Pessoas como parceira estratégica

5-Identifica lacunas de

competência da equipe de RH,

com o objetivo de avaliar suas

necessidades de capacitação

(ex. necessidades de

competências na área de gestão

estratégica de pessoas, na área

de concessão de direitos, etc.)?

X

Gestão da liderança e do conhecimento

Gestão da liderança e processo decisório

6-Oferece programas de

treinamento e desenvolvimento

de competências de liderança que

atendem às necessidades de cada

nível de gestão (do operacional

ao estratégico), incluindo

potenciais líderes?

X




103

Integridade e comprometimento

7-Verifica a opinião dos

colaboradores quanto ao

ambiente de trabalho e utiliza os

resultados para orientar

eventuais mudanças?

X

Aprendizagem contínua

8-Identifica as necessidades

individuais de capacitação

quando da avaliação de

desempenho dos colaboradores,

levando-as em consideração nas

avaliações subsequentes?

X

Cultura orientada a resultados

Comunicação

9-Identifica e divulga para os

profissionais de RH a legislação,

jurisprudência e as orientações

normativas relativas à gestão de

pessoas, orientando acerca de

como elas devem ser aplicadas

internamente?

X

Avaliação de desempenho

10-Realiza avaliação de

desempenho dos membros da

alta administração e demais

gestores, vinculada ao alcance

dos resultados da

unidade/organização?

X

Resultados e prestação de contas (“Accountability”)

11-Monitora, por meio de

sistema informatizado de gestão

de pessoas, algum conjunto de

informações relevantes sobre a

força de trabalho (ex. índices de

absenteísmo, índices de

rotatividade, projeções de

aposentadoria, etc)?

X X

12 – Monitora por meio de

sistema informatizado de gestão

de pessoas, algum conjunto de

informações relevantes sobre a

força de trabalho (absenteísmo,

índice de rotatividade, projeções

de aposentadoria, etc.)?

X

#Fonte: Resposta à S.A nº 201601761/004

A seguir, estão consignadas as análises referentes a cada item do questionário.




104

Questões 1 a 4.

Avaliou-se que a entidade em comento, no que tange ao planejamento de pessoal, não

possui formalizado um corpo colegiado para subsidiar as decisões da alta administração

no cumprimento das diretrizes relativa da gestão de pessoas.

Em contrapartida, visando sanar tal deficiência em nível estratégico, nas documentações

apresentadas à equipe de auditoria, constatou-se a existência do projeto em andamento

com previsão de findo em dezembro 2106 denominado “Implantação do Planejamento

Estratégico”, cujo conteúdo prevê: prazos, estimativa de custo (R$ 599.460,00),

cronograma, resultados esperados, indicadores e metas, para implementação do Plano

Estratégico do SEST/SENAT, em Brasília/DF, e nas Unidades Operacionais.

Para tanto, foi instituído Grupo de Desenvolvimento Estratégico – GDE, por meio da

Instrução de Serviço nº 014/2016, de 15 de abril de 2016, composta por representantes de

cada área do Departamento Executivo, com a atribuição precípua de “assistir a alta

administração na sistematização, periodização, desenvolvimento, monitoramento e

harmonização das ações de planejamento estratégico e gestão”.

Ressalta-se como ponto positivo que ficará a cargo da Coordenação de Recursos

Humanos o monitoramento permanente desse planejamento, assim como a condução e

registro dos trabalhos realizados pelo GDE.

Questão 5.

Nos termos da resposta ao item correspondente do Questionário de Avaliação, a entidade

adota parcialmente a prática em referência.

Nos trabalhos realizados, constatou-se a necessidade de capacitação dos empregados em

alguns setores. As necessidades de capacitação são identificadas a partir de entrevistas,

reuniões, entrevistas e questionário submetidos aos gestores e instâncias de decisão da

empresa. Observou-se também a inexistência de plano de capacitação anual.

Questão 6.

Em resposta ao questionário, o SEST/SENAT informou que adota integralmente a prática,

disponibilizando a respectiva documentação comprobatória contendo os seguintes

projetos realizados em 2015:

a) Evento ”Workshop Encontro de Gestores – 2015”, que visa promover a integração,

capacitação de competências gerenciais, troca de experiências entre Dirigente,

Coordenadores, Superintendentes, Supervisores dos Conselhos e Diretoria;

b) Especialização em Gestão Empresarial – Gestores Operacionais do SEST/SENAT

(360h); e




105

c) Cursos de Coaching Executivo (público-alvo: Diretores e Gestores do Despertamento

Executivo).

Considerando as informações prestadas acerca das competências gerenciais requeridas ao

seu quadro diretivo, constatou-se que a entidade oferece programas de treinamento e

desenvolvimento de competências de liderança que atendem às necessidades de cada

nível de gestão, incluindo potenciais líderes.

Questão 7.

A prática em questão é adotada integralmente na instituição, nos termos da resposta ao

correspondente item do questionário.

Diante das documentações disponibilizadas, foi possível verificar que o clima

organizacional é monitorado de diversas formas pela empresa, contemplando aspectos da

percepção de empregados sobre o momento atual da empresa e de suas perspectivas no

ambiente de trabalho.

O documento tido como referência para essa afirmação foram avaliações e gráficos dessas

realizadas a partir do Workshop SEST SENAT – Integração e Desafio, que ocorreu em

agosto de 2015. Além disso, há avaliações realizadas no mês de fevereiro de 2016 (2º

Workshop SEST/SENAT Resultados e Conquistas - Avaliação Geral), com respostas das

Unidades Operacionais, não se atendo apenas no Departamento Executivo.

Ante o exposto, conclui-se que a entidade verifica a opinião dos colaboradores quanto ao

ambiente de trabalho e utiliza os resultados para orientar eventuais mudanças.

Questão 8.

Em resposta ao item, a entidade afirmou que identifica parcialmente as necessidades

individuais de capacitação dos empregados por meio de avaliações de competências e

desempenho.

A partir da análise de formulários de avaliação de desempenho disponibilizados,

identificou-se que há uma espécie de avaliação realizada pelas Coordenações do

Departamento Executivo, com notas de vão de 0 a 5, com 16 requisitos: dedicação,

adaptação a mudanças, responsabilidade, conhecimento técnico, disciplina, trabalho em

equipe, abertura para mudanças comportamentais, mantém a chefia atualizada,

hierarquia, apoio, controle emocional, cumpre normativos, pontualidade, eficiência nas

tarefas, qualidade laboral e respeito aos colegas de trabalho.

Assim, o uso de formulários de avaliação de desempenho, é utilizado para identificação

das necessidades de capacitação de seus empregados.

Questão 9.

Em resposta ao correspondente item do questionário, a entidade informou que adota

parcialmente a prática em referência.




106

Nesse sentido, em pesquisa realizada na intranet da empresa, verificou-se a existência de

repositório onde se encontram disponibilizadas informações e a relação de normativos da

área de pessoal, acessível não apenas aos empregados do setor, mas a todo corpo funcional

da empresa.

Questão 10.

A resposta à questão foi que a entidade pretende adotar a referida prática. Ou seja, a

entidade não realiza avaliação de desempenho dos membros da alta administração e

demais gestores vinculada ao alcance dos resultados.

Questão 11.

Nos termos da resposta ao questionário, a entidade afirmou que não prevê adotar tal

prática.

Na avaliação da resposta, ou seja, da documentação apresentada, verificou-se a existência

de normativos que regram os processos seletivos externos no âmbito do Departamento

Executivo (Instrução de Serviço SEST/SENAT/DEX nº 002/2016, de 1º de março de

2016), exceto para os cargos de Assessor, Coordenador e Chefia de Departamento

Executivo, os quais são de livre nomeação e exoneração, mediante a indicação da

Diretoria Executiva Nacional, desde que atendido o perfil exigido para p cargo.

Já os processos seletivos realizados pelas Unidades Operacionais são regidos pela

Instrução de Serviço SEST/SENAT/DEX nº 03/2016, de 1º março de 2016.

No que tange a ocupação dos cargos de Gestor da Unidade Operacional, sua escolha é de

livre nomeação do presidente dos Conselhos Nacionais por indicação do Presidente do

Conselho Nacional, submetidos à avaliação da Coordenação de Recursos Humanos

mediante parecer técnico para deliberação.

Logo, a entidade baseia-se no critério da discricionariedade na escolha dos cargos de

gestão, fugindo à regra dos processos seletivos públicos, pressupondo a confiança, o

caráter temporário (ad nutum), demissão sem prévia motivação, não sendo mister os

requisitos: conhecimento, habilidade, atitude, qualidade, entre outros, em que pese a

legitimidade e competência da Diretoria Executiva e do presidente dos Conselhos

Nacionais por indicação do Presidente do Conselho Nacional.

Questão 12.

Em seu posicionamento ao Questionário de Avaliação, a empresa afirmou que pretende

adotar a prática.

A análise da documentação encaminhada revelou que o SEST/SENAT utiliza sistema

informatizado de gestão de pessoas com informações sobre a força de trabalho que

contempla, contudo, de forma individualizada cada empregado. Os relatórios são

extraídos do sistema interno “SIGA” mostraram informações atinentes apenas à: relação

de movimentação de funcionários por período e absenteísmo.




107

Assim, por fazer a gestão de força de trabalho apenas sob o prisma da movimentação de

funcionários e do absenteísmo, considera-se passível de melhorias o monitoramento da

gestão de pessoal.

Apesar disso, a entidade alega que contratou empresa especializada para implantação de

um novo sistema de gestão empresarial que abrangerá funcionalidades com o objetivo de

facilitar o acompanhamento da gestão de pessoal, de forma eficiente e tempestiva, cuja

previsão de implantação está prevista no exercício de 2016.

3.2 MOVIMENTAÇÃO

3.2.1 RECRUTAMENTO, SELEÇÃO E ADMISSÃO


Realização de processos seletivos de pessoal sem a utilização de critérios objetivos

em desacordo com os princípios constitucionais da isonomia, da transparência e da

publicidade.

Fato

Para avaliação dos processos seletivos externos realizados no exercício de 2015 pela

entidade, seguindo o previsto no normativo interno vigente à época (Instrução de Serviços

n.º 138/2014), foi escolhida uma amostra não probabilística de processos de seleção de

pessoal, os quais foram solicitados por meio da S.A n.º 201601761/003, de 23 de junho

de 2016.

Como resultado dessa avaliação, identificou-se a realização de certames públicos sem a

devida utilização de critérios objetivos e vácuo normativo para definição dos

procedimentos básicos na seleção de pessoal, os quais vão de encontro aos princípios

constitucionais afetos ao tema e à jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU).

Em todos os processos analisados, observou-se a ausência de:

a) Prazo adequado para inscrição dos candidatos;

b) Edital ou instrumento convocatório;

c) Conteúdo programático das avaliações objetivas;

d) Definição de pesos e critérios para a pontuação nas provas

e) Divulgação da metodologia utilizada para o cálculo da nota final;

f) Previsão de recursos;

g) Critérios de desempate;

h) Quantitativo de vagas; e

i) Divulgação de cada uma das etapas do processo de seleção e do resultado final do

processo seletivo.




108

Ante o cenário encontrado, solicitou-se justificativas ao gestor por meio da S.A n.º

201601761/08, de 11/07/2016. Por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX n.º 155, de 12 de

julho de 2016, a entidade manifestou-se conforme transcrito a seguir:

Item a)

“Por prática já adotada desde a implantação da área de Recursos Humanos, o SEST

SENAT acredita que 04 (quatro) dias de recebimento de currículos são considerados

suficientes para atendimento da demanda por candidatos interessados em vagas no SEST

SENAT.

Excepcionalmente, no caso de feriado no intervalo de recebimento, o prazo é ampliado.

Para realização dos processos seletivos em questão foram analisados os currículos de 66

candidatos, ou seja, uma média de 20 currículos para cada processo. Levando-se em

consideração a disponibilização de 06 (seis) vagas no total (02 Engenheiro - 050/2015,

01 Advogado - 004/2015 e 03 Jornalista - 043/2014), concluímos ter havido uma média

de 11 candidatos por vaga, o que caracteriza a efetiva publicidade e ampla

concorrência.”

Itens b a h)

“Conforme IS 138/14, no anúncio para divulgação da vaga deverá constar, no mínimo,

as seguintes informações: Cargo; Escolaridade; Experiência profissional;

Conhecimentos específicos; Endereço para envio do currículo; Etapas do processo

seletivo; Validade do processo seletivo (Opcional); Informação sobre a prioridade de

contratação de pessoas com deficiência. Para a fase de recrutamento de candidatos, faz-

se necessária a divulgação de anúncio e não de edital em jornal de grande circulação da

região e/ou nacionalmente e orienta sobre as informações mínimas que deverão constar

no anúncio, dessa forma cumpriu-se o que determina a IS 138/2014. No nosso

entendimento, a cobrança de edital corresponde a observância de regras, a princípio

típicas de concurso dos integrantes da administração pública, o que já foi afastado por

recente julgamento do STF.”

Item i)

“As etapas dos processos seletivos são divulgadas no anúncio veiculado em jornal de

grande circulação, conforme pode ser verificado nos processos seletivos

disponibilizados. Os critérios de correção do processo são informados na capa do

caderno de prova, no qual todos os candidatos dão ciência por meio de assinatura: "8 -

Apenas serão corrigidas as redações dos candidatos que obtiverem pontuação maior ou

igual a 50% na prova de conhecimentos específicos- 9- Serão encaminhados para a fase

final, Entrevista com Gestor, os candidatos com pontuação maior ou igual a 50% em

todas as etapas; 10- Todas as provas que fazem parte deste caderno são de caráter

eliminatório." Ao final do processo seletivo é encaminhado e-mail para os candidatos




109

agradecendo a participação no processo, informando que não foi possível o

aproveitamento e que a Coordenação de Recursos Humanos está à disposição para

qualquer esclarecimento. Estes esclarecimentos incluem o resultado final e as pontuações

obtidas pelo candidato. Ao ensejo, informamos que o SEST/SENAT está em fase de

elaboração de plano de ação visando a melhoria de seu nível de disponibilização de

informações aos interessados e à sociedade em geral conforme determinação do Tribunal

de Contas da União, em Acórdão acerca do aprimoramento da Governança e

Transparência das entidades pertencentes ao Sistema "S".”

Com relação às informações apresentadas pelo gestor, cabe tecer os seguintes

apontamentos:

Item a)

Quanto ao prazo de divulgação de três dias úteis nos processos analisados (em média)

para o envio de currículos e de disponibilização do anúncio das vagas dos processos

seletivos externos em jornal de grande circulação, a equipe de auditoria avalia que, ao

prever um prazo de inscrição maior, combinado com um plano de comunicação adequado

dos processos seletivos, seria alcançada maior quantidade de potencias candidatos às

vagas.

Além disso, não é razoável a alegação de que uma média de onze candidatos por vaga

caracteriza a efetiva publicidade e ampla concorrência, pois a média de candidato por

vagas dos concursos públicos realizados pelas esferas municipais, estaduais e federais

(muitos deles com remunerações menores do que as oferecidas nos processos seletivos

avaliados) são de um a dois graus de grandeza superiores àquelas alcançadas nos

processos realizados pela entidade.

Item b)

Sobre o tema, o entendimento do TCU (Acórdão 500/2010 – Plenário) é patente no

sentido de que é indubitável a necessidade da utilização de instrumento convocatório

prévio para a realização de processos seletivos para as entidades dos Serviços Sociais

Autônomos, haja vista que esse instrumento confere maior publicidade, isonomia,

transparência, confiabilidade e segurança ao certame.

Cabe tecer alguns comentários com relação à seguinte manifestação da entidade: “(...) a

cobrança de edital corresponde a observância de regras, a princípio típicas de concurso

dos integrantes da administração pública, o que já foi afastado por recente julgamento

do STF”.

Inicialmente, é sabido que os Serviços Sociais Autônomos ostentam natureza de pessoa

jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública, embora colaborem

com ela na execução de atividades de relevante significado social.




110

Nessa linha, a Suprema Corte em julgado recente assentou entendimento acerca de

contratação de pessoal, definindo que as entidades do Sistema S não precisam obedecer

às regras rígidas dos concursos públicos e a não obrigatoriedade de submissão aos

ditames do art. 37 da Constituição Federal, notadamente quanto ao inciso II.

No entanto, a decisão do STF não exime essas entidades de manter um padrão de

objetividade e eficiência na contratação e nos gastos com pessoal. Para tanto, os serviços

sociais autônomos devem realizar processos seletivos públicos, os quais devem ser:

simplificados, utilizar obrigatoriamente critérios objetivos, atender aos princípios da

isonomia, impessoalidade, publicidade, transparência, moralidade e legalidade nos seus

procedimentos.

Ademais, é oportuno dizer que a observância os supramencionados princípios visa

estabelecer notadamente pré-requisitos mínimos, e não engessar ou tornar obrigatório a

realização de processos seletivos nos mesmos moldes de concursos públicos, mas apenas

assegurar ampla acessibilidade e igualdade de competição.

Por fim, importa salientar que o TCU, no Acórdão 4685/2012 1ª Câmara, informou acerca

da necessidade de se conferir ampla publicidade aos atos praticados no decorrer do

processo seletivo, em especial no que se concerne à publicação de edital.

Item c)

Inobstante a publicação de edital ou instrumento convocatório, a entidade deve prever

nesse instrumento, de forma detalhada, o conteúdo programático atinente ao tema das

matérias a serem cobradas nas provas de conhecimentos gerais e específicos (e.g. provas

objetivas e discursivas). O objetivo de tal medida é dar conhecimento prévio aos

candidatos para que esses se prepararem de maneira adequada, além de assegurar a lisura

da seleção.

Eis o posicionamento do Tribunal, com supedâneo no Acórdão 3561/2014 – 1ª Câmara,

transcrito conforme segue:

9.6.2. faça constar, previamente, em editais de seleção de pessoal,

os critérios de correção e pontuação dos instrumentos

mencionados no subitem anterior, bem como o detalhamento do

conteúdo programático de eventual prova de conhecimento geral

e específico;

Em sua manifestação, a entidade não trouxe elementos que permitam verificar que os

candidatos dos processos seletivos realizados possuíam acesso prévio ao conteúdo

programático das provas realizadas.

Itens “d” e “e”)




111

Sobre estes aspectos, o ponto nodal é dar ao processo seletivo conhecimento previamente

aos participantes das pontuações e pesos que serão atribuídos às diversas etapas do

certame. A despeito desse assunto o TCU determinou no Acórdão 500/2010 – Plenário a

decisão a seguir transcrita:

9.5. faça constar previamente em edital (...)

9.5.4 os pesos a serem atribuídos a cada uma das etapas para a

obtenção da nota final dos candidatos;

Em sua manifestação, a entidade não trouxe elementos que permitam verificar que tais

informações foram disponibilizadas previamente aos potenciais candidatos dos certames

avaliados pela equipe de auditoria.

Item f)

As entidades do Sistema S devem balizar os seus processos seletivos públicos dentro dos

padrões de ética e da publicidade. Em decorrência de tais princípios, o contratante, ou

seja, as entidades do Sistema S, tem o dever de fornecer aos candidatos todas e quaisquer

informações de tomada de decisões adotadas no decorrer o processo seletivo. Para tal

mister, é necessário que seja prevista em edital a possibilidade de recursos no sentido de

identificar potenciais ilegalidade cometidas nessas decisões e com prazos razoáveis.

Cumpre ressaltar que, na ausência dessas etapas recursais durante o processo seletivo, um

candidato que se sinta prejudicado poderá recorrer apenas em juízo, colocando em risco

o certame, podendo ocasionar até mesmo a sua a suspensão.

Daí a relevância de garantir a imposição de recursos, a qual serve tanto para o candidato

que se sentir não resignado com alguma nota recebida, como também poder alertar

irregularidades e impropriedade cometidas pela entidade, de forma a preveni-la de

potenciais danos.

Nesse diapasão, o Tribunal tem se manifestado pela premente necessidade de inserção de

prazos recursais nas seleções de profissionais das entidades do Sistema S, conforme

observa-se no Acórdão 4685/2012 – 1ª Câmara, in verbis:

7.11.2.1. Conferir ampla publicidade aos atos praticados no

decorrer do processo seletivo, especialmente no que se refere à

divulgação do edital, ao conteúdo programático e às notas

atribuídas aos candidatos, inclusive os motivos para a atribuição

da pontuação de cada item avaliado, de modo a permitir que os

interessados possam apresentar recurso em face do resultado

alcançado, se for o caso;

Em sua manifestação, a entidade não trouxe elementos que permitam verificar a

realização de etapas de recursos durante os processos seletivos analisados pela equipe de

auditoria.




112

Item g)

Os critérios de desempate previstos em edital têm como objetivo dirimir eventuais casos

de conflitos, inclusive judicial, além de impossibilitar a alegação de favorecimento por

quem não for selecionado, apesar de possuir a mesma pontuação de candidato

considerado à frente por critério que não foi previamente conhecido durante o processo.

Nessa senda, a Egrégia Corte de Contas tem o seguinte entendimento conforme prolatado

no Acórdão 500/2010 - Plenário:

“9.5. faça constar previamente em edital (...)

9.5.6 os critério de desempate;”

Em sua manifestação, a entidade não trouxe elementos que permitam verificar que esses

critérios foram apresentados previamente aos candidatos, antes do início dos processos

seletivos analisados pela CGU.

Item h)

Considerando que em qualquer tipo de competição, seja ela na esfera pública ou até

mesmo na iniciativa privada, a participação de interessados deriva do conhecimento

prévio do quantitativo de vagas disponíveis, sendo esse o aspecto inicial da sua análise

em concorrer ou não, a ausência dessa informação inibe a candidatura dos interessados

na disputa.

Por conta disso tal informação não pode faltar no anúncio de divulgação e até mesmo no

edital de convocação dos processos seletivos. Tal exigência deriva de decisões do TCU,

como por exemplo, no já mencionado Acórdão 500/2010-Plenário.

Item i)

Apesar do gestor informar que as etapas dos processos seletivos são divulgadas em

anúncio veiculado em jornal de grande circulação, os resultados parciais de cada etapa,

bem como o resultado final, carecem de um mecanismo de divulgação à sociedade.

Nesse contexto, ressalta-se que a comunicação aos candidatos exclusivamente por e-mail

pode ter, como consequência, a alegação, por parte de candidato, que não recebeu a

comunicação.

Tendo em vista o uso de e-mail conter riscos de não se ter a certeza da transmissão da

informação por diversos motivos, além de não ser o mecanismo mais aderente ao

princípio da publicidade, devido à forma individualizada de comunicação, informa-se que

essa estratégia não substitui a ampla publicação das etapas dos processos seletivos aos

participantes (inclusive resultado final e notas) por meio de divulgação no site da própria




113

entidade ou outro instrumento aberto ao público. Cita-se como exemplo de outras

entidades do Sistema S que adotam a referida prática o Sistema Indústria e o Sistema do

Comércio.

É pertinente alertar que o Tribunal já determinou a anulação de processos seletivos

realizados por entidades do Sistema “S”, por contrariarem os princípios administrativos

previstos na Constituição Federal de 1988. (Acórdãos 741/2005 – Plenário, 3561/2014 1ª

Câmara).

Por fim, informa-se que, em que pese a entidade informar que está em fase de elaboração

de plano de ação visando a melhoria de seu nível de disponibilização de informações aos

interessados e à sociedade em geral, conforme determinação do Tribunal de Contas da

União, no Acórdão 699/2016 – Plenário, mantém-se a constatação com o objetivo de

verificar se as informações que serão divulgadas com o atendimento ao referido acórdão

permitirão o pleno acompanhamento das diversas etapas dos processos seletivos

realizados pela entidade.

##/Fato## Causa

Falta de dispositivos no normativo interno que rege os processos seletivos do

SEST/SENAT, que atenda as fragilidades apontadas pela equipe de auditoria, em

desacordo os que os princípios constitucionais que estão submetidos os Serviços Sociais

Autônomos e a ampla jurisprudência do TCU acerca o tema.


Por meio do expediente OF./SEST/SENAT/DEX n.º 671/2016, de 11 de novembro de

2016, a entidade manifestou-se conforme transcrito a seguir:

“Deve-se considerar inicialmente que a equiparação do processo seletivo realizado por

entidades privadas para a seleção de seu quadro de pessoal, não pode ser equiparado, em

nenhum aspecto, ao procedimento de concurso público, regime aplicável unicamente às

entidades que compõem a Administração Pública.

Tal distinção foi ressaltada pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do

emblemático caso em que se reconheceu não estarem as entidades do Sistema S

submetidas ao inciso II, do artigo 37, da Constituição Federal, tal como ressaltado pelo

Excelentíssimo Ministro Teori Zavascki, relator do caso. Deve-se considerar, ademais,

que o estabelecimento de regras similares aos do concurso público significaria, em último

caso, contornar a determinação do STF de afastamento da regra prevista no inciso II, do

artigo 37, da Constituição Federal.

Estabelecido isso, a média de prazo atual é suficiente para se obter um quantitativo

satisfatório de candidatos por vaga, atendendo assim a esta etapa do processo seletivo.

Deve-se também ser considerado que o estabelecimento das etapas sugeridas importará

em aumento significativo com anúncios, divulgações e, possivelmente, com mão de obra




114

e locação de espaço para realização do processo seletivo sem a certeza de que tais gastos

se revertam em aumento da competitividade no processo seletivo, devendo ser

considerado também que haverá, também, aumento do prazo para preenchimento das

vagas e, consequentemente, prejuízos na produtividade das entidades.”

Após a Reunião de Busca Conjunta de Soluções, realizada em 28 de novembro, a entidade

posicionou-se ipsis litteris em sua última manifestação transcrita supra, em relação ao

Relatório de Auditoria preliminar, por meio do Ofício OF. /SEST/SENAT/DEX/N0.

000746/2016, de 02 de dezembro de 2016 (protocolado na CGU em 05/12/2016).


Com relação à manifestação da entidade, informa-se que o objetivo da constatação não é

equiparar os processos seletivos do SEST/SENAT aos concursos públicos realizados pela

Administração Pública. A constatação identificou fragilidades durante a realização dos

processos seletivos que estão infringindo os princípios da impessoalidade e da

publicidade, os quais a entidade se encontra obrigada a cumprir.

Quanto ao prazo previsto de inscrição dos candidatos, repisa-se que a média de 03 dias

úteis para inscrição e o quantitativo médio de 11 candidatos por vaga identificado nos

processos seletivos analisados pela CGU não são suficientes, tendo em vista que a

estrutura de cargos e de remuneração da entidade tem a capacidade de mobilizar um

quantitativo bem maior de interessados.

Com relação à manifestação da entidade de que haveria gastos e tempo com anúncios,

divulgações, mão de obra e locação de espaço para realização do processo seletivo,

decorrentes da implantação de medidas para mitigas as fragilidades apontadas na

auditoria, pontua-se o seguinte:

Quanto aos gastos com anúncios e divulgações, a entidade pode manter a

publicação de apenas um extrato nos jornais de circulação, remetendo ao sítio

eletrônico do SEST/SENAT, onde aí estaria publicado o edital (ou outro

instrumento congênere) com todas as informações necessárias para o candidato,

bem como o resultado de cada uma das etapas dos processos seletivos. Dessa

forma, não haveria novos gastos, a não ser para manter a página da entidade

atualizada, divulgando, de maneira transparente, seus processos seletivos (o que

traria um ganho para imagem do SEST/SENAT que suplantaria os investimentos

realizados para manutenção do sítio eletrônico).

O conteúdo programático, pesos, critérios de pontuação, metodologia de cálculo

da nota final, critérios de desempate, quantitativo de vagas e cronograma de etapas

são informações já existentes, mas não divulgadas previamente aos candidatos. A

publicação dessas informações é aderente aos princípios da publicidade e da

impessoalidade, não podendo ser prescindida.

O tempo utilizado para que seja aberto um período para inscrição e para

interposição de recursos dos candidatos promove os princípios da publicidade e

permite o contraditório, não impactando de maneira grave o prazo total para

conclusão do processo seletivo e a produtividade como um todo da entidade.

Quanto ao possível maior quantitativo de candidatos inscritos e a necessidade de

locação de espaço e de pessoal, esse é o ônus que a entidade se encontra vinculada,

por possuir uma estrutura remuneratória interessante para a realidade do mercado

atual, tendo como contrapartida a possibilidade de se contratar empregados com

capacidade profissional adequada.




115

Por fim, com a implantação de medidas frente as falhas apontadas, faz-se

necessário atualizar o planejamento anual de contratações da entidade, levando

em consideração os novos prazos e eventuais recursos para a conclusão dos

processos seletivos.

Por fim, ressalta-se que os argumentos da entidade não são suficientes para afastar as

impropriedades identificadas na análise dos processos seletivos avaliados pela equipe de

auditoria.


Recomendação 1: Editar normativo abordando os processes de seleção e recrutamento de

pessoas para que esses processos sejam precedidos da elaboração e de publicação prévia

de edital ou instrumento convocatório similar com as informações necessárias ao

candidato, em especial: prazo não exíguo para inscrição; conteúdo programático; pesos e

critérios para a pontuação nas provas; divulgação da metodologia de cálculo da nota final;

previsão de recursos; critérios de desempate; divulgação de quantitativo de vagas em

disputa; e cronograma com a data prevista de todas as etapas do processo seletivo e do

resultado final da seleção.

4 CONTROLES DA GESTÃO

4.1 CONTROLES INTERNOS

4.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS


Informações de conteúdo obrigatório no Relatório de Gestão

Fato

Nas peças enviadas por meio do sistema e-Contas ao TCU do exercício de 2015, o

Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte - SENAT, não apresentou as

informações abaixo relacionadas:

Quadro – Informações identificadas como ausentes no relatório de gestão da entidade,

após análise crítica da equipe de auditoria.

Informação Peça Ausência de análise crítica do desempenho

orçamentário e financeiro.

Relatório de Gestão

Para o item da receita Outras Receitas Correntes

(Quadro 22 – Demonstração da Receita), justificativa

para a arrecadação 1.140% superior ao previsto.


Ausência de inserção das metas realizadas no Quadro 32

– Execução Física e Financeira das Ações Realizadas.


Discrepâncias, na execução financeira, das metas

prevista das metas realizadas





116

Ausência do parecer do Conselho Nacional. Relatórios, Pareceres e declarações no

Sistema e-Contas Fonte: Relatório de Gestão e Solicitação de Auditoria nº 201601761/010.

Diante do exposto, foi requisitado justificativas para ocorrência dessas situações, por meio

da Solicitação de Auditoria nº: 201601761/011, de 22 de julho de 2016. Em resposta, a

entidade, por meio do Ofício SEST/SENAT/DEX nº 162, de 27 de julho de 2016,

asseverou que realizará as devidas correções tanto no Relatório de Gestão quanto no

sistema e-Contas do TCU.

Após nova consulta no sistema e-Contas, realizada em 21 de novembro de 2016,

verificou-se que o SENAT procedeu aos ajustes necessários no Rol de Responsáveis.




117


Certificado: 201601761

Unidade(s) Auditada(s): SENAT – Conselho Nacional

Ministério Supervisor: Ministério do Trabalho

Município (UF): Brasília (DF)

Exercício: 2015

1. Foram examinados os atos de gestão praticados entre 01/01/2015 e

31/12/2015 pelos responsáveis das áreas auditadas, especialmente aqueles listados no

artigo 10 da Instrução Normativa TCU nº 63/2010.

2. Os exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do

trabalho informado no Relatório de Auditoria Anual de Contas, em atendimento à

legislação federal aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram os

resultados das ações de controle, realizadas ao longo do exercício objeto de exame, sobre

a gestão da unidade auditada.

3. As seguintes constatações subsidiaram a certificação dos agentes do Rol

de Responsáveis:

- Contratação de serviços de consultoria por inexigibilidade com definição imprecisa do

objeto, ausência de pesquisa prévia de preço e pagamentos de serviços sem mecanismos

de medição que permitam acompanhar e aferir de forma a garantir a execução do objeto.

(1.1.2.1)

- Realização de atividades pelo Instituto de Transporte e Logística, no âmbito do

Programa Avançado de Capacitação do Transporte, sem formalização de convênio ou

outro instrumento congênere, e ausência de critérios objetivos para a seleção do público-

alvo do referido programa. (1.1.2.3)

- Realização de transferências financeiras, no âmbito do Programa Despoluir,

independentemente do cumprimento das metas acordadas com os convenentes e

normativos vigentes sobre o tema. (1.2.1.2)

- Deficiências na celebração e formalização dos convênios firmados pela entidade junto

às Federações para a execução do Programa Despoluir, em especial no que concerne à

ausência de: formalização do alinhamento entre as atividades finalísticas da Entidade com

os convênios realizados, estimativa ou memória de cálculo dos valores apresentados pelos

Certificado de Auditoria

Anual de Contas




118

convenentes, dotação orçamentária específica, pareceres jurídicos e contrapartidas

financeiras. (1.2.1.3)

- Planejamento inadequado de licitação para contratação de empresa especializada na

implantação de software de gestão empresarial, resultando, em especial, na existência de

cláusulas restritivas de competividade; formatação dos serviços de suporte técnico sem

definição de níveis de serviço ou de métrica adequada para sua utilização; e pagamento

pelos serviços de implantação e de licenças de software em descompasso com os esforços

desprendidos pela empresa contratada. (1.3.1.1)

- Fragilidade nos controles existentes no Programa EAD SEST/SENAT, tais como:

inconsistências nos dados informados pelos alunos; a existência de situações prejudiciais

no aprendizado dos alunos, não sendo adequadas do ponto de vista pedagógico dos

cursos; e a realização de “cursos regulamentados” por pessoas que não fazem parte do

público-alvo. (2.1.1.1)

- Descumprimento da jornada máxima de trabalho permitida na legislação trabalhista e

realização de horas extras de forma habitual. (3.1.1.1)

- Ausência de Plano de Cargos e Salários normatizado e implantado. (3.1.1.3)

4. Diante dos exames realizados e da identificação de nexo de causalidade

entre os atos de gestão de cada agente e as constatações mencionadas, proponho que o

encaminhamento das contas dos integrantes do Rol de Responsáveis seja conforme

indicado a seguir:

CPF do agente

público

Cargo ou

função

Avaliação do

órgão de

Controle Interno

Fundamentação da avaliação

do Controle Interno

***.189.441-** Diretora

Executiva

Nacional do

SENAT

Regular com

Ressalva

Itens 1.1.2.1, 1.1.2.3, 1.2.1.2,

1.2.1.3, 1.3.1.1, 2.1.1.1,

3.1.1.1 e 3.1.1.3 do Relatório

de Auditoria nº 201601761

***.043.621-** Diretora

Executiva

Nacional do

SEST

Regular com

Ressalva

Itens 1.1.2.1, 1.3.1.1, 3.1.1.1 e

3.1.1.3 do Relatório de

Auditoria nº 201601761

Demais

integrantes do

Rol de

Responsáveis

Regularidade Considerando o escopo do

Relatório de auditoria, não

foram identificadas

irregularidades com

participação determinante

destes agentes.

5. Ressalta-se que dentre os responsáveis certificados por Regularidade há

agentes cuja gestão não foi analisada por não estar englobada no escopo da auditoria de

contas, definido conforme art. 9º, § 6º, da Decisão Normativa TCU nº 147/2015.




119

Brasília (DF), 09 de dezembro de 2016.

O presente certificado encontra-se amparado no relatório de auditoria, e a opção pela

certificação foi decidida pelo:

COORDENADOR-GERAL DE AUDITORIA DA ÁREA DE SERVIÇOS SOCIAIS




120


Parecer: 201601761

Unidade Auditada: SENAT – Conselho Nacional

Ministério Supervisor: Ministério do Trabalho

Município/UF: Brasília (DF)

Exercício: 2015

Autoridade Supervisora: Ronaldo Nogueira.

Tendo em vista os aspectos observados na prestação de contas anual do

exercício de 2015, do Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – SENAT –

Conselho Nacional, expresso opinião sobre os atos de gestão com base nos principais

registros e recomendações formulados pela equipe de auditoria.

O SENAT tem por missão a de desenvolver e disseminar a cultura de

transporte, promovendo a melhoria da qualidade de vida e do desempenho profissional

do trabalhador, bem como a formação e a qualificação de novos profissionais para

eficiência e eficácia dos serviços a serem prestados à sociedade.

As principais falhas das contratações realizadas pela entidade referem-se a

fragilidades na fundamentação para a inexigibilidade de licitação; ausência de

planejamento/estudos técnicos preliminares, ausência de cotação prévia de preços;

pagamentos de serviços sem mecanismos de acompanhamento e aferição dos

resultados/produtos de contratos e; pagamentos de serviços de implantação de sistema

por percentuais mensais, ao invés de pagar após a finalização de etapas.

No âmbito das transferências financeiras, as fragilidades foram atinentes ao

convênio do programa Despoluir, notadamente as transferências realizadas para as

Federações independente do atingimento das metas estabelecidas, deficiências na

celebração, formalização e fiscalização física da execução pelos convenentes.

No que tange à gestão de pessoas, as constatações dizem respeito ao

descumprimento da jornada máxima de trabalhos permitida em lei, realização de horas




121

extraordinárias de forma habitual e processos seletivos sem o uso de critérios objetivos

em afronta aos princípios constitucionais da isonomia, publicidade e transparência.

As causas detectadas decorrem de falta de normativos e controles internos na

área de compras, inobservância às orientações legais e jurisprudenciais emanados pelos

órgãos de controle, falta de normativo que discipline as transferências financeiras por

meio de convênios, ausência de planejamento para a realização de fiscalizações do objeto

pactuado, planejamento ineficiente da contratação, ausência de controle no sistema

informatizado de registro de jornada de trabalho, falta de dispositivos no normativo

interno que rege os processos seletivos que utilizem critérios objetivos quando da

realização do recrutamento e seleção de pessoal externo.

Entre as medidas saneadoras, foram recomendadas a criação de normativos e

aperfeiçoamento dos controles internos, especialmente para as contratações por

inexigibilidade de licitação, visando tais procedimentos conter, no mínimo, motivação da

contratação, estudos técnicos, planejamento, pesquisa de preços, termo de

referência/plano de trabalho, cronograma físico-financeiro e relatórios. Em relação às

transferências financeiras, recomendou-se ao SEST revisar seus normativos utilizando-

se de forma subsidiária a legislação federal, os princípios da Administração Pública e as

orientações dos órgãos de controle; planejar e executar fiscalizações in loco dos

convênios firmados; e celebrar e formalizar, assim como coligir nos processos

administrativos as documentações pertinentes às transferências, em observância aos

princípios da publicidade e transparência. Quanto à área de gestão de pessoas as

recomendações consubstanciaram-se na implantação de mecanismos eficientes de gestão

de jornada de trabalho e realização de horas extras; e a edição de normativo que regule

os processos seletivos de pessoal, prevendo dispositivos com critérios objetivos que vão

ao encontro aos princípios constitucionais e jurisprudência do Tribunal de Contas da

União.

Em relação as recomendações expedidas pela CGU, observou-se que 24

recomendações ainda se encontram pendentes de atendimento, demonstrando a

necessidade de a entidade qualificar os seus controles quanto à implementação de

recomendações da CGU.

Assim, em atendimento às determinações contidas no inciso III, art. 9º da Lei

n. º 8.443/92, combinado com o disposto no art. 151 do Decreto n. º 93.872/86 e inciso

VI, art. 13 da IN/TCU/N. º 63/2010 e fundamentado no Relatório de Auditoria, acolho a

conclusão expressa no Certificado de Auditoria. Desse modo, o Ministro de Estado

supervisor deverá ser informado de que as peças sob a responsabilidade desta Pasta estão




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inseridas no Sistema e-Contas do TCU, com vistas à obtenção do Pronunciamento

Ministerial de que trata o art. 52, da Lei n. º 8.443/92, e posterior remessa ao Tribunal de

Contas da União por meio do referido sistema.

Brasília/DF, 09 de dezembro de 2016.

JOSE MARCELO CASTRO DE CARVALHO

Diretor de Auditoria das Áreas de Previdência, Trabalho, Pessoal,

Serviços Sociais e Tomada de Contas Especial

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