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ODELO
Relatrio
Final
28 de junho de 2016
28 de junho de 2016
COMISSO DE REFORMA DO MODELO DE ASSISTNCIA NA DOENA AOS SERVIDORES DO ESTADO (ADSE)
(CR - ADSE)
A CR-ADSE aprovou o presente documento em 28 de junho de 2016
Reforma do Modelo da ADSE
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Sobre a Comisso de Reforma do Modelo de Assistncia na Doena aos Servidores do Estado Criada pelo Despacho n 3177-A/2016.
Membros
Pedro Pita Barros (que preside), Eduardo Paz Ferreira, Alexandre Vieira Abrantes, Fernando Lopes Ribeiro Mendes, Jos Antnio Aranda da Silva, Margarida Corra de Aguiar, Rui Miranda Julio, Carlos Jos Liberato Baptista, Maria Eugnia Melo de Almeida Pires.
Contacto
Rosa Maria Nunes, rnunes@ADSE.pt, Praa de Alvalade, 18, 1748-004 LISBOA
mailto:rnunes@ADSE.pt
Reforma do Modelo da ADSE
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Sumrio Executivo
O Ministro da Sade Doutor Adalberto Campos Fernandes constituiu a presente Comisso. A Comisso recebeu o mandato de apresentar proposta de projeto de enquadramento e regulao que contemple a reviso do modelo institucional, estatutrio e financeiro da Assistncia na Doena aos Servidores do Estado (ADSE), de acordo com o previsto no Programa do Governo e, tendo em conta, as Recomendaes do Tribunal de Contas. A Comisso toma como ponto de partida trs critrios de apreciao das solues possveis:
a) administrao e gesto da ADSE com participao dos associados, entendendo-se como tal os indivduos que realizam contribuies para a ADSE;
b) eliminao do risco oramental associado com despesas presentes e futuras do Estado com a ADSE; e
c) confiana na robustez institucional do novo modelo que venha a ser adotado. A Comisso considera que a reviso do modelo institucional, estatutrio e financeiro tem de ser enquadrada no contexto da ADSE como parte das relaes laborais do Estado com os seus trabalhadores, e no como um problema de organizao do sistema de sade nacional. Esta viso tem implicaes importantes, refletidas na discusso apresentada. Ao contextualizar o papel da ADSE no campo das relaes laborais, o Estado no se poder retirar completamente do acompanhamento do funcionamento da ADSE. A soluo encontrada para um novo modelo da ADSE dever desejavelmente eliminar o risco da necessidade de financiamento oramental. O modelo institucional e jurdico a ser adotado dever, pois, reservar ao Estado um papel de acompanhamento e monitorizao da ADSE, respeitando um conjunto de princpios referentes Natureza, Misso, Atribuies, Responsabilidade do Estado, Princpios de Governo, Relao entre a ADSE e o Estado, Transparncia, Mecanismos de Sustentabilidade e Governo Societrio. Estes princpios resultam numa responsabilidade do Estado no acompanhamento do funcionamento da ADSE mas sem interveno direta na gesto executiva e sem responsabilidade financeira sobre essa gesto. Os princpios propostos suscitam um equilbrio entre a administrao e gesto com participao dos associados e a confiana na robustez institucional do modelo adotado. A opo escolhida para um novo enquadramento da ADSE no dever procurar gerir ou condicionar de forma irreversvel a gesto futura da ADSE. O modelo financeiro no deve, por esse motivo, ser definido de forma rgida na presente reviso. A reviso deve viabilizar e procurar os mecanismos que promovam a sustentabilidade financeira da ADSE, sendo que esta sustentabilidade no tem um processo nico de concretizao. A Comisso considera que a soluo a adotar implicar necessariamente a produo de legislao especfica. A viso generalizada na Comisso a de ser prefervel uma transio gradual, num perodo de 2 anos. Neste processo de transio, o Estado dever manter presena, intervindo na gesto corrente, por forma a assegurar que essa transio resulta num modelo final que respeita os princpios propostos.
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As opinies da Comisso representam as vises dos membros que a integram. No refletem necessariamente as vises do Ministrio da Sade ou de qualquer das instituies com que os membros da Comisso se encontrem afiliados.
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ndice
Sumrio Executivo............................................................................................................................ 3
Termos de referncia da Comisso de Reforma .................................................................... 6
1. Enquadramento da ADSE .......................................................................................................... 7 1.2 Modelo Financeiro atual .................................................................................................................. 13
1.2.1 Cobertura financeira da ADSE ............................................................................................................... 13 1.2.2 Beneficirios .................................................................................................................................................. 14 1.2.3 Entidades empregadoras ......................................................................................................................... 16 1.2.4 Regime convencionado ............................................................................................................................. 17 1.2.5 Regime livre ................................................................................................................................................... 18
1.3 Outras atividades desenvolvidas pela ADSE ............................................................................ 18
2. Enquadramento conceptual .................................................................................................. 19 2.1 As grandes alternativas de evoluo .......................................................................................... 19 2.2 Princpios gerais ................................................................................................................................ 21 2.3 Aspectos conceptuais da opo de mutualizao ................................................................... 21
2.3.1 Regulao da ADSE ..................................................................................................................................... 23 2.3.2 Modelo Estatutrio ..................................................................................................................................... 24 2.3.3 Modelo Financeiro ...................................................................................................................................... 24
3. A viso da Comisso de Reforma ......................................................................................... 25 3.1 Modelo Institucional ......................................................................................................................... 26 3.2 Modelo Estatutrio ............................................................................................................................ 34
Glossrio e Abreviaturas ............................................................................................................. 44
Lista de documentos consultados no mbito dos trabalhos da Comisso................. 44
Reforma do Modelo da ADSE
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Termos de referncia da Comisso de Reforma Os termos de referncia so dados pelo Despacho de constituio da Comisso:
Importa ponderar a adoo de medidas de reformulao do sistema, nas vertentes
jurdica, institucional, estatutria e financeira, com a devida profundidade e ponderao
na anlise e segurana nas opes, pelo que se revela adequado colher os contributos
especializados de individualidades de reconhecido mrito uma proposta de projeto de
enquadramento e regulao que contemple a reviso do modelo institucional, estatutrio
e financeiro da Assistncia na Doena aos Servidores do Estado (ADSE), de acordo com o
previsto no Programa do Governo e, tendo em conta, as Recomendaes do Tribunal de
Contas.
O programa do XXI Governo refere (p.100) a Mutualizao progressiva da ADSE, abrindo
a sua gesto a representantes legitimamente designados pelos seus beneficirios,
pensionistas e familiares.
A extenso, detalhe e destinatrios das recomendaes do Tribunal de Contas (expressas
no documento Auditoria ao sistema de proteo social dos trabalhadores em funes
pblicas ADSE, Relatrio n 12/2015, 2 Seco, Processo n 11/2014 AUDIT, volume
I Sumrio executivo, pp. 40 e seguintes) justificam que se identifiquem de forma clara
quais no so relevantes para o contexto da Comisso (uma descrio completa das
recomendaes encontra-se disponibilizada em anexo). As recomendaes sobre a forma
de organizao interna da ADSE e sua gesto devero ser tomadas como estando fora do
mbito dos trabalhos, bem como recomendaes sobre o tratamento da ADSE enquanto
instrumento de polticas pblicas (incluindo os aspetos de poltica fiscal, de relacionamento
com o Servio Nacional de Sade - ou Servio Regional de Sade, no caso de cada uma
das regies autnomas). Das restantes recomendaes do Tribunal de Contas, as
implicaes so diversas, sendo porm de assinalar: (a) A introduo do princpio de
contribuies de taxa diferenciada (de acordo com a idade na recomendao 1.4, na
sugesto do Tribunal de Contas, embora o princpio seja mais amplo). A definio da
estrutura das contribuies poder ser, ou no, deixada unicamente gesto da ADSE;
(b) A necessidade de definio clara de mecanismos de readmisso (recomendao 1.5);
(c) A relao direta entre ADSE e titular (recomendao 1.6), alterando o relacionamento
titular, entidade empregadora e ADSE de forma adequada; e, (d) A alterao do estatuto
jurdico-administrativo e financeiro de forma a refletir o ponto anterior e a auto-
sustentabilidade financeira.
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1. Enquadramento da ADSE O Estado oferece aos seus servidores, desde 1963, um servio de assistncia na doena,
a Assistncia na Doena aos Servidores do Estado - ADSE, atualmente existente como
Direo-Geral de Proteo Social aos Trabalhadores em Funes Pblicas, como parte do
respetivo pacote salarial e benefcios. A partir de 1979, o Estado passou a assegurar a
todos os cidados acesso a um Servio Nacional de Sade SNS, universal e
tendencialmente gratuito, mas resolveu manter a ADSE para os seus funcionrios.
A Direo-Geral tem atualmente como misso promover a sade atravs da preveno
da doena, do tratamento e da reabilitao.
Para um cabal entendimento da atual situao da ADSE necessrio conhecer o seu
percurso histrico. A criao da ADSE anterior ao aparecimento do Servio Nacional de
Sade. Quando surge a ADSE, esta constitui uma primeira cobertura de seguro de sade
para os funcionrios pblicos, ao mesmo tempo que desempenha o papel de complemento
salarial, sendo que data trabalhadores de outras empresas beneficiavam de sistemas de
assistncia na doena por iniciativa das respetivas empresas.
A ADSE tem uma significativa longevidade na gesto de um regime de benefcios para os
trabalhadores que exercem funes pblicas, assumindo ainda responsabilidades na
verificao da doena destes trabalhadores.
Importa relembrar os factos determinantes na histria da ADSE:
1963 Foi criada a Assistncia na Doena aos Servidores Civis do Estado, identificada pela
abreviatura ADSE1. O diploma estabeleceu um esquema de proteo na doena que
abrangia as modalidades de assistncia (mdica e cirrgica), enfermagem e
medicamentos. Com o objetivo de abranger a totalidade dos servidores, implantou-se
gradualmente por todo o Pas, prevendo, ainda, a aplicao aos familiares. O seu
financiamento era integralmente garantido por transferncia do Oramento do Estado.
1964 O Decreto-Lei n. 45688, de 27 de abril de 1964, regulamentou o diploma que
criara a ADSE, legitimou os direitos e deveres dos beneficirios, estabeleceu o modo de
prestao da assistncia, a inscrio dos mdicos convencionados, bem como definiu a
competncia e constituio da administrao.
No incio, a proteo na doena abrangia apenas os funcionrios e agentes no ativo dos
Servios da Administrao Central, tendo gradualmente sido admitidos como beneficirios
os trabalhadores da Administrao Local, os dependentes e os aposentados.
O alargamento do mbito de aplicao pessoal verificou-se at ao ano de 1972,
abrangendo sucessivamente os trabalhadores dos organismos autnomos, o pessoal dos
corpos administrativos (Autarquias Locais), os aposentados, os cnjuges e filhos.
1 Decreto-Lei n. 45002, de 27 de abril de 1963.
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1979 Foi criado o desconto de 0,5% a aplicar nos vencimentos dos funcionrios e agentes
da administrao pblica central, regional e local, ficando isentos aposentados2. O
desconto foi aplicado a partir de 1 de janeiro de 1979 e, mais tarde, foi institucionalizado
o desconto para a ADSE3. O desconto obrigatrio para a ADSE foi ainda posteriormente
consagrado no estatuto remuneratrio dos funcionrios e agentes da Administrao
pblica4.
1979 Foi criado o Servio Nacional de Sade, no mbito do Ministrio dos Assuntos
Sociais, resultante das polticas sociais emergentes, do aperfeioamento que se foi
instituindo, do sucessivo processo evolutivo, com origens em 1971 e aprofundado at
1974, data a partir da qual a poltica da sade regista profundas modificaes, at ao
direito reconhecido na Constituio da Repblica que todos tm direito sade (Lei n.
56/79, de 15 de setembro).
Entretanto, o Estado, enquanto entidade patronal, manteve um regime de benefcios para
os funcionrios pblicos, separando esta atividade da que lhe competia no domnio da
organizao do Sistema Nacional de Sade.
1980 Aprovou-se a transformao da Assistncia na Doena aos Servidores Civis do
Estado na atual Direo-Geral, qual foi conferido o estatuto de organismo central de
Proteo Social na Administrao Pblica, dando-lhe o estatuto de coordenador de todos
os benefcios oferecidos data, na rea dos cuidados de sade e encargos de famlia,
mantendo a sigla ADSE5.
Segundo esta perspetiva, a ADSE tinha por misso assegurar a Proteo aos seus
beneficirios nos domnios da promoo da sade, preveno da doena, cura e
reabilitao e a proceder verificao do direito aos encargos de famlia e seu registo, bem
como intervir a favor do beneficirio no caso de eventos de carter geral e tpico que
tenham como consequncia uma alterao desfavorvel do equilbrio entre as suas
necessidades e os meios de que dispe para as satisfazer.
1981 Foi fixado em 1% o desconto obrigatrio nos vencimentos dos funcionrios e
agentes dos Servios do Estado, beneficirios da ADSE6.
1983 Foi reajustada a estrutura orgnica e competncias da Direo-Geral7 e publicado
o Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, que define o funcionamento e esquema de
benefcios da ADSE.
1985 No mbito dos beneficirios, adquire nova caracterizao quando o Decreto-Lei
n. 327/85, de 8 de agosto, viabiliza a inscrio dos docentes do ensino superior, privado
2 Artigo 32. da Lei n. 21-A/79, de 25 de junho e artigo 10. do Decreto-Lei n. 201-A/79, de 30 de junho. 3 Decreto Lei n. 183-L/80, de 9 de junho. 4 Artigo 14. do Decreto-Lei n. 353-A/89, de 16 de outubro. 5 Decreto-Lei n. 476/80, de 15 outubro. 6 Decreto-Lei n. 125/81, de 27 de maio. 7 Decreto-Lei n. 115/83, de 24 de fevereiro.
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e cooperativo, desde que inscritos na Caixa Geral de Aposentaes (CGA), e aps
celebrao de acordo com a ADSE.
1988 Foi permitida a inscrio dos docentes do ensino no superior na ADSE, desde que
inscritos na CGA e celebrado acordo8.
Alarga-se a atividade verificao da doena dos funcionrios e agentes da Administrao
Pblica, no quadro das competncias atribudas pelo Decreto-Lei n. 497/88, de 30 de
dezembro e do Decreto Regulamentar n. 41/90, de 29 de novembro. A legislao referida
instituiu mecanismos de controlo da doena, que se concretizam na verificao domiciliria
e na interveno de uma junta mdica, aps o funcionrio atingir o limite de 60 dias
consecutivos de ausncia ao servio, por doena natural, ou de 90 dias por acidente de
trabalho.
1993 Os subsistemas de sade so corresponsabilizados pelo Servio Nacional de Sade
(novo estatuto do SNS), criado pelo Decreto-Lei n. 11/93, de 15 de janeiro, pelos
encargos resultantes da sua prestao de cuidados dos seus beneficirios9.
1999 Procedeu-se reestruturao orgnica da ADSE10. Foi aprovado o novo regime
jurdico dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais11.
2001 Foi atribuda Direo-Geral a responsabilidade pelo pagamento do subsdio de
acompanhante e o do complemento por dependncia aos subscritores da Caixa Geral de
Aposentaes que sofram de doena do foro oncolgico ou paramiloidose familiar12. Esta
responsabilidade transferida para a CGA a partir de 1 de janeiro de 201013.
2005 A orgnica do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica estabelecia que a
ADSE assegurava a proteo dos seus beneficirios no domnio da sade14.
So introduzidas alteraes ao Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, pelo Decreto-
Lei n. 234/2005, de 30 de dezembro, destacando-se: A concesso aos beneficirios
titulares da ADSE do direito de opo pela inscrio em outro sistema de assistncia, desde
que sejam cnjuges ou vivam em unio de facto com o beneficirio titular de outro
subsistema de sade; A equiparao da ADSE a entidade administradora das receitas
provenientes do desconto obrigatrio15; O carcter facultativo da inscrio e a possibilidade
de renncia, com carcter definitivo, a essa inscrio, para trabalhadores que iniciaram
funes a partir de 1 de janeiro de 200616.
8 Decreto-Lei n. 321/88, de 22 de setembro. 9 Artigos 23. e 31. 10 Decreto-Lei n. 279/99, de 26 de julho. 11 Decreto-Lei n. 503/99, de 20 de novembro. 12 Decreto-Lei n. 173/2001, de 31 de maio. 13 Em conformidade com a Lei n. 90/2009, de 31 de agosto, que aprovou o regime especial de proteo na invalidez. 14 Orgnica aprovada pelo Decreto-Lei n. 47/2005, de 24 de fevereiro. 15 Previsto no Decreto-Lei n. 125/81, de 27 de maio. 16 Artigo 12. do Decreto-Lei n. 118/83.
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2006 Fixa-se o desconto em 1,5%17 calculado sobre o valor da remunerao dos
beneficirios titulares no ativo e em 1% sobre o valor das penses de aposentao e
reforma dos beneficirios em tais situaes. Para os beneficirios aposentados aquela
percentagem foi incrementada anualmente em 0,1% at atingir a percentagem fixada para
os beneficirios titulares no ativo, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2007.
regulamentado o procedimento de inscrio na ADSE18, como beneficirios familiares,
das pessoas que vivam em unio de facto com o beneficirio titular.
2007 A partir de 1 de janeiro de 2007, as importncias descontadas aos beneficirios
titulares passaram a constituir receita prpria da ADSE19. No mbito da reorganizao da
Administrao Central, a Direo-Geral foi sujeita a um processo de reestruturao20, de
forma a corresponder responsabilidade acrescida que lhe era atribuda na gesto dos
benefcios e da rede de prestadores, na sequncia da conformao dos subsistemas e na
administrao das receitas decorrentes dos descontos obrigatrios. Fixa-se a estrutura
nuclear dos servios21 e as competncias das respetivas unidades orgnicas da Direo-
Geral e so criadas as unidades orgnicas flexveis22.
2008 concedido o alargamento do mbito de aplicao do esquema de benefcios da
ADSE generalidade dos trabalhadores que exeram funes pblicas23,
independentemente da modalidade de constituio da sua relao jurdica de emprego
pblico.
Alargou ainda a possibilidade de inscrio e manuteno de inscrio aos descendentes
maiores estudantes como beneficirios familiares at concluso do mestrado ou
doutoramento, de modo a ajustar-se nova organizao do ensino superior.
2009 Define-se a proteo social dos trabalhadores que exercem funes pblicas24,
passando a integrar no regime geral da segurana social todos os trabalhadores titulares
de uma relao jurdica de emprego pblico, independentemente da modalidade de
vinculao e de constituio da relao jurdica de emprego pblico.
2010 subscrito um memorando de entendimento pelos Ministros das Finanas e da
Administrao Pblica, da Sade, da Defesa Nacional e da Administrao Interna, com o
objetivo de eliminar as relaes financeiras entre o Servio Nacional de Sade (SNS) e a
Direo-Geral de Proteo Social aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica
(ADSE), o Instituto de Ao Social das Foras Armadas (IASFA), os Servios de Assistncia
na Doena (SAD) da Guarda Nacional Republicana (GNR) e da Polcia de Segurana Pblica
17 Lei n. 53-D/2006, de 29 de dezembro. 18 Portaria n. 701/2006, de 13 de julho. 19 Art. 48. da Lei n. 53-D/2006, de 29 de dezembro. 20 Decreto Regulamentar n. 23/2007, de 29 de maro. 21 Portaria n. 351/2007, de 30 de maro. 22 Despacho do Diretor-Geral n. 8963/2007, de 30 de abril (DR, II Srie, n. 95, de 17 de maio). 23 Lei n. 64-A/2008, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2009). 24 Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro.
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(PSP). O Oramento do Estado passa a financiar diretamente as Entidades que constituem
o SNS.
Todos os beneficirios titulares da ADSE, incluindo os inscritos anteriormente a 1 de janeiro
de 2006, passaram a poder renunciar sua inscrio, sendo esta definitiva25.
Com a Lei do Oramento de Estado para 201126 instituiu-se uma contribuio para a ADSE
de 2,5%, a suportar pelas Entidades empregadoras da Administrao Central, com a
natureza de servios integrados ou autnomos, calculada sobre as remuneraes sujeitas
a reteno a favor da CGA ou Segurana Social.
2011 A nova orgnica do Ministrio das Finanas27 rebatiza a entidade gestora de
Direo-Geral de Proteo Social dos Trabalhadores em Funes Pblicas, mantendo a
sigla ADSE.
A partir de 1 de janeiro de 2011, as entidades responsveis pelo processamento de
remuneraes e penses passam a entregar as verbas retidas aos beneficirios titulares,
diretamente ADSE, atravs de documento nico de cobrana.28
Em 17 de maio de 2011, o Estado Portugus subscreve, com a Comisso Europeia, o Banco
Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Memorando de
Entendimento Sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, que visa a concesso de
assistncia financeira da Unio Europeia a Portugal.
Este Memorando vem determinar, ao nvel da rea da Poltica Oramental, a reduo do
custo oramental global com sistemas de sade dos trabalhadores em funes pblicas
(ADSE, ADM e SAD) diminuindo a comparticipao da Entidade empregadora e ajustando
o mbito dos benefcios de sade, com poupanas de 100 milhes de euros em 2012.
Estabelece tambm nas Medidas Oramentais Estruturais, para o domnio da sade, que
com o objetivo de alcanar um modelo sustentvel nos sistemas de cuidados de sade
para trabalhadores em funes pblicas, o custo global oramental dos sistemas atuais-
ADSE, ADM (Foras Armadas) e SAD (Foras Policiais) - ser reduzido em 30% em 2012 e
em 20% adicionais em 2013, em todos os nveis das Administraes Pblicas. Seguir-se-
o redues adicionais a taxas semelhantes nos anos subsequentes, com vista a que os
sistemas se financiem por si prprios at 2016. Os custos oramentais destes sistemas
sero reduzidos atravs do decrscimo das contribuies da Entidade empregadora e pelo
ajustamento do mbito dos benefcios de sade.
25 Alterao introduzida ao Decreto-lei 118/83, pela Lei do Oramento do Estado para 2010 (Lei n. 3-B/2010, de 28 de abril) 26 Artigo 163. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro) que altera o Decreto-Lei n. 118/83, 27 Decreto-Lei n. 117/2011, de 15 de dezembro. 28 Os novos procedimentos foram determinados pelo despacho n. 1452/2011, do Secretrio de Estado Adjunto e do Oramento, de 6 de janeiro.
http://www.adse.pt/document/documento_unico_de_cobranca_20110112.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdfhttp://www.adse.pt/document/Despacho_seao_ficheiros_ADSE.pdf
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Os encargos com as prestaes de cuidados de sade, realizadas por estabelecimentos e
servios do SNS aos beneficirios da ADSE, passaram a ser suportados pelo oramento do
SNS, a partir do dia 1 de janeiro de 201229.
Pelo mesmo diploma, as penses de aposentao e de reforma dos beneficirios titulares,
ficaram sujeitas ao desconto de 1,5%, quando o seu montante seja superior ao valor
correspondente retribuio mnima mensal garantida, sendo que se da aplicao da
referida percentagem resultar penso de valor inferior esta fica isenta de desconto30.
2013 O Decreto-Lei n. 105/2013, de 30 de julho, altera o Decreto-Lei n. 118/83, ao
fixar a taxa de desconto em 2,5% e reduziu a taxa para a contribuio da Entidade
empregadora para 1,25%. Transitoriamente, a taxa de desconto foi fixada em 2,25%, at
dezembro de 2013. Estabeleceu tambm que as penses de aposentao e de reforma,
quando o seu montante for superior ao valor correspondente retribuio mnima mensal
garantida, ficam sujeitas contribuio do beneficirio titular mesma taxa de 2,5%.
Os trabalhadores que cessem, por mtuo acordo, a relao jurdica de emprego pblico na
modalidade de nomeao definitiva ou de contrato de trabalho em funes pblicas por
tempo indeterminado, podem optar por manter a inscrio na ADSE com o correspondente
dever de desconto, desde que assim o declarem no acordo de cessao do contrato31.
2014 Fixa-se o desconto de 3,50% sobre a remunerao base dos beneficirios titulares32.
Sendo a receita proveniente desses descontos consignada ao pagamento dos benefcios
concedidos pela ADSE aos seus beneficirios, nos domnios da sade, preveno da
doena, tratamento e reabilitao.
As penses de aposentao e de reforma dos beneficirios titulares, quando o seu
montante for superior ao valor correspondente retribuio mnima mensal garantida,
ficam sujeitas ao desconto de 3,50%.
De acordo com o artigo 241. da Lei n. 35/2014, de 20 de junho, aquando da cedncia
de interesse pbico, a entidade cessionria passou a ser responsvel no financiamento do
regime de proteo social, nos termos legais aplicveis, desde que o trabalhador opte por
manter o regime de proteo social de origem. Ao abrigo da aludida lei, nos seus artigos
262. e 263., os trabalhadores na primeira fase do processo de requalificao podem
beneficiar do regime de proteo social, designadamente os benefcios da ADSE, nos
termos legais aplicveis.
29 Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Oramento do Estado para 2012), art. 189. 30 Art. 195., da Lei n. 64-B/2011. 31 Em conformidade com as alteraes introduzidas no Decreto-Lei n. 118/83, pelo Decreto-Lei n. 161/2013, de 22 de Novembro. 32 Lei n. 30/2014, de 19 de maio, que altera os artigos 46. e 47. do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro
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2015 Determinada nova dependncia da ADSE, passando esta para a tutela do Ministrio
da Sade33. Foi criado o Colgio de Governo dos Subsistemas Pblicos de Sade (CGSPS)34
como rgo de coordenao que tem por misso promover e reforar a articulao entre
os subsistemas pblicos de sade, aprofundando sinergias e otimizando a gesto dos
recursos.
Durante o ano letivo de 2015/2016 a comprovao das declaraes apresentadas e da
situao de doena declarada do docente ou do seu familiar35 para instruo do pedido de
mobilidade36 podem ser realizadas por recurso Junta Mdica da ADSE.
1.2 Modelo Financeiro atual
1.2.1 Cobertura financeira da ADSE A Direo-Geral assegura o financiamento de despesas relacionadas com a sade37 na sua
redao atual38, designadamente com:
cuidados de sade e atos mdicos, prestados em territrio nacional e no
estrangeiro;
medicamentos;
meios complementares de diagnstico e tratamentos;
meios de correo e/ou compensao;
internamento, tratamentos termais, aposentadoria e transportes.
Desde 2010, as entidades prestadoras do Servio Nacional de Sade deixaram de emitir
faturao pela prestao a beneficirios da ADSE, depois do memorando de entendimento
subscrito pelos Ministrios da Sade, da Defesa, da Administrao Interna e das Finanas.
Ser sempre de recordar que o beneficirio da ADSE usufrui dos mesmos direitos no acesso
ao SNS, exatamente nas mesmas condies que qualquer outro utente.
Os beneficirios da ADSE porque mantm o seu estatuto de utente do SNS esto
igualmente sujeitos ao pagamento de taxas moderadoras, bem como ao seu regime de
isenes. As taxas moderadoras no devero ser confundidas pelos copagamentos fixados
33 Decreto-Lei n. 152/2015, de 7 de agosto. 34 Decreto-Lei n. 154/2015, de 7 de agosto. 35 Nos termos do despacho 11970-B/2015, de 22/10, do Secretrio de Estado do Ensino e da Administrao Escolar, publicado no Dirio da Repblica, 2. srie N. 208 de 23 de outubro de 2015, 36 Efetuado ao abrigo do Despacho n. 4773/2015, de 24 de abril de 2015, do Secretrio de Estado do Ensino e da Administrao Escolar, publicado no Dirio da Repblica, 2. srie, n. 89, de 8 de maio de 2015. 37 Em conformidade com o previsto no Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro. 38 Pelos Decretos-Leis ns 90/98, de 14 de abril, 279/99, de 26 de julho, e 234/2005, de 30 de dezembro, pelas Leis ns 53-D/2006, de 29 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, pelos Decretos-Lei n. 105/2013, de 30 de julho e 161/2013, de 22 de novembro e pelas Leis ns 30/2014, de 19 de maio, 35/2014, de 20 de junho e 82-B/2014, de 31 de dezembro, Decreto-Lei n. 36/2015,de 9 de maro.
Reforma do Modelo da ADSE
14
pela ADSE. O copagamento dos beneficirios da ADSE tem uma aplicao generalizada,
visa corresponsabilizar o beneficirio no exerccio do seu direito de livre escolha e
representa uma importante parcela no financiamento das despesas de sade, na ordem
dos 20% dos encargos com os prestadores convencionados.
A atividade da ADSE continuou a desenvolver-se em trs reas diferenciadas: o regime
convencionado, o regime livre e as farmcias (Regies Autnomas da Madeira e dos
Aores).39
1.2.2 Beneficirios Os requisitos para a inscrio dos beneficirios esto definidos legalmente em diversos
diplomas40. O universo dos beneficirios agrega dois grupos: titulares e familiares.
Consideram-se beneficirios titulares os trabalhadores com relao jurdica de emprego
pblico da administrao central, regional e local, desde que estejam inscritos na Caixa
Geral de Aposentaes ou na Segurana Social, e no beneficiem, como titulares, de outro
sistema de sade integrado na Administrao Pblica; o pessoal docente do ensino
particular e cooperativo, desde que para o efeito seja celebrado um acordo com a ADSE41;
aposentados que no sejam abrangidos por qualquer outro sistema de sade integrado na
Administrao Pblica; e outro pessoal que a lei contemple42.
At 2005, os trabalhadores com relao jurdica de emprego pblico da administrao
central, regional e local, eram inscritos obrigatoriamente na Caixa Geral de Aposentaes
e na ADSE. Os trabalhadores com relao jurdica de emprego pblico que iniciaram
funes a partir de 1 de janeiro de 2006, passaram a estar inscritos obrigatoriamente na
Segurana Social e a sua inscrio na ADSE tornou-se opcional.
A partir de 2009, com a Lei do Oramento, a inscrio na ADSE passou a ser opcional para
todos os trabalhadores com relao jurdica de emprego pblico (incluindo os que se
encontravam inscritos antes de 01-01-2006).
Os beneficirios titulares tm direito a inscrever como beneficirios familiares, o(s) seu(s):
cnjuge ou pessoa com quem viva em unio de facto; descendentes ou equiparados;
ascendentes ou equiparados desde que a cargo do beneficirio titular.
39 A caracterizao quantitativa da atividade da ADSE encontra-se descrita no Anexo 1 ao presente relatrio. 40 Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, com a redao dada pelos Decretos-Lei n.s 90/98, de 14 de abril, 279/99, de 26 de julho, e 234/2005, de 30 de dezembro, pelas Leis n.s 53-D/2006, de 29 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, e Lei n. 30/2014, de 19 de maio e pelos Decretos-Lei n. 105/2013, de 30 de julho e 161/2013, de 22 de novembro, Portaria n. 701/2006, de 13 de julho; Lei n. 64-A/2008, de 31 de dezembro; e, Lei n. 35/2014, de 20 de junho. 41 Nos termos do art. 8. do Decreto-Lei n. 321/88, de 22 de setembro e do art. 5. do Decreto-Lei n. 327/85, de 8 de agosto. 42 Alneas c) e d) do art. 3. do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro.
Reforma do Modelo da ADSE
15
A inscrio dos familiares s possvel desde que provem no estar abrangidos, em
resultado do exerccio de atividade remunerada ou tributvel, por regime de segurana
social de inscrio obrigatria, enquanto se mantiver essa situao.
Desde 2009, em consonncia com a organizao do ensino superior, os descendentes
maiores estudantes inscritos e/ou que venham a inscrever-se em cursos superiores at
aos 26 anos de idade tambm esto abrangidos pela ADSE at concluso do mestrado
ou do doutoramento43.
Os descendentes maiores podem manter-se como beneficirios familiares aps os 26 anos
de idade, desde que comprovada a sua incapacidade, total ou permanente, ou a situao
de doena prolongada que obstem angariao de meios de subsistncia44.
Os Ascendentes ou equiparados podem inscrever-se desde que a cargo do beneficirio
titular e no possuam rendimentos prprios mensais iguais ou superiores: a) a 60% da
remunerao mnima mensal assegurada por lei generalidade dos trabalhadores por
conta de outrem, se se tratar de um s ascendente; b) a essa remunerao mnima mensal,
no caso de se tratar de um casal de ascendentes.
Foi reconhecido aos trabalhadores que exercem funes pblicas, beneficirios titulares da
ADSE, enquanto cnjuges ou vivam em unio de facto com beneficirios titulares de outro
subsistema de sade, o direito de opo pela inscrio nesse subsistema como
beneficirios extraordinrios45. Direito este que se encontra previsto quando os
beneficirios manifestam a sua opo pela(o): a) Assistncia na Doena aos Militares
(ADM)46; b) SAD/Guarda Republicana ou da SAD/Policia de Segurana Pblica47.
A composio do universo de beneficirios, a partir de 2011, tem vindo a ser influenciada
por diversos fatores: beneficirios que se aposentaram; programa de rescises por mtuo
acordo48, apesar do Governo ter consignado a possibilidade de manuteno da inscrio
na ADSE, para os trabalhadores que aceitem a cessao da respetiva relao jurdica de
emprego pblico, apesar da sua extino, parte dos que optaram por manter a sua
qualidade de beneficirio j no se encontram com inscrio ativa, por falta de entrega de
desconto; regularizao informtica de registos com a situao de bito (bitos muito
antigos), e regularizao de beneficirios familiares cnjuges que se encontravam com
direitos vitalcios e que j haviam perdido os requisitos para se manterem como
beneficirios familiares (a partir de 2015 deixaram de existir direitos vitalcios associados
com familiares).
43 Artigo 17. da Lei n. 64-A/2008, de 31 de dezembro. 44 De acordo com o estipulado no n. 2 do art. 7. e alnea b) do n. 2 do art. 9. do Decreto Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, na redao conferida pelas sucessivas alteraes. 45 No quadro das alteraes introduzidas pelo Decreto Lei n. 234/2005, de 30 de dezembro. 46 Portaria n. 1393/2007, de 25 de outubro, com a redao resultante da Declarao de Retificao n. 115-A/2007, de 24 de dezembro. 47 Portaria n. 1620/2007, de 26 de dezembro. 48 Criado pela Portaria n. 221-A/2013, de 8 de julho.
Reforma do Modelo da ADSE
16
A variao anual negativa do nmero de beneficirios nos ltimos dois anos
essencialmente determinada, por: termo e no renovao dos contratos (tomando como
exemplo a no colocao de muitos docentes); perda de direitos dos descendentes
maiores; perda de requisitos no caso dos beneficirios familiares cnjuges; e,
cancelamento de direitos de beneficirios que no se encontram a entregar o
correspondente desconto ADSE.
O registo de pedidos de renncia permite constatar um impacto marginal, sem quaisquer
consequncias de relevo na dimenso do universo de beneficirios, muito particularmente
porque s os beneficirios titulares que tm impacto no financiamento da ADSE e
principalmente porque o decrscimo de renncias em 2015 foi bastante acentuado, face
s registadas em 2014.
1.2.3 Entidades empregadoras A interao entre a DireoGeral e os beneficirios titulares no ativo e respetivos
familiares sustentada pelo universo das 3.412 entidades empregadoras.
As entidades empregadoras e processadoras das respetivas penses, como fiis
depositrias, so responsveis por proceder ao processamento da reteno dos valores da
contribuio dos beneficirios titulares, e procederem sua entrega Direo-Geral.
As entidades empregadoras participam na inscrio de beneficirios titulares e familiares,
recolha e devoluo dos cartes de beneficirio, atualizao de dados de identificao, na
recolha da documentao que suporta os pedidos de reembolso de despesas e na sua
remessa Direo-Geral, assim como na comunicao das alteraes de dados de
identificao da prpria entidade empregadora.
Face reorganizao administrativa que tem vindo a ocorrer, o nmero de entidades
empregadoras tem vindo a decrescer.
As entidades empregadoras encontram-se distribudas por diversos grupos, consoante as
suas caractersticas e especificidades:
As entidades da Administrao Central, onde se integram os Servios Integrados e os
Servios Autnomos e que representam 45% do universo total das entidades, com
autonomia administrativa e financeira, responsveis pela entrega da contribuio dos
respetivos trabalhadores, beneficirios titulares da ADSE.
As entidades que se incluem na Administrao Local e que assumem o financiamento
dos encargos de sade prestados pelas entidades prestadoras de cuidados de sade,
com conveno com a ADSE e ainda, o processamento e respetivo reembolso de
despesas que os seus trabalhadores realizam no mbito de Regime Livre, assim como
a entrega das correspondentes contribuies desses beneficirios.
Reforma do Modelo da ADSE
17
As entidades processadoras das penses, CGA e Centro Nacional de Penses (CNP),
tambm responsveis pela entrega da contribuio dos respetivos pensionistas,
beneficirios titulares da ADSE.
Entidades com acordo de capitao; entidades estas que assumem um pagamento
anual fixo por beneficirio e em contrapartida a DireoGeral assume os reembolsos
dos encargos com atos e cuidados de sade prestados aos seus beneficirios
associados.
Para as 736 entidades que prescreveram o referido acordo de capitao49, a capitao
apurada de acordo com o Despacho do Secretrio de Estado do Oramento, de 16 de
fevereiro de 2005, sendo a respetiva capitao calculada em funo dos custos mdios por
beneficirio, considerando os custos do regime convencionado, regime livre e respetivos
custos de administrao.
Comparativamente ao ano anterior, os beneficirios da ADSE continuam maioritariamente
relacionados com entidades empregadoras da Administrao Central (45%) ou
aposentados (31,4%). Em face de toda a conjuntura social e econmica possvel
constatar um aumento do nmero de beneficirios aposentados face ao decrscimo
verificado na Administrao Central.
Desde 2011 que se tem vindo a desenvolver um controlo a nvel institucional, tendo-se
inicialmente optado pelo controlo a nvel das entidades empregadoras ou processadoras
de penses e tendo-se iniciado em 2014 o desenvolvimento que veio permitir o controlo
da contribuio a nvel do trabalhador e a regularizao de um grande nmero de
beneficirios que se encontravam em incumprimento.
Denotou-se uma maior preocupao, por parte da maioria das entidades, no cumprimento
das tramitaes institudas.
1.2.4 Regime convencionado O regime convencionado consiste numa modalidade de acesso dos beneficirios a cuidados
de sade, baseada numa rede de prestadores que celebram uma conveno com a ADSE
onde so estabelecidas regras de funcionamento, designadamente:
a) a tabela de preos do ato ou do cuidado de sade;
b) o valor do copagamento do beneficirio que no deve ser confundido com a taxa
moderadora do SNS;
c) a tramitao para a entrega da faturao.
A ADSE no assume quaisquer compromissos com o prestador convencionado
relativamente a volumes de prestao, nem intervm na deciso do beneficirio. No tem,
igualmente, qualquer responsabilidade na gesto, direta ou indireta, de qualquer
49 Celebrado nos termos do art. 64. do Decreto Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro.
Reforma do Modelo da ADSE
18
plataforma de prestao de cuidados de sade. A sua atividade exclusivamente orientada
para o financiamento.
A relevncia de um prestador convencionado na rede da ADSE varivel, a depender da
sua capacidade de oferta e do volume de procura dos beneficirios.
A maior procura da rede de prestadores exercida pelos beneficirios residentes nos
distritos de Lisboa, Porto e Setbal, as reas geogrficas que concentram o maior nmero
de beneficirios.
A celebrao de novas convenes procura privilegiar, segundo a ADSE, os prestadores
que evidenciam a maior preferncia dos beneficirios, medida pelo nmero de pedidos de
reembolso (regime livre); aportem mais-valia rede; e, melhorem a cobertura geogrfica,
alargando a distribuio regional.
Na celebrao de conveno exigido o licenciamento emitido pelas entidades
responsveis do Ministrio da Sade e, para os profissionais, a inscrio nas respetivas
Ordens profissionais. A conveno da ADSE apenas estabelece regras de funcionamento,
de modo a proporcionar boas condies de acesso e de preo ao beneficirio, havendo o
cuidado em respeitar os compromissos com o prestador, pela contrapartida da sua
prestao, sem qualquer vertente de subsidiao estatal. A ADSE, em momento algum,
compromete nveis de prestao, nem interfere na afetao dos beneficirios aos locais de
prestao.
1.2.5 Regime livre O regime livre constitui uma modalidade que permite aos beneficirios aceder a cuidados
de sade fora do mbito da rede convencionada da ADSE.
Neste regime, os beneficirios titulares, aposentados ou no ativo e respetivos familiares,
podem exercer o seu direito da livre escolha dos prestadores de cuidados de sade,
suportando inicialmente a totalidade dos encargos, sendo posteriormente reembolsados.
Os prestadores procurados pelos beneficirios em regime livre no detm qualquer relao
contratual com a ADSE, existindo portanto, por parte destes, liberdade na fixao do preo.
Os reembolsos so processados segundo regras e tabelas em vigor, que fixam limites para
o montante mximo a reembolsar e, em algumas situaes, tambm estabelecem limites
de quantidades por beneficirio.
O processamento dos reembolsos de despesas realizadas pelos beneficirios no uma
responsabilidade exclusiva da Direo-Geral, sendo atribuda por lei s entidades
empregadoras integradas nas Administraes Local e Regional.
1.3 Outras atividades desenvolvidas pela ADSE
A verificao da doena uma rea especfica da Direo-Geral, integrada na Direo de
Servios de Consultadoria Mdica e Verificao da Doena. Trata-se de uma atividade
Reforma do Modelo da ADSE
19
pblica completamente independente do regime de financiamento dos cuidados de sade
prestados aos beneficirios.
A verificao da doena abrange duas reas: a) A verificao domiciliria da doena e a
realizao de juntas mdicas de verificao da incapacidade temporria para o trabalho
por doena natural50; e, b) A verificao da incapacidade temporria para o trabalho por
acidente de trabalho e doenas profissionais51.
Esta atividade desenvolvida pela ADSE no um servio prestado aos seus associados e
sim um servio prestado entidade patronal. No contexto de transformao da ADSE num
novo modelo organizativo estas atividades, a continuarem a ser desempenhadas pela
ADSE, ou pela entidade que a substitua, devero ser remuneradas por valores de mercado,
ou que pelo menos cubram os respetivos custos.
2. Enquadramento conceptual
2.1 As grandes alternativas de evoluo
O enquadramento dado Comisso torna claro que dentro da opo de mutualizao
que se devero situar os trabalhos e a anlise que dever ser produzida. Ainda assim, por
sistematizao, adequado ponderar se outras opes que alcancem o mesmo objetivo de
retirar a ADSE do espao oramental seriam estritamente melhores face opo de
mutualizao.
Importa perceber se alguma das grandes opes possveis fora do mbito da
mutualizao teria vantagem nos critrios relevantes face opo de mutualizao.
Adiantando a concluso deste exerccio sobre a consistncia lgica da linha de
desenvolvimento que se aprofundar, a Comisso considera que nenhuma dessas outras
alternativas, descritas de seguida, estritamente mais vantajosa, nos critrios do mandato
atribudo Comisso, por comparao com a opo de mutualizao (interpretada de
forma ampla). No remanescente desta seco sero escrutinadas as razes desta
concluso da Comisso. Na seco seguinte, sero analisadas em detalhe as alternativas
de modelo jurdico e estatutrio relevantes num quadro de mutualizao, como opo
poltica inscrita no programa do XXI Governo Constitucional.
Sendo a ADSE uma entidade financiadora de cuidados de sade, encontra-se inserida no
sistema de sade portugus. A discusso da ADSE no contexto do sistema de sade
portugus no pode ser desligado do princpio geral que resulta da Constituio da
Repblica Portuguesa e em particular do Art 64.
O objetivo da proposta solicitada de reforma da ADSE , pois, retirar ao espao oramental
das contas do Estado os riscos inerentes gesto da ADSE.
50 Decreto-Lei n. 100/99, de 31 de maro, revogado pela Lei n. 35/2014 de 20 de junho e Portaria n. 118/96, de 16 de Abril. 51 Decreto-Lei n. 503/99, de 20 de novembro.
Reforma do Modelo da ADSE
20
Trs opes globais, pelo menos, surgem como possveis: a) extino da ADSE; b)
mutualizao, entendida num sentido amplo; c) passagem da carteira de titulares e
beneficirios da ADSE a entidades especializadas na gesto de contribuies e benefcios
de seguros de sade, passando a existir uma relao unicamente entre esses dois grupos
de agentes.
A opo de extino da ADSE, encerrando a atual Direo-Geral o seu papel de
administrao e gesto das contribuies e estabelecimento de contratos com prestadores
e reembolsos nas condies estipuladas, implica o fim das contribuies dos trabalhadores
e o fim dos benefcios (acesso a cuidados de sade) que essas contribuies tinham
associados.
A opo de mutualizao da ADSE implica que a gesto da ADSE, incluindo a definio do
nvel e perfil das contribuies, bem como a definio dos benefcios a que essas
contribuies do acesso, seja assumida por uma entidade que representa os interesses
de quem contribui. O prprio conceito de mutualizao dever ser definido rigorosamente,
tema a que se voltar neste relatrio.
A terceira opo, de venda de passagem da carteira de titulares e beneficirios da ADSE
para entidades especializadas na gesto de contribuies e benefcios de seguros,
corresponde sada da esfera pblica do que hoje a ADSE.
A opo de extino da ADSE implica um julgamento sobre a utilidade, ou no, da
existncia da ADSE que caber aos seus beneficirios/contribuintes realizar. Encerrar a
ADSE caso os seus beneficirios queiram a sua continuao em moldes de
autossustentabilidade corresponde a uma opo inadequada do ponto de vista social. Como
tal, ser sempre inferior a uma das duas outras opes, mesmo sem a realizao de anlise
adicional em detalhe do que possa ser exatamente cada uma dessas opes.
A comparao da opo de passagem da carteira de titulares e beneficirios da ADSE a
entidades especializadas na gesto de contribuies e benefcios de seguros de sade com
a opo de mutualizao no bvia. No funcionamento do sistema de sade, encontram-
se presentes mecanismos de seguro privado de sade, em sentido lato, com gesto de
rede de prestao de cuidados de sade que no so muito distintos do que seria a
passagem da carteira de titulares e beneficirios da ADSE para uma entidade gestora
profissional (com fins lucrativos). Por outro lado, no existe uma associao mutualista
privada com a dimenso e mbito do atual sistema ADSE no sistema de sade portugus,
invalidando uma comparao direta sobre o provvel desempenho em cada uma das
opes.
Sendo que de um ponto de vista de funcionamento ser presumivelmente mais fcil uma
transio de enquadramento de mutualidade para entidade privada do que uma transio
de sentido contrrio, do ponto de vista de flexibilidade da soluo, a opo de mutualizao
aparenta ter vantagens.
Reforma do Modelo da ADSE
21
De um ponto de vista normativo, tendo a ADSE deixado de ser um benefcio concedido
pela entidade patronal Estado aos seus trabalhadores, para ser um sistema
financeiramente autossustentado pelas contribuies dos seus beneficirios
(inclusivamente gerando um excedente positivo que seria classificado como lucro numa
entidade privada), legtimo questionar se uma eventual extino, ou passagem da ADSE
para um modelo de gesto tipicamente de seguro de sade privado, decidida
unilateralmente pelo Estado, no usurparia uma deciso que eventualmente cabe aos
titulares da ADSE.
Uma opo igualmente possvel a manuteno da situao atual, com a ADSE a continuar
como Direo-Geral. Contudo, essa manuteno do status quo no compatvel com as
recomendaes do Tribunal de Contas e no respeita o princpio de, sendo a ADSE
integralmente financiada pelas contribuies dos seus membros, estes ltimos terem um
papel ativo na conduo dos destinos dos fundos que disponibilizam.
Deste modo, a opo pela transformao num modelo com caractersticas de mutualidade
no uma opo que seja estritamente inferior a outras opes gerais, pelo que a
discusso se centrar unicamente na transformao do atual modelo de funcionamento da
ADSE num novo modelo no campo da mutualizao.
2.2 Princpios gerais
Entende a Comisso que a definio do caminho a ser adotado para o futuro da ADSE
dever respeitar um conjunto de princpios fundamentais gerais e especficos. Estes
princpios sero detalhados de seguida.
2.3 Aspetos conceptuais da opo de mutualizao
O problema colocado para anlise a definio da melhor forma de retirar o sistema ADSE
do permetro do Oramento do Estado, eliminando o risco oramental presente e futuro
que lhe est associado.
A mutualizao da ADSE uma forma de concretizar esse objetivo. A mutualizao da
ADSE referida no mandato dado Comisso interpretado de uma forma genrica como
entregar a gesto e administrao aos titulares (quem paga as contribuies que
sustentam as prestaes de cuidados de sade cobertas pelo sistema ADSE), retirando da
esfera de atuao do Estado essa responsabilidade.
Este objetivo tem, conceptualmente, diferentes formas de ser racionalizado. Antes de
abordar as opes disponveis discutidas no mbito da Comisso, relevante clarificar o
papel da ADSE na sociedade portuguesa.
O papel da ADSE est associado a duas vises diferentes, quanto sua existncia.
Reforma do Modelo da ADSE
22
Na primeira viso, o papel da ADSE deve ser analisado em termos de coerncia com a
arquitetura global do sistema de sade portugus. Em concreto, a pergunta crucial, nesta
viso, saber se h justificao para a presena de uma segunda cobertura de seguro
pblico para os cidados que sejam funcionrios do Estado quando existe um Servio
Nacional de Sade universal, abrangente e tendencialmente gratuito. A discusso toma
ento lugar num nvel tcnico quanto aos efeitos de eficincia e de equidade de uma
segunda cobertura de seguro pblico para um subconjunto da populao.
Na segunda viso, a ADSE surge no contexto do espao de dilogo entre o Estado,
enquanto entidade empregadora, e os seus trabalhadores, colocando o sistema ADSE no
foro de uma relao laboral. A entidade patronal faz aqui a gesto da ADSE em substituio
dos trabalhadores. A ADSE surge nesta viso como um complemento salarial oferecido
pelo Estado aos seus trabalhadores. Como as receitas do Estado so maioritariamente
oriundas de impostos, significa que este complemento salarial financiado por impostos,
tal como a maioria dos salrios dos funcionrios pblicos. Neste contexto, a discusso
sobre se os funcionrios pblicos devem ter, ou no, este complemento salarial, e em caso
afirmativo porque deve ser ele atribudo em espcie (cobertura de seguro de sade) e no
em termos monetrios (dando a liberdade aos trabalhadores pblicos de utilizarem esse
complemento salarial da forma que melhor entendam).
Na apreciao do papel da ADSE, a Comisso considera, maioritariamente, que a
reviso do modelo institucional, estatutrio e financeiro da ADSE tem de ser
enquadrado como sendo parte das relaes laborais do Estado com os seus
trabalhadores, e no como um problema de organizao do sistema de sade
portugus.
Ao colocar-se a discusso da evoluo da ADSE no contexto das relaes laborais do Estado
com os seus trabalhadores, h a implicao de automaticamente se excluir a abertura da
ADSE a toda a populao. Essa discusso apenas relevante se a ADSE for encarada
primordialmente como uma forma de interveno do Estado no sistema de sade. Porm,
adotar essa viso alternativa significa uma discusso substancialmente distinta sobre o
papel da ADSE e como dever ser o seu modelo futuro.
Em termos de desenho do sistema de sade, ao ter-se a centralidade do Servio Nacional
de Sade como instrumento da interveno do Estado, que no disputada por qualquer
dos partidos do sistema poltico, a ADSE deveria ser, do ponto de vista da organizao do
sistema de sade, colocada como associao privada, fora da esfera pblica. Nessa
circunstncia, caberia aos respetivos associados definir o mbito de participao na
associao, mecanismos de governao, regras de contribuio e planos de benefcios,
sem qualquer interveno pblica. A existncia de diferentes coberturas de seguro de
sade de natureza pblica e cumulativas no uma forma eficiente de organizar a
interveno pblica no campo da sade. Resulta, por isso, clara a importncia da deciso
Reforma do Modelo da ADSE
23
da Comisso de enquadrar a ADSE nas relaes laborais entre o Estado e os seus
trabalhadores.
A discusso da retirada da ADSE do permetro do Oramento do Estado no se
pode alhear da preocupao de esse movimento ser compatvel com uma
sustentabilidade financeira, a mdio e longo prazo, embora no caiba neste
momento a definio da estratgia futura da respetiva gesto. relevante
assegurar que esse movimento de sada no implica forosamente a
insustentabilidade financeira da ADSE e o seu desaparecimento em breve.
Independentemente da viso adotada, h consideraes sobre o modelo financeiro que
so consensuais para a Comisso.
Dada a dimenso da ADSE questiona-se, legitimamente, se o enquadramento jurdico,
incluindo aqui a sua regulao, das mutualidades se encontra adequado s exigncias que
sero colocadas na reviso do modelo financeiro, jurdico e estatutrio.
A Comisso considera que a soluo a adotar implicar necessariamente a
produo de legislao especfica.
A Comisso sugere que seja adotado um modelo jurdico compatvel com um
conjunto de princpios especficos, descritos em seco prpria. Esses princpios
so compatveis com diferentes formatos jurdicos, deixando a sua escolha em
concreto para o decisor poltico. A ttulo de ilustrao, os princpios enunciados
so compatveis, por exemplo, com um modelo de Pessoa coletiva de direito
privado, de tipo associativo, sem fins lucrativos e de utilidade pblica
administrativa.
Um elemento central do movimento de retirada do espao oramental da ADSE a
credibilidade do Estado no voltar a financiar o sistema em caso de dificuldades financeiras
do mesmo. Isto , se o sistema ADSE vier a estar no futuro tecnicamente falido, voltar
ou dever o Estado voltar a contribuir, como opo poltica ou como resultado da relao
empregador trabalhador? Resolver esta questo essencial para eliminar o risco para o
Oramento do Estado da ADSE no novo modelo organizativo. A preocupao com este
aspeto encontra-se expresso nos princpios descritos na Seco 3.
2.3.1 Regulao da ADSE No caso presente, em que o Estado gere diretamente a ADSE, no h grande justificao
para haver uma entidade reguladora que supervisione a ADSE. Com a separao da ADSE
do Estado, deixando de ser uma direo-geral, ou se assegura uma tutela do Estado sobre
a nova entidade ou ser necessrio definir de forma clara o contexto de regulao em que
se ir inserir essa nova entidade.
Uma primeira possibilidade para essa regulao ser realizada pela mesma entidade que
supervisiona os seguros de sade (e os seguros, de forma mais geral) Autoridade de
Reforma do Modelo da ADSE
24
Superviso dos Seguros e Fundos de Penses. A colaborao da Entidade Reguladora da
Sade e da Autoridade da Concorrncia ocorre quando os temas a tratar se sobrepem
aos mandatos dessas entidades.
Tem havido alguma discusso sobre a necessidade de rever a legislao que regula a
superviso dos operadores de seguros e produtos afins, nomeadamente a superviso das
mutualidades. Dever-se-ia aproveitar esta ocasio para atualizar as disposies de
regulao e superviso dos seguros de sade, por serem particularmente complexos e
terem tido um incremento muito significativo durante os ltimos anos.
2.3.2 Modelo Estatutrio relevante fazer uma separao conceptual entre administrao e gesto do sistema
ADSE. Por administrao entende-se receber receitas financeiras dos pagamentos pelos
titulares e contratar o seguro de sade ou os prestadores que garantem a proteo
pretendida para os beneficirios. Gerir significa definir custos e benefcios do sistema de
proteo. A gesto poder ser feita diretamente ou por concurso para atribuio de um
seguro de sade com as caractersticas que sejam definidas pelos representantes dos
titulares.
Nesta segunda situao, os beneficirios, organizados como uma mutualidade ou de outra
forma, poderiam contratar uma operadora de seguros de sade privada para gerir a ADSE.
O contrato poderia ser atribudo atravs de concurso internacional, repetido com certa
regularidade. provvel que concorressem grupos nacionais e internacionais.
Considerou a Comisso que a administrao e a gesto da ADSE dever
permanecer numa mesma entidade, pelo menos durante os primeiros anos ps-
transformao e que a alterao dessa situao, a ser realizada, dever ocorrer
num contexto institucional de plena representatividade dos associados e de
garantia da robustez institucional do novo modelo.
2.3.3 Modelo Financeiro A opo escolhida para um novo enquadramento da ADSE no dever procurar condicionar
de forma irreversvel a gesto futura da ADSE.
No dever, por exemplo, indicar qual a taxa de contribuio a ser cobrada aos titulares
e/ou qual a sua evoluo ao longo do tempo. De igual modo, dever ser deixada gesto
futura a deciso sobre alargamento, ou no, do universo admissvel de titulares.
Por outro lado, devero ser claras as obrigaes que sejam essenciais para a
sustentabilidade material e financeira da ADSE. Por exemplo, a constituio de reservas
para responsabilidades futuras com despesas de sade que sejam assumidas como parte
da cobertura oferecida face contribuio recebida.
Este princpio significa que o modelo financeiro deve deixar em aberto diferentes
possibilidades de gesto, devendo contudo garantir que feita uma gesto prudente das
Reforma do Modelo da ADSE
25
responsabilidades presentes e futuras que estejam associadas com as contribuies
recebidas dos associados.
A definio de um quadro institucional e de um modelo estatutrio no pode ser
financeiramente invivel.
Dentro do contexto financeiro, necessrio reconhecer que h atividades que o sistema
ADSE desenvolve para o Estado que extravasam as funes associadas com a proteo em
caso de doena (e de promoo da sade, numa perspetiva mais geral), e que so
responsabilidade da entidade empregadora. Independentemente da soluo que venha a
ser adotada para a mutualizao da ADSE, estas atividades devero ou ser retiradas da
esfera de interveno da ADSE ou ser remuneradas por valores de mercado.
De um ponto de vista conceptual, h a possibilidade da ADSE poder evoluir, como
mutualidade, para uma situao de cobertura alternativa ao Servio Nacional de Sade,
situao normalmente designada por opting-out, em lugar de ser uma segunda cobertura
de seguro de sade (topping-up). No se vislumbra no atual contexto que esta
possibilidade de opting.out tenha viabilidade poltica e social.
Nas opes de modelo de contribuio, a utilizao de uma regra definida como
percentagem do salrio, em lugar de um valor associado com o risco de necessitar de
cuidados de sade, introduz um fator de redistribuio de rendimento.
A evoluo da populao abrangida pela ADSE e o seu envelhecimento demogrfico,
designadamente com a passagem situao de aposentados de muitos titulares, ir retirar
do sistema contribuies futuras, por o salrio se reduzir nessa transio, precisamente
para situaes em que aumenta o valor esperado das despesas com cuidados de sade.
Os elementos de redistribuio e de necessidade de compatibilizar receitas com despesas
tero de ser explicitamente discutidos pela gesto da futura entidade que resultar da
evoluo da atual ADSE.
3. A viso da Comisso de Reforma consensual para a Comisso que o Estado no se poder desligar
completamente da ADSE, mas a sua interveno dever ser remetida para a
monitorizao do modelo de governao da nova entidade jurdica que venha a
ser criada.
Uma clarificao central a ser realizada saber se o sistema ADSE deve ser discutido no
contexto do desenho do sistema de sade portugus, ou no contexto da relao laboral
entre o Estado como empregador e os seus trabalhadores (funcionrios pblicos).
A este respeito no h unanimidade dentro da Comisso, sendo que uma maioria
substancial dos membros da Comisso favorvel discusso da ADSE num
Reforma do Modelo da ADSE
26
contexto de benefcios atribudos no quadro de uma poltica de recursos humanos
do Estado.
Ao considerar o posicionamento da ADSE no quadro das relaes laborais entre o Estado
e os seus trabalhadores, h potencial para uma contradio com a deciso de excluir
qualquer participao financeira do Estado. Essa potencial contradio resolvida, na
opinio de alguns membros da Comisso, colocando a contribuio do Estado no campo
da organizao e governao do sistema de proteo, excluindo-o contudo do aspeto do
financiamento.
Note-se que esta contextualizao tem implicaes importantes para a gesto futura da
ADSE, nomeadamente em termos de abertura a outros beneficirios ou outros titulares
contribuintes. Numa outra vertente, se o sistema ADSE enquadrado nas relaes
laborais, dever haver uma discusso sobre qual a melhor forma de o Estado, enquanto
entidade empregadora, dar proteo de seguro de sade adicional proteo que dada
pelo Servio Nacional de Sade, dado que existem diversas possibilidades de o fazer.
As diferentes possibilidades institucionais tm que ser comparadas nos seus mritos e nas
suas desvantagens. Para essa comparao, h diferentes aspetos que tm de ser
considerados. De acordo com o mandato recebido, devero ser includos critrios como a
compatibilidade com sustentabilidade do seu financiamento, eficincia, equidade e no
envolver risco oramental no contexto das contas pblicas. Estes quatro critrios
necessitam de uma definio precisa quanto ao seu significado.
No que toca sustentabilidade de financiamento da ADSE, o requisito essencial que no
seja um modelo que determine uma situao de insustentabilidade financeira dentro da
liberdade de gesto que resulte do modelo adotado. No entanto, entende a Comisso que
no se deve substituir gesto que venha a ser constituda, na definio da trajetria de
custos e benefcios que assegure a sustentabilidade da ADSE. A sustentabilidade financeira
da ADSE definida como a capacidade das receitas recolhidas serem suficientes para
satisfazer as responsabilidades assumidas, presentes e futuras. A resoluo de uma
situao de desequilbrio entre a evoluo das despesas e das receitas envolve a alterao
de receitas, de responsabilidades (informalmente, denominadas de pacote de benefcios)
ou de ambos. O aumento das receitas, para um mesmo pacote de benefcios, pode ser
realizado aumentando a contribuio ou aumentando o conjunto de contribuintes (sendo
que esta segunda opo tambm aumenta as responsabilidades). A determinao da
combinao exata dos elementos de ajustamento cabe equipa de gesto que venha a
ser constituda.
3.1 Modelo Institucional
O modelo jurdico que venha a ser adotado no dever prescindir de vrios elementos
considerados fundamentais:
Reforma do Modelo da ADSE
27
participao de representantes dos titulares nos rgos sociais (conselho geral);
gesto autnoma profissional;
regulao pblica.
A regulao pblica do sistema que resulte da evoluo da ADSE um problema novo que
se coloca. Existem diferentes entidades reguladoras que potencialmente tm jurisdio
sobre a ADSE: Entidade Reguladora da Sade (ERS), Autoridade da Concorrncia (AdC), e
Autoridade de Superviso de Seguros e Fundos de Penses (ASF). Pela natureza da
atividade desenvolvida, a ASF ser, na opinio da Comisso, a entidade que poder
assegurar a regulao especifica, na sua componente de atividade tcnica. Contudo, h
aspetos tcnicos que tero de ser resolvidos, nomeadamente ao nvel da jurisdio formal
da ASF e da fiscalidade especfica aplicvel.
A cobertura da ADSE tem duas componentes, que devem ser separadas: a cobertura
correspondente proteo em caso de doena e a cobertura correspondente a acidentes
de trabalho no exerccio de funes profissionais. Estas duas coberturas devem ser
claramente separadas, na medida em que a segunda uma obrigao da entidade
empregadora e como tal deve ser financiada. A primeira corresponde a uma cobertura
tcnica de seguro de sade adicional ao Servio Nacional de Sade.
necessrio distinguir o processo de mutualizao do risco (partilha de risco entre os
titulares da ADSE) e o figurino institucional de mutualizao que venha a ser
eventualmente adotado. A mutualizao como partilha do risco, em que quem est doente
recebe implicitamente uma transferncia de quem no est doente, est j realizada, na
medida em que as contribuies recolhidas so suficientes para cobrir as despesas. Existe
igualmente um elemento forte de redistribuio, na medida em que os titulares de maiores
rendimentos redistribuem para os titulares de menores rendimentos por via da contribuio
como percentagem do salrio (para idnticas caractersticas de risco).
Em termos de figurinos institucionais, h diferentes possibilidades que podem ser
encaradas: a) associao mutualista; b) fundao pblica; c) fundao privada; d)
cooperativa; e) instituto pblico; f) associao privada sem fins lucrativos de utilidade
pblica; e g) entidade pblica empresarial.
A figura de associao mutualista tem um enquadramento legal que se encontra
desatualizado. O atual quadro legal nasceu num contexto em que as associaes de
mutualidade se caracterizavam pela proximidade de localizao geogrfica pelos pequenos
nmeros envolvidos. A existncia e desenvolvimento de associaes de mutualidade com
grandes nmeros tem exigncias que no encontram resposta no atual quadro legal. Por
exemplo, o processo eleitoral para escolha direta dos rgos sociais em associao
mutualista com grandes nmeros poder ser objecto de ao concertada por grupos que se
organizam mas que no tm interesses alinhados com a globalidade dos associados.
Reforma do Modelo da ADSE
28
Em qualquer opo que seja tomada quanto ao figurino institucional, questo
fundamental a confiana dos titulares na gesto do sistema.
Importa igualmente clarificar o papel da ADSE como instrumento de polticas pblicas.
Atualmente, h titulares isentos de pagar contribuies ADSE. Essa deciso assume-se
como uma poltica social. Ao separar o sistema ADSE, esta poltica social ter que ser
igualmente autonomizada, e os valores das contribuies referentes aos cidados
beneficirios desta deciso dever ser paga pelo Estado ADSE. A ADSE no dever ser
instrumento direto de polticas pblicas, sendo que qualquer contribuio da ADSE no
contexto de polticas pblicas dever implicar um pagamento que cubra o custo associado
com essa situao de instrumento de polticas pblicas. No exemplo acima, significa que o
Estado dever assegurar as contribuies devidas correspondentes aos cidados que
declare isentos de contribuio.
Em termos do modelo jurdico a ser adotado, opinio da Comisso que ter de
ocorrer inovao no quadro legislativo, qualquer que seja a opo tomada, devido
ao nmero de titulares e beneficirios da ADSE e ao que esse nmero significa
para os mecanismos de governo de associaes mutualistas.
A discusso das vantagens e desvantagens dos diferentes modelos, nas suas componentes
jurdica, estatutria e financeira, centrou-se na anlise de cinco critrios de desenho do
modelo, e em quatro critrios de avaliao do desempenho em termos de sistema. Os
cinco critrios relacionados com o desenho do sistema foram a capacidade de assegurar
financiamento, a estabilidade do modelo de governo da entidade e a representatividade
dos associados, a autonomia de gesto para assegurar uma gesto tcnica profissional e
eficiente, a necessidade e tipo de regulao envolvida, e a cobertura da populao
(considerando a possibilidade de alargamento do universo de associados).
O cruzamento destes cinco critrios com as diferentes alternativas de modelo institucional
resulta numa matriz de caractersticas dessas alternativas. Esta matriz foi a base da
discusso das vantagens e desvantagens de cada desenho institucional. No aspeto de
financiamento, importou avaliar em que medida cada modelo teria capacidade, ou no, de
assegurar a sustentabilidade financeira futura da nova entidade que venha a resultar da
evoluo da ADSE. As consideraes de sustentabilidade financeira futura tm que ser
vistas luz de dois elementos: a) a previso de aumento de responsabilidades futuras,
presentes em vrios estudos disponveis, sugere fortemente que a atual situao no se
ir manter, evoluindo para um aumento das despesas e uma reduo das contribuies
dos associados, mesmo mantendo-se a atual taxa de contribuio; b) necessidade de
garantir flexibilidade de gesto para que em cada momento se possa vir tomar as decises
que assegurem a sustentabilidade financeira do modelo institucional que venha a ser
adotado. Neste campo do financiamento, as duas opes que foram consideradas como
sendo mais favorveis foram as Associao Mutualista e de Associao Privada sem fins
Reforma do Modelo da ADSE
29
lucrativos e de utilidade pblica. O consenso gerado, contudo, foi o de ser sobretudo
essencial preservar a capacidade de gesto futura, que no dever ser cerceada de modo
a inviabilizar a sustentabilidade financeira. No processo de discusso pblica surgiram
diversas sugestes de ordem operacional, que a Comisso entende serem vlidas como
elemento para discusso. Contudo, no alteram a posio de no caber Comisso
substituir-se futura gesto da nova entidade na determinao de medidas concretas.
Cabe Comisso refletir sobre o quadro institucional que permita uma liberdade de gesto
suficiente para que as medidas necessrias sustentabilidade financeira da nova entidade
possam ser encontradas, de acordo tambm com os interesses e preferncias dos
associados e beneficirios.
No campo da administrao e governo interno da nova entidade, o aspeto crucial para a
Comisso o da confiana no modelo que venha a ser adotado. Este aspeto foi igualmente
o mais saliente durante o processo de discusso pblica, tratado infra em mais detalhe. A
preocupao com um modelo que assegure robustez institucional, entendida como
segurana quanto a intervenes que no estejam alinhadas com os interesses gerais dos
membros e beneficirios. Essas intervenes podero surgir quer do lado privado quer do
lado pblico. Neste campo, foi consensual a viso de haver dificuldades em todos os
modelos institucionais, nomeadamente no que seja a participao dos beneficirios nessa
administrao. Vrias das figuras institucionais consideradas no asseguram, por
definio, essa participao de uma forma ampla e democrtica. Outras tm exigncias
fortes sobre o modelo de governo interno para que seja possvel assegurar essa
participao sem ferir a desejada robustez institucional. Tambm neste aspeto reuniu
maior consenso dentro da Comisso as opes de associao mutualista e de associao
privada sem fins lucrativos e de utilidade pblica.
O terceiro critrio o de assegurar uma gesto tcnica profissional e eficiente. Foi unnime
tratar-se de um aspeto transversal, e capaz de ser assegurado nos diferentes modelos
institucionais. Isto , no h impedimentos especficos, em qualquer dos modelos
institucionais considerados, a que se consiga alcanar essa gesto eficiente e profissional.
No estando contudo assegurada partida que exista, ser necessrio que o modelo
institucional que venha a ser adotado crie os mecanismos de incentivos e os instrumentos
internos de governo da instituio para que essa gesto profissional e eficiente seja uma
realidade.
Sobre os aspetos de regulao, foram consensuais a importncia de uma regulao tcnica,
uma vez que a gesto das contribuies recebidas para cobrir despesas associadas com os
benefcios em cada ano deve observar regras de prudncia, e a importncia de uma
presena do Estado que assegure a robustez institucional sem que dessa presena resulte
uma reduo (eventualmente substancial) da autonomia de administrao e de gesto da
nova entidade. Considerou a Comisso que este ltimo aspeto no dever ser assegurado
Reforma do Modelo da ADSE
30
por entidade reguladora e sim pela adequada definio do modelo institucional. Neste
campo, foi consensual a vantagem do modelo de associao privada sem fins lucrativos e
de utilidade pblica sobre os restantes.
Por fim, no critrio de cobertura, no est em questo a abertura generalidade da
populao, pois tal no compatvel com o enquadramento da ADSE no seio das relaes
laborais entre o Estado e os seus trabalhadores. A questo coloca-se na abrangncia da
definio de trabalhadores a serem admitidos como beneficirios (e contribuintes). Neste
campo, o consenso da Comisso foi pela maior flexibilidade, tambm associada com o
processo de deciso sobre eventuais alargamentos do universo de beneficirios, com o
modelo institucional de associao privada sem fins lucrativos e de utilidade pblica.
Deste processo de anlise resultou que os modelos institucionais de fundao e de entidade
pblica empresarial apresentavam desvantagens importantes a nvel da participao dos
beneficirios, no compensadas por eventuais vantagens noutros critrios. Os modelos de
instituto pblico e de cooperativa apresentam problemas importantes, do ponto de vista
da Comisso, no campo de conseguir assegurar o financiamento e de robustez
institucional, embora os problemas sejam de natureza diferente em cada um desses casos.
Face proeminncia que o modelo de instituto pblico, na sua variante de gesto
participada, ganhou no processo de discusso pblica, ser discutido em maior detalhe
adiante.
Os quatro critrios de impacto global foram a sustentabilidade do modelo, a eficincia do
modelo, a equidade (dentro do conjunto de associados e no contexto da populao
portuguesa) e, por fim, a eliminao de riscos financeiros para o Oramento do Estado.
Estes critrios traduziram-se num conjunto de fatores relevantes para avaliao desses
impactos. A anlise realizada pela Comisso incidiu apenas sobre os modelos institucionais
e suas variantes que resultaram mais interessantes da apreciao das caractersticas de
cada modelo. Os critrios de impacto global cobrem os aspetos de cobertura
(universalidade, benefcios, proteo financeira), equidade (no financiamento, no acesso a
cuidados de sade geogrfica e socioeconmica, e na sade igualmente com as
dimenses geogrfica e socioeconmica), eficincia (na prestao de cuidados de sade,
na introduo de novos modelos de organizao, na origem de fundos), qualidade dos
cuidados, e disponibilidade de recursos (recursos humanos, recursos financeiros, impacto
oramental e sustentabilidade das contas pblicas).
Da anlise comparada dos modelos institucionais possveis dentro de uma interpretao
abrangente do termo mutualizao inscrito no Programa de Governo luz dos critrios
enunciados (incluindo os aspetos de impacto global), concluiu a Comisso que diferentes
modelos permitem satisfazer os requisitos base, mas em diferente grau. Dependendo da
Reforma do Modelo da ADSE
31
importncia relativa que se d aos diferentes critrios poder resultar um modelo
institucional distinto.
A Comisso entendeu assim que importante estabelecer um conjunto de princpios que
o novo modelo institucional e jurdico da ADSE dever respeitar, independentemente da
formulao jurdica que venha a ser consagrada na nova entidade. A preferncia
consensual da Comisso pelo modelo de associao privada sem fins lucrativos e de
utilidade pblica. A prxima seco apresenta os princpios considerados essenciais pela
Comisso na definio do novo modelo.
Do processo de discusso pblica resultaram contributos concretos. A preocupao com a
confiana dos beneficirios na nova entidade levou, no entendimento da Comisso quanto
ao contedo dos comentrios recebidos, proposta de um modelo jurdico e estatutrio
baseado na figura do instituto pblico, com nfase na verso de gesto partilhada com os
beneficirios.
A possibilidade de evoluo da ADSE para instituto pblico, eventualmente de gesto
partilhada, apresenta, na opinio da Comisso, vantagens e desvantagens. A principal
vantagem, e a que motivou o seu destaque nos contributos associados discusso pblica,
encontra-se na confiana que o modelo suscita (ou aparenta suscitar) junto dos atuais
membros e beneficirios da ADSE. As desvantagens encontram-se noutras dimenses
consideradas relevantes pela Comisso e que surgiram em menor destaque nas
preocupaes expressas na discusso pblica.
Justifica-se, por esse motivo, que seja dada alguma ateno adicional s implicaes
decorrentes do modelo de instituto pblico (eventualmente de gesto partilhada). O
Decreto-Lei n. 5/2012, de 17 de janeiro, introduziu alteraes e republicou a Lei
Quadro dos Institutos Pblicos - Lei n. 3/2004, de 15 de janeiro. A figura de instituto
pblico, como estabelecida pelo Decreto-Lei n 5/2012, de 17 de janeiro, estabelece que
os institutos pblicos se encontram sujeitos ao regime oramental e financeiro dos
servios e fundos autnomos (artigo 35) e que a sua prestao de contas se rege pelo
disposto nos seguintes instrumentos legais e regulamentares: a) Lei de Enquadramento
Oramental; b) regime de administrao financeira do Estado; c) Lei de Organizao e
Processo do Tribunal de Contas; d) Instrues emanadas pelo Tribunal de Contas; e)
Diplomas anuais de execuo oramental (artigo 39).
A autonomia e a flexibilidade de gesto do instituto pblico esto limitadas pela tutela e
superintendncia do Governo (1- O membro do Governo da tutela pode dirigir orientaes,
emitir diretivas ou solicitar informaes aos rgos dirigentes dos institutos pblicos sobre
os objetivos a atingir na gesto do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva
prossecuo. 2- Alm da superintendncia do membro do Governo da tutela, os institutos
pblicos devem observar as orientaes governamentais estabelecidas pelos membros do
Reforma do Modelo da ADSE
32
Governo responsveis pelas reas das finanas e da Administrao Publica, respetivamente
em matria de finanas e pessoal. (artigo 42)
Estes aspetos da figura de instituto pblico chocam, na viso da Comisso, com o desejvel
envolvimento dos associados na administrao da nova entidade, viso que est
igualmente presente nas recomendaes do Tribunal de Contas. Esta considerao s
ligeiramente mitigada pela possibilidade de participao de terceiros na gesto via
composio do rgo diretivo (nomeadamente, embora no exclusivamente) (artigo 47,
prev que nos institutos pblicos em que, por determinao constitucional ou legislativa,
deva haver participao de terceiros na sua gesto, a respetiva organizao pode
contemplar as especificidades necessrias para esse efeito, nomeadamente no que respeita
composio do rgo diretivo.). A definio dos representantes dos associados nesta
gesto participada no caso de instituto pblico apresenta as mesmas dificuldades que tem
o modelo de entidade de direito privado, de tipo associativo, sem fins lucrativos e de
utilidade pblica administrativa.
O artigo 48, que enuncia os casos em que se aplicam normas especiais determina que a
derrogao do regime comum efetuada na estrita medida necessria especificidade do
servio que prestado pelo instituto pblico.
Neste enquadramento, o governo no tem grande margem para legislar de forma contrria
ao que a lei determina pelo que a opo da ADSE como instituto pblico ter entre outras
as seguintes consequncias:
a) A ADSE fica sujeita ao regime oramental dos servios e fundos autnomos, sendo-
lhe aplicvel todos os normativos da execuo oramental. O Estado pode decidir
mandar entregar na tesouraria do Estado os saldos gerados com as contribuies
dos beneficirios da ADSE. [Regime oramental e financeiro (artigo 35 do Decreto-
Lei n. 5/2012)]
b) ADSE fica sujeita s orientaes e diretivas que a tutela entender dar. Fica ainda
sujeita s orientaes do Ministro das Finanas em matria de finanas e pessoal.
O esquema de benefcios e quotizaes em vez de ser preponderantemente decidido
pelos quotizados decidido pelo Estado. [Superintendncia (artigo 42 do Decreto-
Lei n. 5/2012)]
c) A ADSE fica sujeita a autorizao da tutela para a definio do plano de atividades,
a aceitao de heranas e legados, entre outros. [Unidade de tesouraria (n3 do
artigo 39 do Decreto-Lei n. 5/2012)]
d) A ADSE tem que utilizar o POCP e est sujeita ao conjunto de regras da execuo
oramental, o que quer dizer, entre outros aspetos, que precisa de autorizao para
transitar o saldo de gerncia e pode ser sujeita ao regime de cativao.
[Contabilidade e prestao de contas (n 1 e 2 do artigo 39 do Decreto-Lei n.
5/2012)]
Reforma do Modelo da ADSE
33
e) As verbas das quotizaes dos beneficirios da ADSE tm que ser mantidas no
IGCP, no podendo ser aplicadas a no ser em instrumentos disponibilizados por
aquela entidade, facto que prejudica a capacidade de procurar as melhores opes
de rentabilizao dos saldos disponveis. [Unidade de tesouraria (n3 do artigo 39
do Decreto-Lei n. 5/2012)]
f) A ADSE permanecer dentro do permetro das Administraes Pblicas, o que
contraria as recomendaes do Tribunal de Contas, que entende que as
contribuies dos trabalhadores so fundos privados que no devem estar
misturados com os dinheiros pblicos, nem melhorar artificialmente as contas do
Estado. [Permanncia no permetro das Administraes Pblicas]
g) Apesar de este artigo prever que pode existir a participao de terceiros na gesto,
nomeadamente atravs da composio do conselho diretivo (CD), prev tambm
no artigo 19 que os membros do CD so nomeados por despacho da tutela. Neste
enquadramento ser difcil conciliar uma situao em que os beneficirios da ADSE
elegem os seus representantes, que posteriormente tm que ser nomeados por
despacho. Acresce que a Lei refere que so selecionados segundo um procedimento