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O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Reavaliando o Papel dos Sistemas de Capitalização
Autores Richard Jackson
Keisuke Nakashima
O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Reavaliando o Papel dos Sistemas de Capitalização
Autores Richard Jackson
Keisuke Nakashima
O Global Aging Institute não adota posições específicas sobre políticas públicas; nesse sentido, todas as posições expressadas neste documento devem ser entendidas como unicamente do(s) autor(es).
© 2015 Global Aging Institute. Todos os direitos reservados.
ISBN: 978-1-943884-20-9
Foto de capa: shutterstock.com
Global Aging Institute
913 Dalebrook Drive
Alexandria, VA 22308
703-360-3281 | www.GlobalAgingInstitute.org
Sumário
Reconhecimentos
INTRODUÇÃO
CAPÍTULO 1 | O desafio do envelhecimento no mundo em desenvolvimento
CAPÍTULO 2 | As vantagens do modelo de capitalização
Substituição de renda
Proteção contra a pobreza
Risco de mercado e risco político
A economia em geral
CAPÍTULO 3 | Desafios para o desenho de sistemas de capitalização individual
Sistemas obrigatórios vs. voluntários
Taxas de contribuição
Administração privada vs. pública
Taxas de administração
Restrições no portfólio de investimentos
Opção individual
Idades de aposentadoria
Risco de longevidade
CONCLUSÃO
Nota técnica sobre informação estatística e fontes citadas
Sobre os autores
iv
1
7
13
33
47
50
52
Os autores acumularam muitas dívidas de gratidão durante seu trabalho no
documento O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias
Emergentes: Reavaliando o Papel dos Sistemas de Capitalização e têm o prazer de
reconhecer as mais importantes nesta seção.
Acima de tudo, os autores são gratos à Principal International por financiar o
projeto e contribuir a garantir seu sucesso. Em particular, desejam agradecer a Luis
Valdes (Presidente e CEO, Principal International) e Roberto Walker Hitschfeld
(Presidente, América Latina, Principal International) por acreditarem no projeto;
Renee Schaaf (Vice Presidente, Strategic Planning & Business Development,
Principal International) por seu incansável apoio e atenciosa realimentação; e a
Richard C. Lawson (Vice Presidente, International Government Relations) por
ajudar a decolar o projeto e levá-lo a uma bem sucedida conclusão.
Os autores gostariam de agradecer também a Thomas S. Terry (Chairman, Global
Aging Institute) e Neil Howe (Senior Associate, Global Aging Institute) pelos seus
úteis conselhos em momentos decisivos. Alison Bours (Principal, AliBDesign)
merece o crédito pelo desenho do relatório. Os autores estão agradecidos não
só pelo seu impecável senso do desenho, mas também por sua disposição para
cumprir os prazos estabelecidos.
Enquanto os autores reconhecem e agradecem a assistência recebida durante a
elaboração do relatório, eles são os únicos responsáveis por seu conteúdo.
Reconhecimentos
iv | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
Introdução | 1
introdução
Embora os países desenvolvidos
de hoje sejam os que lideram
o caminho do futuro
envelhecimento da humanidade, o
envelhecimento global, tal como indica a
expressão, é um fenômeno mundial. Os
países em desenvolvimento são em geral
ainda muito mais jovens do que os países
ricos, porém também estão envelhecendo
e algumas economias emergentes já têm
percorrido a distância demográfica toda;
da juventude e crescimento à velhice e
estagnação ou declínio, a uma velocidade
surpreendente. Para o ano 2050, o México
terá uma população quase tão idosa quanto
a dos Estados Unidos; e o Brasil, Chile,
China e Tailândia terão uma população mais
idosa. Enquanto isso, a Coréia do Sul irá
disputar com a Alemanha, Itália e Japão o
título de país mais velho do mundo.1 (Ver
Gráfico 1).
Quando os países desenvolvidos iniciaram
seus processos de envelhecimento, eles
eram já sociedades afluentes com estados
de bem-estar maduros. Porém, muitos
dos mercados emergentes de hoje estão
envelhecendo antes de ter tido tempo
para implementar mecanismos públicos
ou de mercado adequados para substituir
as redes familiares tradicionais de suporte
dos idosos. Para os países desenvolvidos o
desafio é reduzir a crescente carga que seus
generosos sistemas previdenciários impõem
sobre os jovens sem paralelamente debilitar
a segurança que agora fornecem aos idosos.
Para muitas economias emergentes, o
desafio é precisamente o oposto: garantir
certo nível de segurança para os idosos
que hoje em dia não existe sem ao mesmo
tempo impor uma carga pesada sobre os
jovens.
1. Salvo indicação contrária, toda a informação demográfica mencionada neste relatório foi tomada do World Population Prospects: The 2012 Revision (New York: UN Population Division, 2013). Para uma discussão sobre as projeções das Nações Unidas, assim como sobre as principais fontes de informação usadas neste relatório, ver a seção “Nota técnica sobre informação estatística e fontes citadas.”
Para 2050, o México será
quase tão velho quanto os
Estados Unidos, enquanto que
o Brasil, Chile e China serão
ainda mais velhos.
2 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Introdução | 3
Até recentemente existia um crescente
consenso sobre as importantes vantagens
para enfrentar este desafio que ofereciam
os sistemas de pensão de capitalização,
onde as contribuições do trabalhador são
salvas e investidas e os benefícios são pagos
a partir dos ativos acumulados, sobre os
sistemas de repartição, onde os trabalhadores
atuais contribuem com o pagamento dos
benefícios dos atuais aposentados. Algumas
economias emergentes, especialmente na
Ásia e África, mantiveram por muito tempo
os “fundos de previdência”, que são sistemas
públicos de capitalização em que todos os
ativos são gerenciados centralmente pelo
governo. Seguidamente, em 1981, o Chile
foi pioneiro de um novo modelo público de
“capitalização individual” no qual, embora
o sistema de pensões fosse obrigatório e
regulamentado publicamente, os ativos
seriam administrados por empresas
privadas administradoras de fundos de
pensões que concorriam entre elas. Nos
anos seguintes, impulsionadas em parte
pelas recomendações do Banco Mundial
em seu documento fundacional Averting
the Old Age Crisis2, quase duas dúzias de
economias emergentes, principalmente na
América Latina e na Europa Central e do
Leste introduziram sistemas de capitalização
individual, que substituíram completa ou
parcialmente os sistemas previdenciários
2. World Bank, Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the old and Promote Growth (New York: Oxford University Press, 1994).
Idosos (de 65 anos ou mais), como percentagem da população em 2010 e 2050
25%
25%
23%
22%
22%
21%
20%
16%
13%
17%
9%
7%
13%
13%
13%
6%
5%
5%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Reino Unido
Chile
Brasil
Rússia
Austrália
Estados Unidos
México
Indonésia
Índia
39%
38%
35%
34%
32%
30%
26%
26%
25%
23%
11%
20%
21%
14%
9%
14%
17%
8%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Japão
Coréia do Sul
Itália
Alemanha
Polônia
Tailândia
Canadá
França
China
2010 2050
Fonte: World Population Prospects: The 2012 Revision (New York: UN Population Division, 2013)
GRÁFICO 1
25%
25%
23%
22%
22%
21%
20%
16%
13%
17%
9%
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13%
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13%
6%
5%
5%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Reino Unido
Chile
Brasil
Rússia
Austrália
Estados Unidos
México
Indonésia
Índia
39%
38%
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26%
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9%
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8%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Japão
Coréia do Sul
Itália
Alemanha
Polônia
Tailândia
Canadá
França
China
2010 2050
2 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Introdução | 3
públicos de repartição. Enquanto isso, várias
economias emergentes que mantiveram seus
sistemas de repartição como o Brasil, China e
Coréia do Sul, estão desenhando sistemas de
capitalização privados complementares.
As vantagens dos sistemas de capitalização
para sociedades em processo de
envelhecimento, e dentre elas para
economias emergentes, são amplas e
importantes. Em um nível micro, os
sistemas previdenciários de capitalização
podem gerar maiores taxas de retorno
do que os sistemas de repartição e,
portanto, podem oferecer maiores
taxas de substituição a qualquer taxa de
contribuição.3 Enquanto os sistemas de
repartição enfrentam um dilema de soma
zero entre o aumento dos impostos ou o
corte de benefícios conforme os países
envelhecem, os sistemas de capitalização
podem ajudá-los a escapar da tirania da
própria demografia. Entretanto, a nível
macro, os sistemas de capitalização podem
ajudar a acelerar o desenvolvimento dos
mercados de capitais, uma prioridade crucial
de desenvolvimento conforme as populações
e as economias dos mercados emergentes
maduram. Dependendo de como os sistemas
são estruturados e financiados, eles também
podem aliviar a pressão no orçamento
público, que estará sob crescente estresse
pelo aumento dos custos de aposentadoria
e de saúde, pois contribuem com a
manutenção adequados níveis de poupança
e investimento, outra prioridade crucial
para o desenvolvimento de sociedades em
processo de envelhecimento.
Mas, ao mesmo tempo, os benefícios
do modelo de capitalização têm sido
frequentemente exagerados. Muitos dos
primeiros defensores dos sistemas de
capitalização individual, incluindo o Banco
Mundial, acreditaram que estes sistemas
reduziriam a informalidade do mercado
de trabalho, aumentariam os índices de
cobertura previdenciária e reduziriam a
pobreza na terceira idade. Quando isto
não aconteceu, a decepção sobre o modelo
começou a aumentar. Não contribuiu o
fato que muitos sistemas de capitalização
individual foram inicialmente mal
desenhados, com taxas de contribuição
inadequadas, altas taxas de administração,
regras de alocação de portfólio (ou carteira
de investimentos) excessivamente restritivas
e garantias de benefício mínimo ineficazes.
Na maioria de países da América Latina, o
desapontamento levou a encontrar respostas
de política construtivas. Começando
pela “reforma das reformas” no Chile
em 2008, uma nova rodada de reformas
previdenciárias de “segunda geração”
tem procurado melhorar a igualdade e
eficiência do modelo de capitalização
individual através do desenho de medidas
antipobreza mais eficazes, da redução das
taxas de administração e da liberalização
das regras de alocação de portfólio.4
3. O termo “taxa de substituição” refere-se à proporção do salário antes da aposentadoria que é substituída pelos benefí-cios previdenciários. As taxas de substituição podem ser calculadas de várias maneiras. Neste relatório, são sempre calcula-das sobre a base do salário final, isto é, como uma proporção do salário no ano imediatamente anterior à aposentadoria. 4. Ver Stephen J. Kay e Tapen Sinha, eds., Lessons from Pension Reform in the Americas (New York: Oxford University Press, 2008); Carmelo Mesa-Lago, Reassembling Social Security: A Survey of Pensions and Health Care Reforms in Latin America (Oxford: Oxford University Press, 2008); Robert Holzmann, David A. Robalino e Noriyuki Takayama, eds., Closing the Coverage Gap: The Role of Social Pensions and Other Retirement Income Transfers (Washington, DC: World Bank, 2009); e Barbara E. Kritzer, Stephen J. Kay e Tapen Sinha, “Next Generation of Individual Account Pension Reforms in Latin America,” Social Security Bulletin 71, no. 1 (Fevereiro 2011).
4 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Introdução | 5
Mesmo assim, apesar da promessa dessas
novas reformas, o impulso em direção
a sistemas públicos de capitalização
claramente estagnou. Enquanto sistemas
de previdência privada complementares
continuam a serem criados na maior parte
do mundo em desenvolvimento, nos
últimos dez anos só houve um novo sistema
de capitalização individual obrigatório
estabelecido no Panamá. Uns poucos
países, incluindo Argentina, Hungria
e Polônia têm percorrido o caminho
contrário, desmantelando seus sistemas de
capitalização e substituindo-os por sistemas
de repartição.
Isto é lamentável já que existem poucas
dúvidas de que os sistemas de capitalização
podem desempenhar um papel importante
ajudando as economias emergentes a
enfrentarem o processo de envelhecimento
que se avizinha no futuro. Na verdade, eles
podem ser um componente essencial de
qualquer estratégia bem-sucedida.
É certo que os sistemas de capitalização
não constituem de maneira alguma
uma solução completa para o desafio do
envelhecimento. Para garantir a idoneidade
geral do sistema de aposentadoria também
é essencial ter “pensões sociais” ou pisos de
proteção contra a pobreza na terceira idade
financiados por impostos. Porém, isto é
igualmente válido para sistemas de pensão
de repartição em economias emergentes
com grandes setores informais. O simples
fato de ser um sistema de capitalização
não confere vantagens se o sistema for
mal desenhado, o que, apesar das recentes
reformas, continua a ser o caso de alguns
sistemas de capitalização individual. Porém,
os sistemas de repartição podem também
ser mal desenhados, e o maior problema é
que muitas vezes prometem benefícios que
possivelmente não poderão ser cumpridos
conforme as sociedades envelhecem. Os
sistemas de capitalização são às vezes
criticados por deslocarem os riscos aos
trabalhadores. Mas os sistemas de repartição
também acarretam riscos que podem ser
tão ou até mais importantes.
Este relatório explora o desafio de garantir a
idoneidade e a sustentabilidade dos sistemas
de aposentadoria em economias emergentes
em processo de envelhecimento, e em
particular explora o papel dos sistemas
de capitalização individual. Embora se
apresente alguma discussão sobre os
sistemas de pensão voluntários, o foco
estará quase inteiramente sobre os sistemas
previdenciários públicos de capitalização
destinados a substituir, no todo ou em
Os sistemas de capitalização
individual da América Latina
continuam a ser um modelo para
outros países.
Os sistemas previdenciários de
capitalização podem ajudar
as economias emergentes a
enfrentarem o processo de
envelhecimento que se avizinha
no futuro.
4 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Introdução | 5
parte, os sistemas previdenciários públicos
de repartição. O relatório basear-se-á na
evidência de países ao redor do mundo, mas
irá dedicar maior atenção à América Latina
e seus sistemas de capitalização individual,
que acreditamos continuam a oferecer o
modelo mais útil para outras economias
emergentes.
Antes de continuar, é importante
proporcionar uma breve explicação sobre
o uso do termo “sistema previdenciário
público”. Embora o modelo chileno de
capitalização individual seja às vezes
referido como “privado”, isto constitui
um mau uso do termo. As contas pessoais
obrigatórias são estabelecidas pelo
Estado, são reguladas pelo Estado e são
desenhadas pelo Estado para cumprir a
mesma finalidade pública dos sistemas
previdenciários públicos de repartição. Como
tais, eles continuam sendo parte do sistema
de segurança social de uma nação, mesmo
que os saldos do fundo sejam de propriedade
pessoal e gerenciados pelo setor privado.
Também é importante compreender que,
com algumas exceções para os planos de
aposentadoria de funcionários públicos em
alguns países, todos os sistemas públicos
de capitalização são sistemas baseados em
uma contribuição definida, o que significa
que o nível de contribuição é fixado
por lei, ao invés do nível de benefício.
Tradicionalmente, todos os sistemas
previdenciários de repartição eram sistemas
de benefício definido, embora muitos
países agora estejam fazendo a transição
para “contas nocionais de contribuição
definida”, que apresentam alguns dos
benefícios dos sistemas de capitalização
individual, incluindo maiores incentivos
para trabalhar e maior flexibilidade na idade
de aposentadoria, mas não têm os benefícios
econômicos da capitalização.
O primeiro capítulo descreve as principais
tendências demográficas, econômicas e
sociais que moldam o futuro entorno da
segurança previdenciária nos países em
desenvolvimento. O segundo capítulo
discute as vantagens potenciais a nível
micro e macro do modelo previdenciário
de capitalização e também aborda as mais
importantes críticas em contra. O terceiro
capítulo examina alguns dos mais críticos
desafios de desenho que enfrentam os
sistemas de capitalização individual, desde o
estabelecimento de taxas de contribuição até
a gestão do risco de longevidade.
A conclusão recapitula as principais
constatações do relatório—e exorta aos
elaboradores de política pública a fazerem do
desafio do envelhecimento uma prioridade
urgente. O fato de que as economias
emergentes de hoje estejam envelhecendo
numa fase do desenvolvimento econômico
e social anterior à dos países desenvolvidos
cria uma oportunidade, mas também
aumenta os interesses em jogo para a
reforma da aposentadoria. Por um lado, as
economias emergentes, a maioria das quais
não está afetada por consideráveis obrigações
previdenciárias não financiadas, têm
muito maior flexibilidade do que os países
desenvolvidos para projetarem sistemas
de aposentadoria mais adaptados à nova
realidade demográfica. Por outro lado, não
enfrentar o desafio pode resultar não só em
estresse fiscal e dificuldades econômicas,
mas também em uma crise humanitária de
envelhecimento de proporções imensas. ≥
Capítulo Um | 7
Capítulo Um | 7
capítulo um
O DESAFIO DO ENVELHECIMENTO NO MUNDO EM DESENVOLVIMENTO
Os países em desenvolvimento
estão experimentando uma
transformação demográfica
impressionante. Desde meados dos anos
setenta, a taxa média de crescimento
anual da população do mundo em
desenvolvimento caiu de 2.0 para 1.1 por
cento, enquanto a média de idade aumentou
de 20 para 27—e estas são apenas as médias.
Enquanto a transformação demográfica
continua a desenrolar-se, o crescimento
da população continuará a desacelerar-
se e as estruturas de idade da população
inexoravelmente aumentarão. Em 1975,
havia dez crianças menores de 15 anos
por cada adulto de 65 anos ou mais na
América Latina. Para 2050, o número de
idosos vivendo na América Latina será um
pouco maior do que o número de crianças
menores de 15 anos—e no Leste da Ásia será
o dobro. Do Chile à China, as economias
emergentes que são ainda associadas com
famílias numerosas, grandes reservas de
juventude e grandes excedentes de mão de
obra estarão totalmente transformadas.
Existem duas forças por trás da
transformação demográfica. A primeira
força é a queda da fecundidade. As
pessoas estão tendo menos filhos e isso
diminui o número relativo de jovens na
população. Embora a tendência à baixa
taxa de natalidade tenha começado no
mundo desenvolvido, ela agora está
alcançando também a maioria dos países
em desenvolvimento. No Leste da Ásia, a
fecundidade caiu abaixo da chamada taxa
de reposição de 2.1 necessária para manter
uma população estável, a única exceção
sendo a Mongólia. A taxa de fecundidade
também caiu bem abaixo da taxa de
reposição em toda a Europa Central e do
Leste, e está perto de, ou abaixo da taxa de
reposição na maioria das economias líderes
da América Latina. Apesar de a fecundidade
ser ainda alta na maior parte do Sul da Ásia
e no grande Oriente Médio, lá também está
caindo rapidamente. A única região em
grande parte não afetada pela tendência é a
África Subsaariana. (Ver Tabela 1).
A segunda força é o aumento da esperança
de vida. As pessoas estão vivendo mais
tempo, e isso aumenta o número relativo
de idosos na população. Em todo o mundo,
a esperança de vida ao nascer aumentou
8 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Um | 9
em cerca de vinte anos desde 1950—um
ganho maior para a humanidade nas últimas
seis décadas do que o alcançado ao longo
dos seis milênios anteriores. Em todos os
países desenvolvidos a esperança de vida
elevou-se até perto dos 80 anos ou mais
e alcançou o mesmo ou quase o mesmo
nível em algumas economias emergentes.
A expectativa de vida na China hoje é de 75
anos (em 1950 era de 45), no México é 77 (em
1950 era de 51), e na Coréia do Sul é 81 (em
1950 era de 48).
Conforme suas populações envelhecem, as
economias emergentes encontrarão muitos
dos mesmos desafios enfrentados hoje pelas
economias desenvolvidas, desde o aumento
da carga fiscal até o envelhecimento da mão
de obra e diminuição das taxas de poupança
e investimento. E o que poderia ser ainda
mais grave, elas irão encontrar cada vez
mais dificuldade em oferecer um nível de
vida decente para os idosos sem impor uma
carga pesada demais nos jovens.
Há, no entanto, uma diferença importante
que talvez torne o panorama do
envelhecimento ainda mais desencorajador.
A tendência ao envelhecimento no mundo
em desenvolvimento pode chegar a
sociedades que não só são menos afluentes,
mas que em muitos casos ainda não
implementaram sistemas de proteção
social próprios de um estado de bem-estar
moderno. Na Índia, apenas um em cada
dez trabalhadores gera algum benefício
previdenciário formal de qualquer tipo,
público ou privado. No Brasil e no México,
apenas dois de cada cinco geram este
benefício. Mesmo no Chile e na Coreia
do Sul, a proporção é apenas de dois
em cada três trabalhadores. Em muitas
economias emergentes a maioria dos idosos
ainda depende fortemente da família
como mecanismo de suporte econômico.
Contudo, as redes de apoio familiar
tradicional já estão sob estresse conforme
Conforme as economias emergentes
envelhecem, elas encontrarão vários
dos desafios que hoje enfrentam os
países desenvolvidos.
6.0
2.9
6.6
5.9
5.9
6.4
4.7
2.2
6.2
5.1
5.5
6.6
2.0
1.6
4.6
3.0
3.5
6.1
1.6
1.4
3.0
2.2
2.4
5.2
1950-55 1970-75 1990-95 2010-15
Taxa global de fecundidade
44.8
59.9
44.6
52.1
39.2
36.8
64.6
69.1
56.0
61.4
52.0
44.6
70.2
68.3
65.6
69.2
61.6
50.0
75.5
70.0
70.2
74.8
68.2
58.0
1950-55 1970-75 1990-95 2010-15
Esperança de vida ao nascer
LESTE DA ÁSIA
EUROPA DO LESTE
GRANDE ORIENTE MÉDIO
AMÉRICA LATINA
SUL DA ÁSIA
ÁFRICA SUBSAARIANA
TABELA 1
Fonte: UN Population Division (2013)
Taxa global de fecundidade e esperança de vida ao nascer, 1950-2015
8 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Um | 9
os países se urbanizam e modernizam,
e em breve estarão submetidas a uma
pressão demográfica ainda maior com a
diminuição do tamanho das famílias. No
Brasil e Coreia do Sul, o número médio de
filhos que o típico idoso pode recorrer para
suporte irá se reduzir em 1.7 entre 2010 e
2040. Na China, diminuirá em 2.3 e no
México em 2.4.5
A boa notícia é que para a maioria dos
países em desenvolvimento, ao contrário
do que acontece no mundo desenvolvido, a
tendência ao envelhecimento encontra-se
ainda além do horizonte. Se bem a queda
da fecundidade e a crescente longevidade
acabarão por levar a um dramático
envelhecimento da população, o primeiro
que elas farão será abrir uma janela de
oportunidade para o desenvolvimento
econômico e social. Quando a taxa de
fecundidade de um país começa a cair,
o índice total de dependência de crianças
e idosos em relação aos adultos em idade
ativa também cai—ou, dito de outra
maneira, a proporção da população em
idade ativa aumenta. (Ver Tabelas 2 e 3). De
fato, o número de produtores aumenta em
relação ao número de consumidores, o que,
mantendo outros fatores constantes, aumenta
a taxa de crescimento do padrão de vida
per capita. Além desta simples aritmética, a
diminuição da carga de dependência também
pode alterar o comportamento econômico
de forma a acelerar ainda mais o ritmo de
melhoria do nível de vida. É possível que
a taxa de participação na força de trabalho
aumente porque menos filhos liberam
tempo para que os adultos e especialmente
as mulheres possam participar na economia
de mercado. A diminuição do tamanho
da família, juntamente com a crescente
esperança de vida, também aumenta os
incentivos para investir mais na “qualidade”
5. As projeções do tamanho das famílias foram tomadas de Richard Jackson, Neil Howe e Tobias Peter, The Global Aging Preparedness Index, Second Edition (Washington, DC: CSIS, 2013).
115
74
136
129
124
137
83
68
127
106
108
143
53
55
89
79
80
133
60
64
73
69
66
114
1975 1990 2010 2030
LESTE DA ÁSIA
EUROPA DO LESTE
GRANDE ORIENTE MÉDIO
AMÉRICA LATINA
SUL DA ÁSIA
ÁFRICA SUBSAARIANA
2050
76
74
70
75
67
94
TABELA 2
Fonte: UN Population Division (2013)
Índice de dependência total: Crianças (de 0 a 19 anos) e Idosos (de 65 anos a mais) por cada 100 adultos em idade ativa (de 20 a 64 anos), 1975-2050
10 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Um | 11
dos filhos e, portanto, da força de trabalho
futura. Esta dinâmica é chamada “dividendo
demográfico” e tem sido uma força chave
por trás do desenvolvimento das economias
emergentes de hoje e especialmente da
ascensão meteórica do Leste da Ásia.6
É certo que a velocidade e a oportunidade
da transformação demográfica do mundo
em desenvolvimento variam imenso.
Em algumas partes do mundo em
desenvolvimento, incluindo quase todos
os países da África Subsaariana e alguns do
Grande Oriente Médio, a transformação
estagnou-se em seus estágios iniciais. Nesses
casos, a janela de oportunidade demográfica
para o desenvolvimento rápido não abriu
ainda—e pode nunca o fazer a menos que
as taxas de fecundidade caiam. Enquanto
isso, em outros lugares a transformação
demográfica desenvolveu-se a um ritmo de
tirar o fôlego. Os países do Leste da Ásia,
onde a fecundidade caiu mais rápido do que
em outros lugares, já estão aproximando-
se do ponto de inflexão demográfico onde
a diminuição do número de crianças é
ultrapassada pelo crescimento do número
de idosos, e a carga de dependência mais
uma vez começa a subir. A demografia
também vai afetar o crescimento
econômico em toda a Europa Central e
do Leste, onde o declínio da fecundidade
não foi tão acentuado quanto no Leste da
Ásia, mas começou muito mais cedo. Neste
46%
58%
42%
44%
45%
42%
55%
59%
44%
48%
48%
41%
65%
65%
53%
56%
55%
43%
62%
61%
58%
59%
60%
47%
1975 1990 2010 2030
LESTE DA ÁSIA
EUROPA DO LESTE
GRANDE ORIENTE MÉDIO
AMÉRICA LATINA
SUL DA ÁSIA
ÁFRICA SUBSAARIANA
2050
57%
58%
59%
57%
60%
52%
TABELA 3
Fonte: UN Population Division (2013)
População em idade ativa (de 20 a 64 anos), como percentagem da população, 1975-2050
6. Ver, por exemplo, David E. Bloom e Jeffrey Williamson, “Demographic Transitions and Economic Miracles in Emerging Asia,” World Bank Economic Review 12, no. 3 (Setembro 1998); Jeffrey Williamson, “Demographic Change, Economic Growth, and Inequality,” em Population Matters: Demographic Change, Economic Growth, and Poverty in the Developing World, eds. Nancy Birdsall, Allen C. Kelley e Steven Sinding (New York: Oxford University Press, 2001); e David E. Bloom, David Canning e Jaypee Sevilla, The Demographic Dividend: A New Perspective on the Economic Consequences of Population Change (Santa Monica, CA: RAND, 2003).
Grande parte do mundo em
desenvolvimento encontra-se
agora atravessando um momento
demográfico favorável.
10 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Um | 11
caso também, a janela de oportunidade
demográfica para o desenvolvimento rápido
já está se fechando. Ainda assim, grande
parte do mundo em desenvolvimento,
incluindo todo o Sul da Ásia, a América
Latina e partes do Grande Médio Oriente,
encontra-se agora atravessando um
momento demográfico favorável que está
projetado para durar várias décadas.
O envelhecimento da população do
mundo em desenvolvimento pousa dois
desafios fundamentais para as economias
emergentes de hoje. O primeiro desafio é
alavancar o dividendo demográfico criado
pela queda da fecundidade. A situação
demográfica favorável que a maioria do
mundo em desenvolvimento agora desfruta
pode abrir uma janela de oportunidade
para o desenvolvimento econômico e
social, mas não garante o sucesso. Sem
uma boa gestão macroeconómica e políticas
trabalhistas e pró-empresa que estimulem o
crescimento, uma boa governança e grandes
investimentos em infraestrutura e capital
humano, esta oportunidade única para
aumentar a renda e a riqueza da sociedade
pode ser desperdiçada. A importância do
ambiente econômico, social e político
se faz evidente nas vastas diferenças de
desempenho econômico entre os países em
desenvolvimento. Se tudo o que importasse
fosse a demografia, a maioria das economias
emergentes estaria crescendo tão ou mais
rapidamente que os países do Leste da Ásia.
O segundo desafio é se preparar para
as ondas de envelhecimento que se
aproximam além do horizonte. A maioria
dos especialistas concorda que todas as
economias emergentes precisam tanto de
um sistema previdenciário contributivo,
cujos benefícios ajudem a substituir a
renda dos participantes quando eles se
aposentem, quanto de um sistema não
contributivo que sirva como piso de
proteção contra a pobreza na velhice.7
Embora alguns países desenvolvidos
tentem cumprir com o duplo objetivo da
política previdenciária de substituir renda
e proteger da pobreza através do mesmo
sistema público previdenciário contributivo,
isto não é viável na maioria das economias
emergentes, onde a combinação entre
fraca aplicação das leis e altos níveis de
trabalho autônomo e emprego irregular
tornam quase impossível para um sistema
contributivo garantir algo próximo à
cobertura universal. Implementar uma
robusta rede de proteção contra a velhice
não é apenas uma questão de garantir bem-
estar social. Em economias emergentes com
processos de envelhecimento rápido onde
Todas as economias emergentes
precisam tanto de um sistema de
pensão contributivo quanto de um
piso de proteção não contributivo
contra a pobreza na velhice.
7. Ver, entre outros, Rafael Rofman, Ignacio Apella e Evelyn Vezza, eds., Beyond Contributory Pensions: Fourteen Experiences with Coverage Expansion in Latin America (Washington, DC: World Bank, 2015); Javier Olivera e Blanca Zuluaga, “The Ex-Ante Effects of Non-contributory Pensions in Colombia and Peru,” Journal of International Development 26, no. 7 (Outubro 2014); e Holzmann, Robalino e Takayama, Closing the Coverage Gap.
Capítulo Dois | 13
as forças da modernização e a diminuição
do tamanho da família combinam-se
para enfraquecer as redes tradicionais de
apoio familiar, o fracasso em fazê-lo pode
provocar uma crise social e política.
Quanto ao sistema de pensão contributivo,
este deve ser idôneo e sustentável.
Enquanto o modelo previdenciário de
repartição possa a escolha mais tentadora
quando as sociedades são jovens e estão
se expandindo e quando os contribuintes
ativos superam em número aos aposentados
filiados, os excedentes das contribuições
salariais eventualmente diminuirão
e desaparecerão, e as obrigações não
financiadas terão de ser pagas. No longo
prazo, acreditamos que o modelo de
capitalização é o mais adequado para
oferecer segurança previdenciária confiável
conforme as economias emergentes
envelhecem. ≥
12 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
Capítulo Dois | 13
capítulo dois
AS VANTAGENS DO MODELO DE CAPITALIZAÇÃO
Por mais de duas décadas
as vantagens do modelo
previdenciário de capitalização,
e particularmente dos sistemas de contas
pessoais, foram objeto de muito debate e
pesquisa.8 Os defensores do modelo têm
sido às vezes culpados de distorcer suas
vantagens, mas os críticos também foram
culpados de exagerar suas limitações,
que muitas vezes acabam sendo também
as mesmas do modelo de repartição.
Perdida entre essas idas e voltas encontra-
se qualquer avaliação realista sobre quão
bem os dois modelos poderão ajudar as
economias emergentes a enfrentar um
dos principais desafios do século XXI:
o dramático envelhecimento de suas
populações.
Este capítulo discute as potenciais
vantagens do modelo previdenciário de
capitalização para economias emergentes
em processo de envelhecimento, e também
se ocupa das críticas mais importantes
levantadas em contra. A primeira seção
foca-se na função central de substituição
de renda dos regimes previdenciários
contributivos, e apresenta matrizes de
taxa de substituição que demonstram que,
em quase todos os cenários razoáveis, os
sistemas de capitalização obterão melhores
resultados do que os sistemas de repartição
conforme as economias emergentes de
hoje envelhecem. A segunda seção trata do
desafio de garantir uma ampla cobertura
e adequada proteção contra a pobreza
na velhice, enquanto a terceira considera
os desafios apresentados pelos riscos
de mercado e riscos políticos. A quarta
seção brevemente considera os benefícios
potenciais a nível macro dos sistemas de
capitalização e, em particular, seu impacto
sobre o equilíbrio fiscal, as poupanças
nacionais e o desenvolvimento do mercado
de capitais.
8. Entre os estudos mais importantes encontram-se Zvi Bodie, Alan J. Marcus e Robert C. Merton, “Defined Benefit versus Defined Contribution Pension Plans: What are the Real Trade-offs?” em Zvi Bodie, John B. Shoven e David A. Wise, eds., Pensions in the U.S. Economy (Chicago: University of Chicago Press, 1988); World Bank, Averting the Old Age Crisis; Robert Holzmann e Joseph E. Stiglitz, eds., New Ideas about Social Security: Toward Sustainable Pension Systems in the 21st Century (Washington, DC: World Bank, 2001); Indermit S. Gill, Truman Packard e Juan Yermo, Keeping the Promise of Social Security in Latin America (Washington, DC: World Bank, 2005); Kay e Sinha, eds., Lessons from Pension Reform in the Americas; e OECD, Pensions at a Glance: Latin America and the Caribbean (Paris: OECD, 2014).
12 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
14 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 15
SUBSTITUIÇÃO DE RENDA O objetivo fundamental de qualquer sistema
de pensões contributivo é proporcionar
aos filiados uma adequada renda durante
a aposentadoria a um custo acessível. À
medida que as economias emergentes
de hoje envelhecem, atingir este objetivo
tornar-se-á um desafio crescente. A queda
da fecundidade e o aumento da longevidade
traduzem-se diretamente em um crescente
índice de dependência dos idosos sobre
os adultos em idade ativa e, mantendo-se
todos os outros elementos constantes, um
aumento no índice de dependência dos
idosos por sua vez traduz-se diretamente
em um aumento dos custos dos sistemas
previdenciários de repartição. Para o ano
2050, o índice de dependência dos idosos,
e junto com ele as cargas potenciais em
trabalhadores e contribuintes, estarão
a caminho de duplicar, triplicar ou até
quadruplicar nas economias emergentes de
hoje. (Ver Gráfico 2).
Enquanto essa mudança demográfica ganha
velocidade, os sistemas previdenciários
de capitalização serão capazes de fornecer
a mesma taxa de substituição com uma
menor taxa de contribuição do que os
Para 2050, o índice de dependência
dos idosos sobre os adultos em idade
ativa estará a caminho de duplicar,
triplicar ou até quadruplicar nas
economias emergentes de hoje.
9 9 11
20
12 1315 14
2117
21
27
3538 40
44 45
5859
76
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Índia Indonésia México Rússia Brasil China Chile Tailândia Polônia Coréia do Sul
2010 2050
Índice de dependência dos idosos: Número de idosos (de 65 anos a mais) por cada 100 adultos em idade ativa (de 20 a 64 anos) em 2010 e 2050
Fonte: UN Population Division (2013)
GRÁFICO 2
14 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 15
regimes de pensão de repartição poderiam
fornecer—ou, dito de outra maneira,
uma taxa de substituição mais alta com a
mesma taxa de contribuição. Em épocas
de rápido crescimento da força de trabalho
e dos salários, a taxa de crescimento da
folha de pagamento, que determina o
retorno das contribuições em um sistema
de repartição, pode exceder a taxa de
retorno ao capital, a qual determina o
retorno das contribuições em um sistema
de capitalização. Mas quando a força de
trabalho cresce mais lentamente ou contrai-
se, e quando o crescimento dos salários
desacelera, o sistema de capitalização
resulta mais vantajoso.9 Nas próximas
9. Em relação à teoria sobre as taxas de retorno dos sistemas de repartição e capitalização ver entre outros, Paul A. Samuelson, “An Exact Consumption-Loan Model of Interest with and without the Social Contrivance of Money,” Journal of Political Economy 66, no. 6 (Dezembro 1958); Henry J. Aaron, “The Social Insurance Paradox,” Canadian Journal of Economics and Political Science, 32 (Agosto 1966); Horst Siebert, “Pay-As-You-Go versus Capital Funded Pension Systems: The Issues,” Kiel Working Papers 816 (Kiel, Germany: Kiel Institute for the World Economy, 1997); Martin Feldstein e Jeffrey B. Liebman, “Social Security,” em Alan .J. Auerbach e Martin Feldstein, eds, Handbook of Public Economics, vol. 4 (Amsterdam: Elsevier B.V., 2002); e World Bank, Averting the Old Age Crisis.
décadas o crescimento da força de trabalho
irá desacelerar dramaticamente ao redor do
mundo em desenvolvimento, à medida que
o impacto da recente redução nas taxas de
fecundidade ascender a escada etária. (Ver
Tabela 4). Enquanto isso, pelo menos em
economias emergentes mais desenvolvidas
economicamente, onde o potencial para
dar enormes saltos na produtividade já foi
esgotado, o crescimento dos salários será
inevitavelmente mais lento, chegando à
níveis similares aos do mundo desenvolvido.
Para ilustrar a vantagem do modelo de
capitalização em sociedades em processo
de envelhecimento, projetamos as taxas de
2.9%
2.6%
2.9%
2.6%
3.0%
3.1%
0.6%
0.7%
2.9%
3.6%
2.4%
1.9%
1.8%
2.4%
2.6%
3.1%
0.4%
0.1%
1.4%
2.1%
2.0%
1.7%
1.6%
2.2%
1.9%
2.0%
0.8%
0.5%
0.8%
1.3%
1.2%
1.1%
0.4%
1.7%
1.6%
1.8%
0.5%
0.3%
1980s 1990s 2000s 2010s
BRASIL
CHILE
CHINA
ÍNDIA
INDÓNESIA
MÉXICO
POLÔNIA
RÚSSIA
CORÉIA DO SUL
TAILÂNDIA
2020s
0.5%
0.1%
1.2%
1.2%
1.2%
0.0%
0.0%
0.8%
0.4%
0.4%
2030s 2040s
0.3%
0.1%
0.0%
-0.4%
-0.1%
-0.9%
-1.8%
-1.4%
-1.3%
-1.3%
-0.7%
-0.6%
-1.3%
-1.2%
-0.8%-0.3%
-0.9%
-1.0%
-0.9%
-0.6%
-0.6%
-0.7%
Taxa de crescimento anual média da população em idade ativa (de 20 a 64 anos), por década, 1980s-2040s
Fonte: UN Population Division (2013)
TABELA 4
16 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 17
substituição do salário final para o ano 2050
para sistemas de repartição e capitalização
individual com custos equivalentes em três
países com futuros demográficos muito
diferentes: Índia (que irá experimentar um
modesto envelhecimento da população),
Chile (que irá experimentar um significativo
envelhecimento da população) e Coréia do
Sul (que irá experimentar um dramático
envelhecimento da população). Observe-se
que as projeções das taxas de substituição
são para sistemas previdenciários estilizados
e não se referem aos sistemas de pensão
existentes em qualquer um dos países. Em
todos os três países, e tanto para o sistema
de repartição quanto para o sistema de
capitalização individual, assume-se que a
taxa de contribuição é de 12.5 por cento, que
a vida laboral dura quarenta anos, e que os
trabalhadores se aposentam aos 65 anos de
idade. As diferenças nas projeções das taxas
de substituição na Índia, Chile e Coreia
do Sul devem-se, portanto, unicamente às
diferenças demográficas. Para as projeções
do sistema de capitalização individual,
onde a esperança de vida aos 65 anos é a
única variável demográfica que afeta as
taxas de substituição, estas diferenças são
relativamente pequenas. Para as projeções
correspondentes aos sistemas de repartição
nos quais as taxas de substituição dependem
adicionalmente da taxa de crescimento da
população em idade ativa, as diferenças
são enormes.
Para cada um dos três países mostramos
também as taxas de substituição sob
diferentes cenários de crescimento
dos salários reais e de taxas de retorno
reais. Para as projeções dos sistemas de
capitalização individual, ambas as variáveis
são relevantes. Enquanto uma taxa de
retorno real mais alta aumenta a taxa de
substituição de um sistema de capitalização
individual, uma taxa de crescimento dos
salários reais mais alta diminui. Embora a
dinâmica muitas vezes não seja percebida,
é um fato imutável da economia da
aposentadoria que, quanto mais rápido
cresce a renda, maior é a proporção dessa
renda que precisa ser poupada a cada ano a
fim de gerar a mesma taxa de substituição
do salário final. Embora as taxas de
substituição dos sistemas de repartição não
sejam afetadas pelas taxas de retorno, elas
variam com o crescimento dos salários
reais, o que aqui empurra na direção
oposta e aumenta as taxas de substituição.
As taxas de substituição dos sistemas de
capitalização individual são, portanto,
projetadas sob variadas suposições para
ambas as variáveis e apresentadas como
matrizes. As taxas de substituição dos
sistemas de repartição são projetadas sob
diferentes cenários de crescimento dos
salários reais e apresentadas em uma única
linha por baixo de cada matriz das taxas de
substituição dos sistemas de capitalização
individual. As células sombreadas nas
matrizes indicam a combinação entre as
suposições da taxa de retorno real e as de
crescimento dos salários reais sob as quais
o modelo de capitalização mostraria um
À medida que as economias
emergentes envelhecem, os sistemas
de capitalização poderão oferecer
taxas de substituição mais altas do
que os sistemas de repartição.
16 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 17
melhor desempenho do que o modelo de
repartição dada a demografia do país em
questão. (Ver Tabelas 5, 6 e 7).
Considere primeiro o caso da Índia, com sua
alta taxa de fecundidade e demografia ainda
jovem. Embora a Índia esteja em processo
de envelhecimento, ainda manterá uma
população e força de trabalho em rápido
crescimento nas próximas décadas. Além
disso, enquanto sua vasta reserva de mão
de obra subempregada move-se do sector
agrícola para o mais produtivo setor de
manufatura, é possível que o crescimento do
salário real seja mais alto, talvez até mesmo
CAPITALI-ZAÇÃO 5.0% 4.0% 3.0% 2.0% 1.0%
3.0% 26% 31% 37% 44% 54%
3.5% 29% 35% 42% 51% 63%
4.0% 33% 40% 48% 59% 73%
4.5% 38% 45% 55% 68% 84%
5.0% 43% 52% 63% 78% 98%
5.5% 49% 59% 72% 90% 114%
6.0% 55% 68% 84% 105% 133%
REPARTIÇÃO 78% 73% 68% 63% 58%
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Taxa de crescimento do salário real
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Índia: Projeções estilizadas das taxas de substituiçãoTaxas de substituição do sistema de capitalização individual em 2050 versus taxas de substituição
do sistema de repartição accessíveis, assumindo a mesma taxa de contribuição de 12.5 por cento*
*As projeções do sistema de capitalização individual assumem uma vida laboral de 40 anos, uma idade de aposentadoria de 65 anos e taxas de administração equivalentes a 0.5 por cento dos ativos. As projeções do sistema de repartição assumem uma idade de aposentadoria de 65 anos e uma in-dexação de preços dos atuais beneficios.Fonte: Cálculos do GAI
na faixa de 3 a 5 por cento, um desempenho
alcançado por muitas das economias
emergentes do Leste da Ásia durante
sua fase de crescimento mais acelerado.
Nestas circunstâncias, como mostra a
Tabela 5, é provável que um sistema
previdenciário de repartição forneça taxas
de substituição mais altas do que um sistema
de capitalização individual. De fato, dada a
jovem demografia da Índia, o crescimento
dos salários reais teria que ser em média
não maior do que 2.0 por cento ao ano
para que a vantagem mude decisivamente
a favor do modelo de capitalização. Em
níveis mais altos de crescimento dos salários,
TABELA 5
18 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 19
o sistema de capitalização individual
teria dificuldades para fornecer taxas de
substituição adequadas.
Agora considere o Chile, cuja taxa de
fecundidade mais baixa denota que irá
experimentar um envelhecimento da
população consideravelmente maior do que
a Índia, e onde o crescimento do salário real
provavelmente seja muito menor. Como
mostra a Tabela 6, é esperado que um
sistema de capitalização individual forneça
taxas de substituição mais altas do que
um sistema de repartição em quase todos
os cenários razoáveis.Se o crescimento
do salário real continuar crescendo na
média de 2.0 por cento, similar ao recorde
histórico no Chile durante os últimos vinte
e cinco anos, a taxa de retorno real sobre
as contribuições teria que cair por baixo de
3.0 por cento, o que muitos economistas
consideram uma taxa de retorno livre de
risco, para que o modelo de capitalização
perca sua vantagem relativa. Com um
crescimento do salário real de 2.0 por cento
e uma taxa de retorno real de 4.5 por cento,
uma suposição padrão para uma carteira de
ações e títulos diversificada globalmente, a
vantagem relativa seria enorme: uma taxa
de substituição de 51 por cento no sistema
3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0%
3.0% 26% 29% 32% 35% 39%
3.5% 30% 34% 37% 41% 46%
4.0% 35% 39% 43% 48% 54%
4.5% 41% 46% 51% 57% 63%
5.0% 48% 53% 60% 67% 75%
5.5% 56% 62% 70% 78% 88%
6.0% 65% 73% 82% 92% 105%
35% 33% 32% 30% 28%
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REPARTIÇÃO
CAPITALI-ZAÇÃO
Chile: Projeções estilizadas das taxas de substituição Taxas de substituição do sistema de capitalização individual em 2050 versus taxas de substituição
do sistema de repartição accessíveis, assumindo a mesma taxa de contribuição de 12.5 por cento*
*As projeções do sistema de capitalização individual assumem uma vida laboral de 40 anos, uma idade de aposentadoria de 65 anos e taxas de administração equivalentes a 0.5 por cento dos ativos. As projeções do sistema de repartição assumem uma idade de aposentadoria de 65 anos e uma in-dexação de preços dos atuais benefícios. Fonte: Cálculos do GAI
TABELA 6
18 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 19
de capitalização individual versus uma taxa
de substituição de 32 por cento no sistema
de repartição. Se o crescimento do salário
real fosse em média de 1.0 por cento, mais
perto do registro histórico na maioria dos
outros países da América Latina, a vantagem
do sistema de capitalização individual seria
ainda maior: uma taxa de substituição de
63 por cento, mais de duas vezes a taxa de
substituição de 28 por cento que poderia
oferecer um sistema de repartição. Não
é que o Chile seja um caso inusitado. O
modelo de capitalização teria uma vantagem
similar em muitas outras economias
emergentes que enfrentam desafios de
3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0%
3.0% 25% 28% 30% 34% 37%
3.5% 29% 32% 36% 40% 44%
4.0% 34% 38% 42% 46% 52%
4.5% 40% 44% 49% 55% 61%
5.0% 46% 52% 58% 65% 73%
5.5% 54% 61% 68% 76% 86%
6.0% 64% 71% 80% 90% 102%
21% 20% 19% 18% 17%
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REPARTIÇÃO
CAPITALI-ZAÇÃO
Coréia do Sul: Projeções estilizadas das taxas de substituição Taxas de substituição do sistema de capitalização individual em 2050 versus taxas de substituição
accesíveis do sistema de repartição, assumindo a mesma taxa de contribuição de 12.5 por cento*
*As projeções do sistema de capitalização individual assumem uma vida laboral de 40 anos, uma idade de aposentadoria de 65 anos e taxas de administração equivalentes a 0.5 por cento dos ativos. As projeções do sistema de repartição assumem uma idade de aposentadoria de 65 anos e uma in-dexação de preços dos atuais benefícios. Fonte: Cálculos da GAI
TABELA 7
envelhecimento similares, desde o Brasil e
México à Turquia, Tailândia e Vietnã.
Finalmente, considere a Coreia do Sul, cuja
enorme onda de envelhecimento e aguda
contração da população em idade ativa
conferem ao modelo de capitalização uma
esmagadora vantagem. Aqui, como mostra a
Tabela 7, não há nenhum cenário razoável no
qual um sistema de capitalização individual
não possa oferecer taxas de substituição mais
altas do que um sistema de repartição. Com
um crescimento do salário real de 2.0 por
cento e uma taxa de retorno real de 4.5 por
cento, a taxa de substituição do sistema de
20 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 21
*As projeções do sistema de capitalização individual assumem um crescimento dos salários reais de 2.0 por cento, uma taxa de retorno real de 4.5 por cento, uma vida laboral de 40 anos, uma idade de aposentadoria de 65 anos e taxas de administração equivalentes a 0.5 por cento dos ativos. As projeções do sistema de repartição assumem um crescimento dos salários reais de 2.0 por cento, uma idade de aposentadoria de 65 anos e uma indexação de preços dos atuais benefícios. Fonte: Cálculos do GAI
capitalização individual seria de 49 por cento,
em comparação com apenas 19 por cento do
sistema de repartição. Se o crescimento do
salário real for de 1.0 por cento em média,
o que não é muito baixo para um país de
renda alta, a taxa de substituição do sistema
de capitalização individual seria 61 por cento,
mais de três vezes da taxa de substituição de
17 por cento que poderia oferecer um sistema
de repartição. O modelo de capitalização
poderia obter uma vantagem similarmente
esmagadora em outros Tigres asiáticos, onde
a taxa de fecundidade caiu tanto quanto
ou até mais do que na Coréia do Sul. Sua
vantagem será quase da mesma dimensão nos
países da Europa Central e do Leste, onde a
fecundidade é significativamente menor do
que a taxa de reposição e está dando início
a um futuro de hiperenvelhecimento e um
íngreme declínio populacional.
Até agora nossas comparações têm
assumido que as taxas de substituição dos
sistemas de repartição estão restritas a
uma taxa acessível de contribuição de 12.5
por cento. Mas, e se, ao invés de reduzir
benefícios, os sistemas de repartição
coletassem as taxas de contribuição até
o nível necessário para igualar as taxas
de substituição oferecidas pelos sistemas
7%
9%
11%14%
16%17% 18%
20%
8%9%
11%14%
18%
21%
24%
26%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
12.5 por cento
Chile: Taxa de contribuição do sistema de repartição
Coréia do Sul: Taxa de contribuição do sistema de repartição
Taxa de contribuição do sistema de capitalização individual
*Personal accounts projections assume real wage growth of 2.0 percent, a real rate of return of 4.5 percent, a 40-year career, administrative fees equal to 0.5 percent of assets, and retirement at age 65. PAYGO projections assume 2.0 percent real wage growth, retirement at age 65, and price indexation of current bene�ts.
Taxas de contribuição no sistema de repartição requeridas no Chile e Coréia do Sul para obter a mesma taxa de substituição obtida com uma taxa de contribuição de 12.5 por cento no sistema de capitalização individual, 2015-2050*
GRÁFICO 3
20 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 21
10. Ver entre outros, Sylvester J. Schieber e John B. Shoven, “The Consequences of Population Aging on Private Pension Fund Saving and Asset Markets,” Working Paper no. 4665 (Cambridge, MA: NBER, 1994); James M. Poterba, “Demographic Structure and Asset Returns,” The Review of Economics and Statistics 83, no. 4 (Novembro 2001); e Kyung-Mook Lim e David N. Weil, “The Baby Boom and the Stock Market Boom,” The Scandinavian Journal of Economics 105, no. 3 (Setembro 2003).11. Dean Baker, J. Bradford DeLong e Paul R. Krugman, “Asset Returns and Economic Growth” e N. Gregory Mankiw e William D. Nordhaus, “Comments,” Brookings Papers on Economic Activity, no.1 (2005).
de capitalização individual? Os sistemas
de repartição podem parecer acessíveis
quando o número de contribuintes for
consideravelmente maior do que os
beneficiários. Mas, à medida que os sistemas
maduram e as populações envelhecem,
as taxas de contribuição necessárias para
pagar o mesmo benefício elevam-se
consideravelmente. No Chile, assumindo
um crescimento do salário real de 2.0 por
cento e uma taxa de retorno real de 4.5 por
cento, a taxa de contribuição de um sistema
de repartição teria que aumentar para 20
por cento da folha de pagamento para o ano
2050, a fim de igualar a taxa de substituição
que poderia ser gerada por um sistema de
capitalização individual, com uma taxa de
contribuição inalterada de 12.5 por cento.
Na Coréia do Sul, a taxa de contribuição do
sistema de repartição teria de aumentar para
26 por cento da folha de pagamento. (Ver
Gráfico 3). Em suma, a única opção para
países que estão envelhecendo rapidamente
com sistemas previdenciários de repartiçăo
talvez esteja entre benefícios inadequados ou
benefícios que são impagáveis.
Alguns economistas podem objetar que
esta análise exagere a vantagem relativa
dos sistemas de capitalização, dado que é
muito provável que a taxa de retorno de
capital se reduza enquanto as sociedades
envelhecem. Existem duas versões para este
argumento. A primeira, às vezes chamada a
“hipótese da deterioração do valor dos ativos”
(asset meltdown), considera que os preços dos
ativos irão cair à medida que gerações mais
numerosas em idade de aposentadoria (e seus
fundos de pensão) tentem vender seus ativos às
gerações menos numerosas de trabalhadores.10
Enquanto a população que envelhece reduz
a taxa de retorno dos sistemas de repartição
porque impulsa o aumento do índice de
dependência por idade, também reduz a
taxa de retorno dos sistemas de capitalização
porque reduz os preços dos ativos. No
entanto, isso só seria certo em uma economia
fechada. Com mercados financeiros globais
e abertos, pelo menos no futuro previsível,
os aposentados em países mais velhos e que
crescem mais lentamente, sempre poderão
encontrar em outras partes do mundo algumas
gerações mais numerosas de trabalhadores
dispostas a comprarem seus ativos. A segunda
versão do argumento defende que conforme
o PIB cresce lentamente em sociedades que
envelhecem com mão de obra estagnada ou
contraída, a taxa de retorno de capital deve cair
em tandem.11 Afinal, se não cair, a renda do
capital eventualmente consumiria mais do que
todo o PIB. Mas, de fato, essa restrição só seria
aplicável se todo o retorno do capital fosse
sempre reinvestido ano após ano, algo que
nunca aconteceu nem nunca acontecerá.
Em economias emergentes com
sistemas previdenciários de
repartição, é possível que a única
eleição esteja entre benefícios
inadequados e benefícios
inacessíveis.
22 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 23
O leitor pode perguntar-se como a
diversificação global que os sistemas de
capitalização permitem pode ser útil se toda
a população do mundo está envelhecendo.
A explicação encontra-se na diferente
velocidade e tempo do envelhecimento
global. Como o termo corretamente
indica, quase todos os países do mundo
irão experimentar alguma mudança em
direção a um crescimento mais lento de sua
população e uma estrutura etária mais velha.
Isto não significa, contudo, que o mundo
está convergindo demograficamente. A
maioria dos países mais jovens de hoje
(como os países da África Subsaariana e o
Sul da Ásia) deve experimentar o menor
nível de envelhecimento. A maioria dos
países mais velhos de hoje (como os
países da Europa e do Leste da Ásia) deve
experimentar o envelhecimento mais agudo.
Em consequência, o mundo assistirá a uma
maior divergência ou “espalhamento” de
resultados demográficos nas próximas
décadas. Durante os anos sessenta, 99 por
cento da população mundial vivia em nações
que cresciam em taxas entre +0.5 e +3.5 por
cento ao ano. Para os 2030, este 99 por cento
estender-se-á em nações que crescerão entre
-1.0 por cento e +3.5 por cento ao ano. Para
então, a maioria das nações crescerá mais
lentamente e de fato muitas irão contrair,
mas algumas ainda estarão a crescer a um
ritmo acelerado de 3 por cento ou mais
por ano. Nos anos sessenta, 99 por cento da
população vivia também em nações com
uma idade média entre 15 e 36 anos. Para
os 2030, este 99 por cento irá aumentar a
uma idade média entre 18 e 54.12 Mais uma
vez, a tendência orienta-se a uma crescente
diversidade demográfica.
Naturalmente, é possível que as taxas de
retorno de capital sejam menores no futuro
do que têm sido no passado. Na verdade,
com o mundo inundado de poupanças
em excesso, essa perspectiva parece
perfeitamente plausível, pelo menos no
curto prazo. No entanto, ao mesmo tempo, é
difícil acreditar que a taxa de retorno global
do capital será, no longo prazo, menor que a
taxa de crescimento da folha de pagamento
em países que estão envelhecendo
rapidamente e com mão de obra estagnada
ou contraída. Pelo contrário, é provável que
seja consideravelmente mais alta.
PROTEÇÃO CONTRA A
POBREZA Além de permitir que os trabalhadores
possam adiar o recebimento de alguns dos
rendimentos ganhos durante seus anos
de trabalho até sua aposentadoria—o que
os economistas chamam de “atenuação
do consumo no ciclo de vida” (lifetime
consumption smoothing)—os sistemas de
aposentadoria também servem para outro
propósito de política pública vital: a proteção
dos trabalhadores contra a pobreza na
velhice. As economias emergentes ao redor
do mundo devem lidar com o mesmo
problema: os trabalhadores do setor informal
não conseguem contribuir ao sistema
de pensões público, e, mesmo quando
contribuem, fazem-no irregularmente, o que
significa que os benefícios finais que recebem
sejam provavelmente insuficientes.
12. Estes cálculos baseiam-se no World Population Prospects: The 2006 Revision (New York: UN Population Division, 2007.) Ver Richard Jackson e Neil Howe, The Graying of the Great Powers: Demography and Geopolitics in the 21st Century (Washington, DC: CSIS, 2008).
22 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 23
À primeira vista, poderia se supor que os
sistemas previdenciários de capitalização e
especialmente os sistemas de capitalização
individual, serão mais efetivos em encorajar
uma maior participação do que os sistemas
de repartição. Como os benefícios pagos são
diretamente proporcionais às contribuições
pagas, e como os saldos das contas são
propriedade pessoal, os trabalhadores podem
estar menos propensos a considerar suas
contribuições como um imposto. Muitos
dos primeiros defensores do sistema de
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Singapura
Malásia
Coréia do SulChile
México
Brasil
Perú
Filipinas
Tax
a ef
etiv
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e co
ber
tura
pre
vid
enci
ária
Sistema previdenciário público de capitalização
Sistema previdenciário público de repartição
Tamanho do setor informal
Taxa efetiva de cobertura previdenciária e tamanho do setor informal* no ano mais recente sobre o que existe informação disponível
*O setor informal é definido como o emprego informal como proporção do emprego total não agrícola. Fonte: Donghyun Park, ed., Pension Systems and Old-Age Income Support in East and Southeast Asia (Manila: ADB, 2012), 114 e 129; World Social Protection Report 2014/15 (Geneva: ILO, 2014), 270; AIOS Statistical Bulletin (2012); Is Informal Normal? (Paris: OECD, 2009), 34-35; Friedrich Schneider, “The Shadow Economy and Work in the Shadow,” IZA Discussion Paper no. 6423 (Bonn: Institute for the Study of Labor, March 2012), 55; Melisa R. Serrano, ed., Between Flexibility and Security ( Jakarta: ASEAN Services Employees Trade Unions Council, 2014), 60 e 108; e autoridades previdenciárias e institutos nacionais estatísticos.
contas pessoais durante as décadas de 1980 e
1990, incluindo aqueles do Banco Mundial,
acreditaram que os incentivos inerentes aos
sistemas de capitalização individual poderiam
ser especialmente importantes em países
da América Latina, onde a confiança no
governo tem sido historicamente baixa e o
cumprimento das obrigações fiscais tem sido
difícil de garantir.
Infelizmente, a implementação destes
sistemas não obteve esses resultados. Há
pouca evidência persuasiva de que os
GRÁFICO 4
24 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 25
sistemas previdenciários de capitalização
tenham aumentado a participação
naquelas economias emergentes que os
adotaram. Porém, é importante notar que
há também pouca evidência convincente
de que estes sistemas tenham diminuído
a participação. A verdade é que quando a
informalidade do mercado de trabalho é alta
e a confiança no governo é baixa, nenhum
sistema previdenciário contributivo, seja
como estiver estruturado e financiado,
pode conseguir qualquer coisa perto de
uma cobertura universal. Em todo o
mundo em desenvolvimento, o nível de
cobertura previdenciária está estreitamente
correlacionado com o tamanho do setor
informal. (Ver Gráfico 4). A Coréia do Sul e
a Malásia têm setores formais relativamente
grandes e taxas de cobertura previdenciária
relativamente altas. O fato de que a primeira
tenha um sistema de repartição e a segunda
tenha um sistema de capitalização parece
fazer pouca diferença. As Filipinas e o
Peru têm setores formais relativamente
pequenos e taxas de cobertura previdenciária
relativamente baixas. Mais uma vez, o fato de
que a primeira tenha um sistema de repartição
e o segundo um sistema de capitalização
parece fazer pouca diferença.
Não surpreende que o problema de
cobertura seja especialmente agudo entre os
que ganham menores salários. Um estudo
revelou que no Brasil a taxa do contribuinte
ativo em 2002 foi de 17 por cento para o
quintil de renda mais baixa, mas foi de 67
por cento para o quintil de renda mais alta.
No México, essa taxa foi de 10 por cento para
o quintil mais baixo, mas de 56 por cento
para o mais alto, enquanto que no Chile foi
de 40 por cento para o mais baixo, mas 70
por cento para o mais alto.13 Outros estudos
descobriram que a taxa do contribuinte
ativo na América Latina também é mais
baixa para mulheres do que para homens,
para trabalhadores mais jovens do que
para trabalhadores mais velhos, para
trabalhadores em pequenas empresas
do que para trabalhadores em grandes
empresas e para trabalhadores autônomos
isentos inteiramente de contribuições
obrigatórias em muitos países, do que para
trabalhadores assalariados.14 Observe-se
que a “taxa do contribuinte ativo” refere-se à
proporção de trabalhadores que contribui ao
sistema previdenciário em um determinado
ano. As “taxas de filiação”, que se referem
à proporção de trabalhadores inscritos no
sistema de pensões, são normalmente muito
mais altas. O problema na maioria dos
países, portanto, não é a falta de cobertura
previdenciária em si, mas a falta de
cobertura previdenciária consistente.
Os governos estão muito conscientes do
problema e, ao longo dos anos, tentaram
abordá-lo de várias maneiras. A maior parte
Quando as economias emergentes
têm grandes setores informais,
nenhum sistema previdenciário
contributivo pode garantir
cobertura universal.
13. Rafael Rofman e Leonardo Lucchetti, “Pension Systems in Latin America: Concepts and Measurements of Coverage,” Social Protection Discussion Paper no. 0616 (Washington, DC: The World Bank, Novembro 2006).14. Kritzer, Kay e Sinha, “Next Generation of Individual Account Pension Reforms in Latin America.”
24 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 25
15. Tapen Sinha e Maria de los Angeles Yañez, “A Decade of Government-Mandated Privately Run Pensions in Mexico: What Have We Learned?” em Stephen J. Kay e Tapen Sinha, eds., Lessons from Pension Reform in the Americas (New York: Oxford University Press, 2008).16. Kritzer, Kay e Sinha, “Next Generation of Individual Account Pension Reforms in Latin America.”
dos sistemas previdenciários da América
Latina, sejam eles de repartição ou de
capitalização, tem um mínimo de benefícios
garantidos que deveria fornecer um mínimo
de proteção contra a pobreza na velhice.
Mas essas garantias não fazem nada para
ajudar aos trabalhadores que não contribuem
para sistema previdenciário algum. Nem
tampouco para ajudar àqueles que o fazem,
desde que a elegibilidade para os benefícios
subsidiados geralmente exige vinte ou vinte
e cinco anos de contribuições. De acordo
com um estudo, mais da metade de todos os
filiados no sistema de capitalização individual
do México está a caminho de atingir a idade
de aposentadoria com saldos de contas que
precisam ser complementados para atingir
o nível mínimo de benefícios garantidos.
Ainda mais, como 85 por cento dos filiados
contribui menos da metade do tempo, muito
poucos qualificarão para a garantia.15
O que tudo isto ressalta é que,
independentemente do tipo de sistema
previdenciário contributivo que tenham,
as economias emergentes com grandes
setores informais também precisam de
uma “pensão social” não contributiva para
garantir uma proteção eficaz contra a
pobreza na velhice. A disponibilidade de
benefícios não contributivos pode em certa
medida dificultar os esforços para incentivar
mais trabalhadores a participarem dos
sistemas previdenciários contributivos. Mas
este desincentivo pode ser minimizado
como fez o Chile com sua nova “Pensão
Básica Solidaria de velhice”, ao estabelecer
benefícios não contributivos a um nível
relativamente baixo e reduzindo-os
gradualmente à medida que se recebem
os benefícios contributivos. Em todo caso,
uma mínima proteção contra a pobreza na
velhice é uma necessidade social. Entre
2000 e 2013, um surpreendente número
de dezoito países da América Latina e o
Caribe introduziu algum tipo de pensão
social. Alguns dos novos sistemas pagam
um benefício universal e de quantia fixa a
todos os idosos, enquanto outros são mais
restritivos e só pagam benefícios para aqueles
idosos que não estão cobertos pelo sistema
previdenciário contributivo ou cuja renda cai
abaixo de um limiar de pobreza.16 A pressa
para implementar pensões sociais não se
limita só à América Latina. O movimento
também está atingindo o resto do mundo
em desenvolvimento, da África Subsaariana,
até o Leste da Ásia, onde Malásia, Coréia
do Sul, Tailândia e Vietnã recentemente
estabeleceram ou expandiram seus sistemas
de pensões não contributivas.
O sistema de aposentadoria
em países com um sistema de
capitalização individual pode ser
tão progressivo quanto se desejar.
Uma pensão social é uma
necessidade social.
26 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 27
Muitas vezes supõe-se que países com
sistemas previdenciários de benefício
definido podem alcançar em geral maior
progressividade em seus sistemas de
aposentadoria do que países com sistemas de
capitalização individual, dado que os sistemas
de benefício definido podem redistribuir
a renda através de fórmulas de benefício
progressivas, enquanto que os sistemas de
capitalização individual não podem. Mas
isso não é necessariamente certo. Incluindo
um piso de proteção mínimo, o sistema
de aposentadoria em países com sistemas
de capitalização individual pode ser tão
progressivo quanto for desejado. Para
construir um sistema mais progressivo,
os elaboradores de políticas públicas
podem simplesmente desenhar um piso
de proteção mínimo mais alto. Se alguma
progressividade também for desejada para
trabalhadores de renda média, é possível
implementar mecanismos mais sofisticados
como o estabelecimento de contribuições
governamentais paralelas nas contas pessoais
que sejam gradualmente reduzidas quando
alcançarem níveis mais altos de renda.
Em qualquer caso, a tendência nos últimos
anos tem sido despojar os sistemas
previdenciários de repartição de seus
elementos redistributivos. Embora muitos
países desenvolvidos ainda tenham sistemas
tradicionais de benefício definido com
fórmulas de benefícios progressivas, um
número crescente está fazendo a transição
para contas nocionais de contribuição
definida, em que, assim como acontece
nos sistemas de capitalização individual,
os benefícios pagos refletem com
precisão a magnitude e a oportunidade
das contribuições pagas. Quanto à
redistribuição, ela é abordada através de
benefícios de quantia fixa em um primeiro
tramo, complementos em função dos
recursos (means tested) e/ou um sistema de
impostos progressivo sobre os benefícios.
Quando se trata de estruturar melhor os
sistemas de aposentadoria para alcançarem
o duplo objetivo de substituição de renda
e de proteção contra a pobreza, o estado
da arte em termos de reforma do sistema
de repartição é surpreendentemente
similar à prática na reforma dos sistemas
de capitalização. A Suécia tem suas
contas nocionais de contribuição definida
apoiadas em complementos em função
dos recursos, enquanto o Chile tem suas
contas capitalizadas de contribuição definida
apoiadas por uma pensão social. A única
distinção crítica é que, como as contas do
Chile são capitalizadas, é provável que
elas ofereçam maiores retornos para as
contribuições do trabalhador.
RISCO DE MERCADO E
RISCO POLÍTICO Certamente os sistemas de capitalização
individual como os do Chile são às vezes
criticados porque sujeitam os benefícios
da aposentadoria às altas e baixas dos
mercados financeiros, enquanto que os
sistemas de contas nocionais como os da
Suécia não o fazem. Os economistas em
grande parte concordam, no entanto, que o
risco de mercado pode ser minimizado por
regulações que exijam aos trabalhadores
manter uma adequada diversificação em
seus portfolios e deslocar-se em direção a
ativos de renda fixa ao atingir idades mais
avançadas. O modelo multifundo agora
adotado no Chile, Colômbia, México e Peru
move-se precisamente na direção dessa
26 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 27
-46%
-39%
-37%
-33%
-33%
-26%
-24%
-22%
-19%
5%
-50%-40%-30%-20%-10%0%
Itália
Japão
Alemanha
Canadá
França
Reino Unido
Austrália
Estados Unidos
Suécia
Países Baixos
alocação de portfólio por ciclo de vida. Os
governos também poderiam incentivar
fundos indexados de base ampla. No aspecto
regulatório, eles ainda poderiam exigir
que todos os ativos previdenciários sejam
investidos em um número limitado destes
fundos.
O risco de mercado de um sistema
previdenciário de capitalização certamente
pode nunca ser completamente eliminado.
Mas tampouco pode ser eliminado o “risco
político” de um sistema previdenciário de
repartição—ou seja, o risco de que futuros
políticos reduzam os benefícios prometidos.
Este risco crescerá constantemente enquanto
Redução percentual acumulada dos beneficios previdenciários de repartição vigentes para idosos (60 anos a mais) em relação aos beneficios do “acordo-atual”,* de 2010 a 2040
*As projeções de beneficios do “acordo-atual” assumem que a idade de aposentadoria e as taxas de substituição não irão mudar no futuro.Fonte: Richard Jackson, Lessons from Abroad for the U.S. Entitlement Debate (Washington, DC: CSIS, 2013)
GRÁFICO 5
a população envelhece e o custo de pagar
pelos benefícios prometidos aumente. Além
disso, ao contrário do risco de mercado, não
existe estratégia provada para minimizar o
risco político.
Para encontrar evidências não é preciso
ir muito longe: é só observar os cortes
nos níveis relativos de benefícios que são
enfrentados pelos futuros aposentados
em muitos sistemas previdenciários de
repartição. Confrontados com projeções
que mostram que o envelhecimento da
população colocaria uma implacável e
ascendente pressão sobre os orçamentos
públicos, um número crescente de governos
Capítulo Dois | 29
de países desenvolvidos promulgou reformas
que reduziram a futura generosidade das
provisões previdenciárias do Estado. Em
alguns países a redução tem sido muito
grande. Em comparação com um cenário
hipotético de “acordo-atual” (current-deal) no
qual as taxas de substituição atuais e as idades
de aposentadoria permanecem inalteradas,
o custo total dos benefícios previdenciários
do Estado com as leis atuais na Suécia e
nos Estados Unidos deverá ser cortado em
cerca de um quinto por volta do ano 2040.
Enquanto isso, os benefícios previdenciários
com as leis atuais no Canadá e França deverão
ser cortados em aproximadamente um terço
abaixo dos níveis do “acordo-atual” por volta
de 2040. Na Alemanha e Japão, eles irão ser
cortados aproximadamente em dois quintos
abaixo dos níveis do “acordo-atual”, e na
Itália serão cortados em aproximadamente a
metade.17 (Ver Gráfico 5).
Não só os governos de países desenvolvidos
estão reduzindo a generosidade de seus
sistemas previdenciários de repartição.
A Coréia do Sul, que infortunadamente
estabeleceu seu sistema nacional de pensões
em 1988, justamente antes de sua taxa
de natalidade cair, já cortou as taxas de
substituição prometidas de 70 a 40 por
cento, e com o sistema ainda a enfrentar
défices no longo prazo, sem dúvida terá
que cortá-los novamente.18 Na China, que
também enfrenta um enorme desafio de
envelhecimento, as taxas de substituição
média no Sistema Previdenciário Básico estão
caindo rapidamente, em grande parte porque
as contribuições à segunda escala de contas
nocionais do sistema obtêm por desenho
uma taxa de retorno muito abaixo da taxa de
crescimento dos salários.19 Enquanto isso no
Brasil, uma longa série de reformas para cortar
os custos iniciada na década de 1990, tem
reduzido progressivamente a generosidade
dos regimes de pensões RGPS e RPPS, que,
respectivamente, cobrem os empregados do
setor privado e setor público. Ainda assim,
dado que o gasto total de pensões públicas do
Brasil está ainda projetado para duplicar como
proporção do PIB até 2050, há pouca dúvida
de que reformas adicionais serão necessárias
em breve.20
Muitos países com sistemas
previdenciários de repartição
estabeleceram cortes profundos
na generosidade futura da
aposentadoria oferecida pelo Estado.
28 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
17. Richard Jackson, Lessons from Abroad for the U.S. Entitlement Debate (Washington, DC: CSIS, 2014). 18. Neil Howe, Richard Jackson e Keisuke Nakashima, The Aging of Korea: Demographics and Retirement Policy in the Land of the Morning Calm (Washington, DC: CSIS, 2007).19. Richard Jackson, Keisuke Nakashima e Neil Howe, China’s Long March to Retirement Reform: The Graying of the Middle Kingdom Revisited (Washington, DC: CSIS, 2009).20. OECD, Pensions at a Glance 2013: OECD and G20 Indicators (Paris: OECD, 2013).
Ao contrário do risco de mercado
nos sistemas de capitalização, não
existe estratégia comprovada para
minimizar o risco político nos
sistemas de repartição.
Capítulo Dois | 29
Sendo justos, os sistemas previdenciários
de capitalização não são imunes ao risco
político. Para começar, as políticas do
governo podem sistematicamente impedir
aos participantes do sistema de pensões
obter uma taxa de retorno de mercado sobre
suas poupanças. Tais políticas de “repressão
financeira” podem assumir muitas formas,
incluindo o estabelecimento de taxas de
juros artificialmente baixas, a restrição do
investimento em títulos estrangeiros e a
exigência de que as contribuições fluam para
projetos de “investimento social” do governo.
No extremo, como recentemente aconteceu
na Argentina, Polônia e Hungria, os governos
podem fechar seus sistemas previdenciários
de capitalização e desviar seus capitais para
cobrir gastos correntes do governo, quer seja
para cumprir compromissos previdenciários
de repartição, quer para cobrir outras
despesas de propósito gerais.
Seria perverso, porém, concluir que como
os sistemas de capitalização não podem
eliminar todos os riscos políticos, eles então
são similares aos sistemas de repartição,
nos quais o risco político é endêmico.
Apesar de os governos às vezes ignorarem
os direitos de propriedade em sistemas de
capitalização, nos sistemas de repartição
não existem direitos de propriedade e os
benefícios são completamente contingentes
a um contrato social que pode ser reescrito
a qualquer momento. Além disso, enquanto
o risco político nos sistemas de repartição
é principalmente o resultado de mudanças
demográficas inexoráveis que ameaçam
sua sustentabilidade no longo prazo, nos
sistemas de capitalização o risco político é
principalmente motivado por exigências
fiscais de curto prazo que fazem deles alvos
tentadores para governos sem liquidez. Este
certamente foi o caso da Argentina, que
nacionalizou seu sistema de capitalização
individual durante a recente crise financeira
global. Também foi o caso da Hungria e da
Polônia, onde a necessidade de dinheiro
dos governos ficou ainda mais aguda
devido às regras de contabilidade da União
Europeia, que incluíam os défices de curto
prazo associados à transição ao sistema de
capitalização individual dentro dos limites
de défice e dívida estabelecidos pelo Tratado
de Maastricht, mas não assim as obrigações
de longo prazo não financiadas dos sistemas
de repartição.21 O fracasso para isolar os
sistemas previdenciários de capitalização
do risco político não é argumento contra a
capitalização. Pelo contrário, é um argumento
a favor de fortalecer os direitos de propriedade
e ter regras de contabilidade mais coerentes.
A ECONOMIA EM GERAL Além dos benefícios potenciais da
capitalização para os indivíduos, há também
benefícios potenciais para a economia. Para
começar, os sistemas previdenciários de
28 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
21. Stephen J. Kay, “Political Risk and Pension Reform in Latin America and Central and Eastern Europe,” paper preparado para a reunião ISA/FLASCO, Buenos Aires, Julho 23-35, 2014.
Os sistemas previdenciários de
capitalização podem cumprir um
papel importante na ampliação e
aprofundamento dos mercados de
capitais.
30 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 31
capitalização podem ajudar as economias
emergentes a atingirem seus objetivos
de desenvolvimento enquanto suas
populações são ainda jovens e estão
em crescimento. Está bem estabelecido
que o bom funcionamento do mercado
de capitais é fundamental para um
desenvolvimento bem-sucedido. Está
também bem estabelecido que os sistemas
previdenciários de capitalização podem
desempenhar um papel importante
na ampliação e aprofundamento dos
mercados de capitais, como fizeram nos
Estados Unidos e em muitos outros países
desenvolvidos. À medida que os fundos
de pensão do país crescem, também
crescem o tamanho e liquidez de seu
mercado de capitais. Junto com uma gestão
profissional dos fundos vem também maior
responsabilização, transparência e retornos
de longo prazo.22
22. Ver, entre outros, Juan Yermo, “Pension Reform and Capital Market Development,” Background Paper for Regional Study on Social Security Reform no. 30486 (Washington, DC: World Bank, 2004); Channarith Meng e Wade Donald Pfau, “The Role of Pension Funds in Capital Market Development,” GRIPS Discussion Paper no. 10-17 (Tokyo: National Graduate Institute for Policy Studies, October 2010); e Ratna Sahay et al., “Rethinking Financial Deepening: Stability and Growth in Emerging Markets,” IMF Staff Discussion Notes no. 15/8 (Washington, DC: IMF, Maio 2015).
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014
Chile
Perú
Colômbia
México
0%
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20%
30%
40%
50%
60%
70%
1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014
Chile
Perú
Colômbia
México
Ativos dos sistemas de capitalizaçção individual como percentagem do PIB, 1981-2014
Fonte: Estatísticas históricas da FIAP (Dezembro 2014)
GRÁFICO 6
30 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Dois | 31
Não há dúvida que a criação de sistemas
previdenciários de capitalização contribuiu
significativamente para o desenvolvimento
do mercado de capitais da América Latina.
Em 2014, os capitais administrados no Chile
totalizaram 64 por cento do PIB, e apesar de
os fundos de pensão ainda serem menores
em outros países, eles estão crescendo
rapidamente. (Ver Gráfico 6). Os sistemas
têm dado um enorme impulso aos mercados
de títulos domésticos, particularmente
aos mercados de títulos do governo,
estendendo sua maturidade e incentivando a
introdução de novos valores como os títulos
indexados à inflação no México e os “títulos
de reconhecimento” comercializáveis no
Chile. Também ajudaram a aumentar a
capitalização do mercado de valores, ainda
quando em muitos países os mercados
de valores permanecem altamente
concentrados. Enquanto isso, os mercados
de seguros têm crescido substancialmente,
pois na maioria de países com sistemas
de capitalização individual os gestores de
fundos previdenciários precisam adquirir
seguros de sobrevivência e deficiência
para seus filiados. Também há outros
benefícios, incluindo mercados mais amplos
de títulos hipotecários, melhores agências
de qualificação de créditos e melhor
governança corporativa.
No longo prazo, os sistemas previdenciários
de capitalização podem reduzir a pressão
sobre os orçamentos do governo e ajudar
a manter adequadas taxas de poupança
e investimento enquanto as economias
emergentes envelhecem. Porém, quer os
países queiram obter esses benefícios ou
não, isso dependerá de como os sistemas
são estruturados e financiados. Os sistemas
financiados inteiramente com novas
contribuições dos trabalhadores (“add on”)
com certeza irão aumentar as poupanças
nacionais, embora uma parte do aumento
das poupanças dentro do novo sistema
previdenciário de capitalização talvez seja
contra-arrestado por uma redução em outros
tipos de poupança. Os sistemas financiados
com contribuições de trabalhadores que
são desviadas de um sistema de repartição
previamente existente (“carve out”), também
podem aumentar as poupanças nacionais,
mas só se o governo compensar a perda de
receitas aumentando impostos ou cortando
outros gastos. Afinal de contas, ao mesmo
tempo que as contribuições são desviadas, o
governo deve continuar a pagar benefícios
aos aposentados atuais, assim como também
deve pagar os benefícios já acumulados pelos
trabalhadores atuais quando se aposentarem.
Se as novas poupanças privadas acumuladas no
sistema previdenciário de capitalização forem
compensadas por um aumento equivalente da
dívida pública, pode ser que os benefícios da
reforma a um nível macro não se materializem.
O gasto dos sistemas de repartição pode
diminuir, mas no longo prazo os custos
do serviço da dívida irão crescer. Embora
os participantes no sistema previdenciário
À medida que as sociedades
envelhecem, os sistemas
previdenciários de capitalização
podem aliviar a pressão sobre os
orçamentos governamentais e
ajudar a manter a poupança e o
investimento.
Capítulo Três | 33
de capitalização poderiam desfrutar dos
benefícios de retornos mais altos, a sociedade
como um todo poderia não se beneficiar.
Quanto maiores as obrigações não
financiadas do sistema previdenciário de
repartição, mais grave será o problema da
chamada dupla carga. Quando os países
mantêm generosos sistemas previdenciários
maduros, como no caso de grande parte
do mundo desenvolvido, é possível que os
custos de transição sejam quase impossíveis
de serem cobertos. Quando os países
têm sistemas previdenciários imaturos e/
ou economias em rápido crescimento,
como é o caso de muitas economias
emergentes, é possível que a transição seja
mais manejável. Ainda assim, as economias
emergentes que pagaram completamente a
transição para um sistema previdenciário de
capitalização parecem ser a exceção e não
a regra. Enquanto o impacto das reformas
em direção à capitalização individual nos
mercados de capitais da América Latina
tem sido quase uniformemente positivo,
o impacto na poupança nacional não foi
positivo. No Chile, a reforma impulsionou
a poupança nacional e, consequentemente
o investimento e o crescimento econômico.
O gasto público no que restou do sistema
previdenciário de repartição tem vindo a
diminuir de forma constante desde meados
da década de 1980 e continuará a fazê-lo
nas próximas décadas. Ao mesmo tempo,
o governo tem obtido grandes excedentes
do orçamento, que compensaram a receita
que foi perdida quando as contribuições
previdenciárias foram desviadas para o
sistema previdenciário de capitalização
individual. A experiência chilena, no
entanto, parece não ter se repetido em
outros países da América Latina, nos quais as
reformas foram financiadas em grande parte
por dívida pública.23
Em suma, aproveitar todos os benefícios
da reforma a um nível macro requer uma
disciplina fiscal que muitas economias
emergentes agora não têm. O fato, no
entanto, é que os sistemas previdenciários
de capitalização têm o potencial de reduzir
cargas fiscais e aumentar as poupanças
nacionais, enquanto que os sistemas de
repartição com certeza irão levar ao aumento
das taxas de contribuição, ao aumento das
cargas fiscais e à redução das poupanças
nacionais à medida que as sociedades
envelhecem. Será isso, ou os benefícios
previdenciários terão de ser cortados,
minando a idoneidade dos sistemas de
aposentadoria. ≥
Quanto maiores as obrigações
não financiadas de um sistema
previdenciário de repartição,
mais grave será o chamado
problema da dupla carga.
23. Ver, entre outros, Vittorio Corbo e Klaus Schmidt-Hebbel, “Macroeconomic Effects of Pension Reform in Chile,” em International Federation of Pension Fund Administrators (FIAP), ed., Pension Reform: Results and Challenges (Santiago: FIAP, 2003); e Andrew A. Samwick, “Is Pension Reform Conducive to Higher Saving?” The Review of Economics and Statis-tics 82, no. 2 (Maio 2000).
32 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
Capítulo Três | 33
capítulo três
DESAFIOS PARA O DESENHO DE SISTEMAS DE CAPITALIZAÇÃO INDIVIDUAL
Embora os sistemas previdenciários
de capitalização apresentem
importantes vantagens potenciais
sobre os sistemas de repartição em
sociedades em processo de envelhecimento,
é possível que não possam cumprir sua
promessa de oferecer maior segurança na
aposentadoria se forem mal desenhados.
Taxas de contribuição inadequadas, taxas de
administração altas, regras de alocação de
portfólio excessivamente restritivas, idades
de aposentadoria prematuras ou falta de
provisão para tornar os saldos de conta em
renda vitalícia podem minar a idoneidade
de um sistema de capitalização individual.
Existem também outras opções de desenho
que incluem definir se os capitais devem
ser gerenciados pelo setor público ou
privado e quanta discrição sobre as decisões
de investimento pode-se permitir aos
participantes individuais. Neste capítulo,
consideramos alguns dos desafios mais
críticos para o desenho dos sistemas de
capitalização individual, começando pelo
mais básico: se deve ser obrigatório ou
voluntário.
SISTEMAS OBRIGATÓRIOS VS.
VOLUNTÁRIOS O governo tem o profundo interesse
em garantir que as pessoas se preparem
adequadamente para o envelhecimento,
nem que seja para impedi-las de se tornarem
freeriders da rede de segurança social.
Sendo que os sistemas previdenciários
de capitalização estão desenhados para
substituir, no todo ou em parte, aos sistemas
previdenciários de repartição obrigatória do
Estado, os sistemas de capitalização também
deveriam ser obrigatórios. Os sistemas de
capitalização obrigatórios podem gerar
taxas de participação muito maiores do que
os voluntários, o que é bom para equidade
social. Eles também são muito mais
propensos a gerar novas poupanças líquidas,
o que é bom para a economia.
O governo tem o profundo
interesse em garantir que as
pessoas se preparem de maneira
adequada para a velhice.
32 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
34 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 35
Isto não quer dizer que as poupanças
voluntárias complementares à pensão não
tenham também um papel importante.
Os países com sistemas previdenciários de
capitalização obrigatórios podem (e quase
sempre o fazem) permitir contribuições
adicionais voluntárias acima do mínimo
obrigatório. Este é o caso de Hong Kong
e Cingapura ao Chile, México, Peru e
quase todos os outros países da América
Latina com sistemas de capitalização
individual. Estes países permitem que
os trabalhadores façam contribuições
voluntárias adicionais às suas contas
obrigatórias ou a contas voluntárias
separadas. Muitos países, é claro, também
encorajaram o desenvolvimento de
sistemas previdenciários independentes
patrocinados pelo empregador ou de contas
pessoais voluntárias. Estes sistemas são
particularmente valiosos para trabalhadores
com rendas altas, cujos salários muitas vezes
excedem o salário máximo contributivo nos
sistemas de capitalização obrigatórios e que
se beneficiam mais com os incentivos fiscais
que oferecem os sistemas complementares.
Mas estes sistemas podem ser também uma
fonte importante de segurança adicional
de aposentadoria para trabalhadores com
salários médios e até baixos. Embora
esses trabalhadores se beneficiem menos
dos incentivos fiscais e por isso sejam
menos propensos a aderir a sistemas
complementares, existem maneiras
para que o governo ou os empregadores
possam ampliar a participação sem
fazê-la obrigatória, tais como oferecer
contribuições equivalentes (matching
contributions) e mudar de uma filiação
opcional a uma filiação automática com
uma opção de saída.
É importante observar que os sistemas
previdenciários de capitalização
complementares são especialmente
relevantes para países que mantêm
um sistema previdenciário público de
repartição. Enquanto a generosidade das
provisões de aposentadoria do sistema
de repartição diminui em sociedades que
envelhecem, é provável que os países que
não consigam substituir os benefícios
perdidos com fontes alternativas de renda
enfrentem pressões intensas para reverter
as reformas por parte de um eleitorado que
envelhece. No longo prazo, talvez deixe de
ser mais factível para um país manter um
sistema previdenciário público que seja
fiscalmente sustentável, mas socialmente
inadequado, do que ter um que seja
socialmente adequado, mas fiscalmente
insustentável. É por isso que muitos países
desenvolvidos estão se apressando para
expandir os sistemas previdenciários de
capitalização complementares. Países como
Austrália, Canadá e Reino Unido, que já têm
sistemas bem estabelecidos estão reforçando
lhes, enquanto países como Alemanha, Itália
e Espanha, que até agora têm dependido
quase que exclusivamente dos sistemas
públicos de repartição, estão adicionando-
os. O mesmo está acontecendo no mundo
em desenvolvimento, onde o Brasil está
fortalecendo seus “Fundos abertos” e
“Fundos fechados”, e a China e Coréia do
Sul estão adicionando os novos sistemas
de “Renda vitalícia empresarial” e “Pensão
corporativa”, respectivamente.
TAXAS DE CONTRIBUIÇÃO Embora os sistemas previdenciários de
capitalização mantenham uma vantagem
sobre os sistemas de repartição em relação
34 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 35
à taxa de retorno, as taxas de contribuição,
no entanto, devem ser fixadas a um nível
que seja alto o suficiente para gerar taxas de
substituição idôneas. A idoneidade, claro, é
um conceito relativo. A taxa de contribuição
de 12.5 por cento que assumimos em nossas
matrizes ilustrativas de taxa de retorno irão
gerar, com uma taxa de retorno real de 4.5
por cento e um crescimento do salário real
de 2.0 por cento, uma taxa de substituição
de 51 por cento ao fim da vida laboral
completa em um país com as características
demográficas do Chile. Comparada com
a taxa de substituição de 32 por cento que
seria acessível em 2050 sob um sistema de
repartição de custo equivalente, isto parece
muito generoso. Contudo, uma taxa de
substituição de 51 por cento é insuficiente
para manter os padrões de vida antes da
aposentadoria. Com certeza o sistema
de capitalização pode funcionar melhor
do que isso. Mas para que uma taxa de
contribuição de 12.5 por cento possa gerar
uma taxa de substituição de pelo menos
70 por cento—o limiar que a maioria dos
planejadores de aposentadoria considera
idôneo—a taxa de retorno real teria que
subir para 5.5 por cento ou o crescimento
do salário real teria que cair para 1.0 por
cento; e nenhuma das quais é uma opção
prudente.
Idealmente, as taxas de contribuição
devem ser definidas a um nível mais alto
do que o nosso exemplo de 12.5 por cento.
Infelizmente, a realidade é que as taxas de
contribuição atuais na maioria dos sistemas
de capitalização individual não são
maiores, mas menores. No México, a taxa
de contribuição é totalmente inadequada:
6.5 por cento, excluindo o pequeno
subsídio governamental ou “cota social”.
Na Bolívia, Chile e Peru é 10 por cento.
De fato, entre os países latino-americanos
que têm exclusivamente sistemas
previdenciários de capitalização, apenas a
Colômbia, com sua taxa de contribuição de
16 por cento, está claramente exigindo aos
trabalhadores a economizarem o suficiente
para sua aposentadoria.
A melhoria na idoneidade dos sistemas de
capitalização individual de hoje chegará
a um custo, embora este custo possa ser
surpreendentemente modesto. Como regra
geral, cada aumento de 2.5 por cento na
taxa de contribuição aumentará as taxas de
substituição finais em aproximadamente 10
pontos percentuais, novamente assumindo
uma taxa de retorno real de 4.5 por cento
e um crescimento do salário real de 2.0
por cento. Enquanto que uma taxa de
contribuição de 10 por cento geraria uma
taxa de substituição de 41 por cento e uma
taxa de contribuição de 12.5 por cento
geraria uma taxa de substituição de 51
por cento; uma taxa de contribuição de
15 por cento poderia gerar uma taxa de
substituição de 61 por cento. (Ver Gráfico
7). Os formuladores de políticas públicas
estão compreensivelmente relutantes
em encarar as consequências políticas
potencialmente adversas do aumento
Na maioria dos países as taxas
de contribuição dos sistemas
de capitalização individual
são muito baixas para garantir
benefícios adequados.
36 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 37
das taxas de contribuição. Eles devem
considerar, no entanto, que não aumentar
as taxas de contribuição trará consequências
econômicas negativas, tais como maior
pobreza dos idosos e uma rede de segurança
para a velhice mais cara.
ADMINISTRAÇÃO PRIVADA
VS. PÚBLICA Qualquer sistema previdenciário de
capitalização envolve necessariamente
funções de administração do plano, registro
e gestão de investimentos. Quaisquer
delas pode em principio ser executada
por agências de governo ou por empresas
privadas. Enquanto as vantagens relativas
da responsabilidade pública e privada
30%
41%
51%
61%
71%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
7.5% 10.0% 12.5% 15.0% 17.5%
Taxa de contribuição
Taxas de substituição do sistema de capitalização individual para trabalhadores com a carreira completa no ano 2050, de acordo à taxa de contribuição
*As projeções assumem um crescimento dos salários reais de 2.0 por cento, uma taxa de retorno real de 4.5 por cento, uma vida laboral de 40 anos, taxas de administração equivalentes a 0.5 por cento dos ativos, uma idade de aposentadoria de 65 anos e uma esperança de vida na data da aposentadoria de 23 anos. Fonte: Cálculos da GAI
GRÁFICO 7
para a administração do plano e para os
registos são no mínimo discutíveis, não há
dúvida respeito da gestão de investimentos.
Quando se trata de gerar a taxa de
retorno mais alta sobre as contribuições
do trabalhador, há ampla evidência de
que os sistemas em que os ativos são
administrados por privados quase sempre
geram retornos mais elevados no longo
Os sistemas previdenciários
administrados pelo setor privado
obtêm melhores resultados do que
os administrados pelo setor público.
36 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 37
prazo do que aqueles que são administrados
pelo setor público.24 Enquanto a taxa de
retorno real dos ativos administrados pelos
fundos de pensões do Chile em média era
de 5.6 por cento entre 2000 e 2014, a taxa
de retorno real dos ativos sob administração
do Fundo de Previdência dos Trabalhadores
da Malásia em média era apenas de 3.7 por
cento entre 2001 e 2014, o período mais
recente para o qual existe data comparativa
disponível. As comparações entre muitos
sistemas de previdência administrados
de maneira privada e pública mostram
disparidades semelhantes no desempenho
dos investimentos no longo prazo. (Ver
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
Singapura CPFMalásia EPFCoréia do Sul NPS
Administração pública
Administração privada
(2000–2014)(2001–2014) (1994–2013)
Hong Kong MPF
(2000–2014)*
México AFOREs
(2000–2014)
Chile AFPs(2000–2014)
Brasil Fundos fechados
(1994–2008)
Colômbia SAFPs
(2000–2014)
Perú AFPs(2000–2014)
3.4%3.7%
4.1% 4.1%
5.5%5.6% 5.8%
7.5%7.6%
Média anual da taxa de retorno real dos ativos administrados em diferentes periodos desde 1994 a 2014
*Estimativa baseada na informação estatística da taxa de retorno nominal.Fonte: Estatísticas históricas da FIAP (Dezembro 2014); Latin American Economic Outlook 2008 (Paris: OECD, 2007), 88; e autoridades previdenciárias nacionais
Gráfico 8). Embora a taxa de retorno
mais baixa nos sistemas publicamente
gerenciados possa ser parcialmente
explicada por uma filosofia de
investimento mais conservadora, a maioria
dos especialistas concorda que muita da
explicação reside na grande proporção
dos fundos que é canalizada em direção
a programas de “gasto social” de baixo
retorno.
Há outros problemas que poderiam afetar
a gestão pública dos ativos previdenciários.
Por um lado, ela convida à interferência
política nos mercados financeiros ao
24. Ver, entre outros, Augusto Iglesias e Robert J. Palacios, “Managing Public Pension Reserves Part I: Evidence from the International Experience,” Social Protection Discussion Paper No. 0003 (Washington, DC: World Bank, 2000); Robert Holzmann, Ian W. MacArthur e Yvonne Sin, “Pension Systems in East Asia and the Pacific: Challenges and Opportunities,” Social Protection Discussion Paper no. 0014 (Washington, DC: World Bank, 2000); e Dimitri Vittas, Gregorio Impavido e Ronan O’Connor, “Upgrading the Investment Policy Framework of Public Pension Funds,” World Bank Policy Research Working Paper no. 4499 (Washington, DC: World Bank, Janeiro 2008).
GRÁFICO 8
38 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 39
permitir aos governos direcionar fundos
para indústrias que são politicamente
favorecidas ou para mantê-los longe de
indústrias politicamente desfavorecidas. Por
outro lado, a gestão pública cria ambiguidade
sobre quem é o dono dos ativos: o governo
ou os trabalhadores; e se for do governo, o
governo pode gastar. Dos Estados Unidos ao
Japão, muitos países têm tentado financiar
parcialmente os sistemas previdenciários
de repartição através de fundos fiduciários
publicamente gerenciados. O histórico
não é animador. Com poucas exceções, os
fundos fiduciários acabaram servindo como
mecanismos de financiamento auxiliares
para o orçamento geral do governo. Sejam
quais forem as barreiras legais ou processuais
estabelecidas para separar os ativos dos
fundos de pensões do resto do orçamento,
os governos têm sempre encontrado alguma
maneira de gastar, tomar emprestado ou
inclusive anulá-las. O fundo fiduciário do
Sistema Previdenciário do Canadá, que é
gerenciado por um conselho independente
com um mandato fiduciário para investir
no melhor interesse dos filiados e no qual é
proibido investir em dívida pública, é uma
das raras exceções que confirma a regra.
TAXAS DE ADMINISTRAÇÃO Fica claro que a taxa de retorno aos
ativos sob administração em um sistema
previdenciário de capitalização não é
necessariamente a mesma que a taxa de
retorno creditada aos filiados do sistema.
As taxas de administração podem reduzir
a taxa de retorno líquida que ganham os
filiados e, portanto, as eventuais taxas
de substituição. Atualmente, as taxas
de administração variam muito entre
os sistemas de capitalização individual
obrigatórios por muitas razões, entre elas
encontram-se regulações do governo, o
grau de livre concorrência nos diferentes
mercados e criticamente, a maturidade do
sistema. Convertidas em uma percentagem
dos ativos sob administração, as taxas de
administração em 2014 flutuaram em média
em 0.6 por cento no Chile, onde o sistema
de capitalização individual vem operando
por trinta e cinco anos, mas estiveram
em média em 1.1 por cento no México,
onde o sistema tem menos de 20 anos.
De acordo com um estudo muito citado
as taxas predominantes nos sistemas de
capitalização individual na América Latina,
convertidas em uma percentagem dos ativos
sob administração e projetadas sobre uma
vida laboral de quarenta anos, atualmente
flutuam entre um mínimo de 0.4 por cento
na Bolívia e um máximo de 0.9 por cento
na Costa Rica.25
Os sistemas de capitalização individual
da América Latina são frequentemente
criticados por terem altas taxas de
administração. Mas considerar uma taxa
como alta ou não depende de maneira
crítica do ponto de referência com o qual
se compara. Aqueles que acreditam que
as taxas são altas, tipicamente apontam
para as opções de investimento de baixo
25. Gregorio Impavido, Esperanza Lasagabaster e Manuel García-Huitrón, New Policies for Mandatory Defined Contribution Pensions: Industrial Organization Models and Investment Products (Washington, DC: World Bank, 2010). Ver também, Denise Gomez e Hernandez Fiona Stewart, “Comparison of Costs and Fees in Countries with Private Defined Contribution Pension Systems,” IOPS Working Paper no. 6 (Paris: International Organization of Pension Supervisors, Maio 2008); e Liviu Ionescu e Edgar A. Robles, “Update of IOPS Work on Fees and Charges,” IOPS Working Papers on Effective Pensions Supervision no. 20 (Paris: International Organization of Pension Supervisors, Abril 2014).
38 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 39
custo disponíveis para os contribuintes à
aposentadoria nos países desenvolvidos.
Com muitos fundos indexados dos Estados
Unidos cobrando taxas de administração de
0.25 por cento ou menos sobre os ativos sob
administração, é verdade que os sistemas
latino-americanos de capitalização individual
parecem caros em comparação. Mas o ponto
de referência mais relevante provavelmente
é o das taxas cobradas por opções de
investimento alternativas atualmente
disponíveis aos contribuintes à aposentadoria
nos países em questão. Na América Latina
a média de taxas de administração cobradas
por fundos mútuos em 2013 flutuou entre 1.0
por cento no Brasil e México a 1.4 por cento
no Chile e Peru e 1.5 por cento na Argentina.
Excluindo os fundos do mercado monetário,
cujas taxas são geralmente menores do que
as taxas sobre ações ou sobre fundos de
renda fixa, as médias são ainda mais altas.26
Considerando os fundos mútuos do mercado
local como pontos de referência, as taxas
cobradas pelos sistemas de capitalização
individual da América Latina parecem baixas
em comparação.
É também importante lembrar que a taxa de
retorno líquida do sistema previdenciário
é a que finalmente determina as taxas de
substituição, e que isto depende tanto do
desempenho dos investimentos quanto
das taxas de administração. A atenção às
taxas de administração tem levado muitos
especialistas a concluir que a gestão pública
dos ativos dos fundos de pensão irá gerar
taxas de substituição mais altas, já que
o governo, que tem pouca ou nenhuma
necessidade de incorrer em gastos de
marketing, poderia cobrar taxas muito mais
baixas. A experiência, no entanto, sugere
que o gerenciamento público raramente
melhora a idoneidade geral de um sistema
previdenciário de capitalização.
Para começar, os sistemas administrados
pelo setor público podem simplesmente
substituir taxas de administração
explícitas por impostos implícitos sobre as
poupanças dos filiados. Estudos revelaram
que a brecha entre retorno total e retorno
líquido em alguns sistemas administrados
pelo setor público, especialmente os
sistemas previdenciários da Malásia e
Singapura, é tão grande ou maior do que
nos sistemas administrados pelo setor
privado.27 O que parece mais importante é
que inclusive se um sistema publicamente
gerenciado não cobrasse taxa alguma, seja
explicita ou implícita, as poupanças podem
facilmente ser esmagadas pela taxa de
retorno mais baixa obtida normalmente
pelos sistemas públicos. Como mostra
o Gráfico 9, cada aumento de 25 pontos
26. A informacao estatística sobre os fundos mútuos na América Latina vêm de Cerulli Associates, The Cerulli Report: Latin American Distribution Dynamics 2014: Entry Points to Emergent Economies, (Boston: Cerulli Associates, 2014).27. Mukul G. Asher, “Malaysia: Pension System Overview and Reform Directions” e Mukul G. Asher e Amarendu Nandy, “Singapore: Pension System Overview and Reform Directions,” ambos em Pension Systems and Old-Age Income Support in East and Southeast Asia: Overview and Reform Directions, ed. Donghyun Park (Manila: Asian Development Bank, 2011).
O melhor rendimento dos
investimentos dos sistemas
administrados pelo setor privado
compensa de sobra suas taxas de
administração mais altas.
40 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 41
básicos nas taxas de administração reduz os
saldos de conta finais em aproximadamente
5 por cento. Mas, como mostra o Gráfico
10, cada incremento de 25 pontos básicos
no retorno total aumenta os saldos de conta
definitivos em uma quantia similar. Sendo
que historicamente o retorno total dos
sistemas administrados pelo setor privado
normalmente excedeu o retorno total dos
sistemas administrados pelo setor público em
várias centenas de pontos básicos, é muito
provável que os últimos acabem obtendo
retornos líquidos muito menores sem
importar o nível de poupança nas taxas de
administração que possam obter. Em poucas
palavras, o valor adicional gerado pela gestão
privada dos ativos previdenciários pareceria
superar seu custo adicional.
Ainda assim, com todos os elementos
iguais, continua sendo certo que taxas de
administração mais baixas irão se traduzir
em taxas de substituição mais altas. É
entendível que a redução das taxas tenha
se tornado, deste modo, o objetivo central
da regulação dos governos e da reforma
em países com sistemas de capitalização
individual. Alguns países, incluindo a
Bolívia, Colômbia, Costa Rica, El Salvador
e México, fixaram um teto máximo para
as taxas através de decretos regulatórios.
Enquanto estes tetos irão obviamente
reduzir as taxas de administração, pelo
menos no curto prazo, eles também
podem distorcer os mercados e acarretar
consequências imprevistas e prejudiciais.
Se o teto estabelecido for muito baixo,
-5.4%
-10.4%
-15.1%
-19.5%
-25%
-20%
-15%
-10%
-5%
0%0.25% 0.50% 0.75% 1.00%
*Administrative fees are calculated as a percent of assets. The projections assume a 12.5 percent contribution rate, real wage growth of 2.0 percent, a real rate of return of 4.5 percent, and a 40-year career.
Redução percentual nos saldos potenciais de contas pessoais na data de aposentadoria, segundo o nível das taxas de administração*
*As taxas de administração são calculadas como proporção dos ativos. As projeções assumem uma taxa de contribuição de 12.5 por cento, um crescimento dos salários reais de 2.0 por cento, uma taxa de retorno real de 4.5 por cento e uma vida laboral de 40 anos. Fonte: Cálculos da GAI
GRÁFICO 9
40 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 41
as empresas administradoras de fundos
irão redirecionar seus portfólios de
investimento para tipos de ativos de menor
custo, cujos baixos retornos irão afetar o
impacto positivo da redução das taxas de
administração nos saldos de conta e nas
taxas de substituição. Por outro lado, se
o teto for muito alto, a taxa de todas as
administradoras de fundos irá convergir em
direção à máxima taxa permitida, reduzindo
a concorrência de preços e, potencialmente,
resultando no longo prazo em taxas mais
altas do que talvez tivesse sido o caso.
A melhor abordagem, que vem sendo
adotada pela maioria de países com sistemas
de capitalização individual, é decretar
medidas para promover a concorrência entre
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
5.6%
11.6%
18.0%
24.8%
4.75% 5.00% 5.25% 5.50%
*The projections assume a 12.5 percent contribution rate, real wage growth of 2.0 percent, a 40-year career, and administrative fees equal to 0.5 percent of assets.
Aumento percentual nos saldos potenciais de contas pessoais na data de aposentadoria, segundo a taxa de retorno real, comparado com o saldo potencial assumindo uma taxa de retorno real de 4.5 por cento*
*As projeções assumem uma taxa de contribuição de 12.5 por cento, um crescimento de salários reais de 2.0 por cento, uma vida laboral de 40 anos e taxas de administração equivalentes ao 0.5 por cento dos ativos.Fonte: Cálculos do GAI
GRÁFICO 10
administradoras de fundos para melhorar
a eficiência. As medidas mais comuns
incluem: redução das barreiras de entrada
às administradoras de fundos; simplificação
e padronização das estruturas de custos para
aumentar a transparência; publicação regular
de relatórios que permitam aos participantes
comparar os retornos dos investimentos
feitos pelas diferentes administradoras
de fundos; atribuição aos filiados que
não escolheram uma administradora de
fundo àquela que ofereça menores taxas
ou, melhor ainda, a maior taxa líquida de
retorno; permitir que as administradoras de
fundos ofereçam descontos de fidelidade;
e permitir que os participantes alternem
entre administradoras de fundos mais
frequentemente desde que mudem para o
42 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 43
fundo com as taxas mais baixas. Embora seja
difícil desvincular o efeito destas reformas
sobre as taxas de administração de outros
fatores, e em particular da maturidade do
sistema, parece que estas reformas estão a
ajudar a reduzir as taxas em alguns países.
Outra estratégia muito discutida envolve a
segregação das funções de administração
do plano e registro das funções de gestão de
ativos do sistema de pensões. No chamado
modelo sueco, que foi desenvolvido para
o sistema de capitalização individual de
segundo-nível, ou pensões Premium deste
país, as contribuições dos trabalhadores
são transferidas a fundos de investimento
privados através de uma “câmara de
compensação” do governo central que exerce
todas as funções de manutenção de registros e
administração do plano. Enquanto a maioria
dos especialistas concorda que o modelo
sueco oferece uma potencial eficiência nos
custos, eles também reconhecem que ele
requer um sofisticado sistema de coleta de
informação e capacidades de gerenciamento
que podem não estar ao alcance de todos os
governos.28 Para a maioria das economias
emergentes, o modelo chileno, no qual
todas as funções de administração do plano,
registro e gestão de ativos são controladas
pela mesma empresa administradora de
fundos, pode ser a única opção prática.
RESTRIÇÕES NO PORTFÓLIO
DE INVESTIMENTOSAs vantagens potenciais dos sistemas
previdenciários de capitalização podem
não se concretizar plenamente se requisitos
de alocação de portfólio excessivamente
restritivos impedirem aos filiados obter
uma taxa de retorno de mercado sobre suas
poupanças. Durante a fase de implementação
dos sistemas de capitalização individual, pode
fazer sentido para as autoridades reguladoras
36%
49%
93%
9%
22%
44%
58%
17%
2000 2012
Dívida governamental
CHILE
COLÔMBIA*
MÉXICO
PERÚ
35%
17%
2%
34%
17%
6%
2%
12%
2000 2012
Dívida de instituições �nanceiras
18%
28%
5%
50%
25%
36%
26%
44%
2000 2012
Outros investimentos
domésticos†
11%
7%
0%
7%
36%
15%
14%
28%
2000 2012
Investimento no exterior
*Data for Colombia refer to 2004.
†Includes a small category of unclassi�ed assets.
Ativos segundo a categoria de investimento em países selecionados que contam com sistemas previdenciários de capitalização individual
* A informação da Colômbia refere-se aos anos 2004 e 2012. † Inclui uma categoria pequena de ativos não classificados.Fonte: AIOS Buletím Estatístico (varios anos)
TABELA 8
28. Gustavo Demarco e Rafael Rofman, “Supervising Mandatory Funded Pension Systems: Issues and Challenges,” Social Protection Discussion Paper no. 9817 (Washington, DC: World Bank, 1998); e Gill, Packard e Yermo, Keeping the Promise of Social Security in Latin America.
42 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 43
das economias emergentes estabelecer
diretrizes gerais para investimentos
permitidos com níveis mínimos e máximos
para diferentes classes de ativos. Ao longo do
tempo, no entanto, as restrições devem ser
suavizadas enquanto os mercados de capitais
se desenvolvem e a experiência das empresas
administradoras de fundos aumenta. Em
última análise, o sucesso de um sistema
previdenciário de capitalização requer mover-
se em direção a uma regra de investimento
do “homen prudente” (prudent man rule)
que permita que as contribuições fluam em
direção aos investimentos com os retornos
ajustados ao risco mais altos.
Muitos países latino-americanos estão
claramente caminhando nesta direção.
Inicialmente, as regras de portfólio na maioria
dos países obrigaram que a maioria dos
ativos previdenciários fosse investido em
dívida pública. A exigência deveu-se em parte
à filosofia de investimento conservadora
dos reguladores previdenciários, em parte
à necessidade de obter uma fonte de
financiamento para a transição dos anteriores
sistemas de repartição, e em parte porque
as alternativas de investimentos adequadas
não sempre estavam disponíveis. No entanto,
à medida que os mercados de capitais se
desenvolvem, as regras são liberalizadas e os
portfólios diversificam-se progressivamente
na maioria dos países. O sobre investimento
em dívida do governo, apesar disso, continua
a ser motivo de preocupação em alguns casos,
incluindo o México. (Ver Tabela 8).
Apesar da tendência em direção à
diversificação de portfólios, a maioria dos
países ainda mantém limites baixos para o
investimento no exterior, sendo o Chile e Peru
exceções notáveis. Estas restrições representam
um grave problema no longo prazo. Embora
os mercados de capitais latino-americanos
estejam crescendo e aprofundando, o
incremento dos ativos previdenciários ameaça
superar as oportunidades de investimento
doméstico. É claro que existem alguns
argumentos aparentemente sensatos para
a restrição de investimento no exterior.
Ainda quando o retorno sobre a poupança
que é investido no exterior flui para os
titulares das contas, ajudando a financiar sua
eventual aposentadoria, esta poupança não
aumenta as reservas de capital interno nem
a produtividade da economia nacional. É
compreensível que os governos prefiram
investir as poupanças previdenciárias na
criação de empregos, construção de moradias
ou melhoria da infraestrutura pública.
Porém, no final das contas, as restrições
ao investimento no exterior, assim como
os requisitos para encher as carteiras de
investimento com dívida pública, minam
o objetivo principal de qualquer sistema
previdenciário de capitalização, que é o de
ganhar o mais alto retorno ajustado ao risco
para seus filiados.
A diversificação global das carteiras de
investimento tornar-se-á mais importante
à medida que as economias emergentes de
hoje envelheçam e o crescimento da força de
trabalho e da economia desacelerem. Sem
Os sistemas de capitalização
individual devem avançar
gradualmente em direção à regra
de investimento do “homem
prudente”.
44 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 45
esta diversificação, os países com sistemas
previdenciários de capitalização podem deixar
de ser mais capazes do que países com sistemas
de repartição de escapar da tirania da própria
demografia.
OPÇÃO INDIVIDUAL Permitir aos gerentes de investimento alocar
portfólios de fundos previdenciários de pensão
de acordo com a regra do homem prudente
não é a mesma coisa que dar liberdade aos
filiados do sistema para decidir sobre os
investimentos. Há uma vasta literatura que
sugere que a educação financeira da maioria
dos trabalhadores é na melhor das hipóteses
rudimentar, um fato que se aplica tanto a
países desenvolvidos quanto à países em
desenvolvimento.29 No caso em que a opção
de investimento seja em algum grau permitida
em sistemas de capitalização obrigatórios, esta
deve ser estritamente limitada. Idealmente,
todos os sistemas deveriam ir em direção a um
modelo multifundos, no qual os filiados são
assignados, sobre a base de sua idade, a um dos
fundos de um painel limitado de fundos com
diferentes graus de risco de investimento.
Durante o debate da década de 1990
sobre o sistema de Segurança Social
de Estados Unidos, muitos favoreciam
sua transformação em um sistema de
capitalização individual devido à opção
de decidir sobre os investimentos que este
sistema permitia aos filiados. A vantagem do
sistema de capitalização, no entanto, não está
na escolha que poderiam oferecer, mas sim
nas maiores taxas de substituição que podem
gerar à medida que as sociedades envelhecem.
Uma ampla discrição do participante nas
decisões de investimento pode ser apropriada
em um sistema voluntário de pensões
complementares, precisamente porque é
voluntário e complementar. Em um sistema
previdenciário público e obrigatório cuja
finalidade é garantir um adequado nível de
vida na aposentadoria, e que abrange uma
ampla proporção da população, a atenção não
deveria estar em facilitar a opçâo individual,
mas em proteger os indivíduos contra as
consequências de más escolhas.
IDADES DE APOSENTADORIA Assim como estabelecer taxas de contribuição
muito baixas pode prejudicar a idoneidade
de um sistema previdenciário, definir idades
de aposentadoria muito baixas também pode
fazê-lo. Enquanto em algumas economias
emergentes a idade de aposentadoria oficial
é de 65 anos, que é a standard em países
desenvolvidos, em muitos outros a idade de
aposentadoria oficial é 60 ou ainda menos.
A idade oficial de aposentadoria pode ser
simplesmente a idade mínima de elegibilidade
para benefícios previdenciários, mas em
algumas economias emergentes, especialmente
no leste da Ásia, é uma idade compulsória
29. Annamaria Lusardi e Olivia S. Mitchell, “Financial Literacy and Retirement Preparedness: Evidence and Implications for Financial Education,” Business Economics no. 42 ( Janeiro 2007); e Nidia García et al., “Financial Education in Latin America and the Caribbean: Rationale, Overview and Way Forward,” OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions no. 33 (Paris: OECD, 2013).
O propósito de um sistema
previdenciário do Estado não
é facilitar a eleição, mas sim
proteger os indivíduos das
consequências de más elei.
rigidamente aplicada pelo menos no setor
formal da economia. Nas economias em rápido
desenvolvimento, idades de aposentadoria
precoces e/ou obrigatórias podem fazer sentido.
Afinal de contas, convencer ou obrigar aos
trabalhadores mais velhos não qualificados
a aposentarem-se de uma empresa ajuda
a fazer espaço para trabalhadores jovens e
mais qualificados. Mas quantos mais jovens
altamente educados e produtivos sobem a
pirâmide da idade, estas práticas irão se tornar
um custoso anacronismo.
O envelhecimento da população faz ainda mais
convincente o argumento para estabelecer
idades de aposentadoria mais avançadas. À
medida que aumenta a expectativa de vida, a
aposentadoria antecipada torna-se cada vez mais
difícil de financiar. Se a idade de aposentadoria
permanecer inalterada, as taxas de contribuição
deverão aumentar proporcionalmente ao
aumento da expectativa de vida, ou as taxas de
substituição deverão cair, independentemente
se o sistema previdenciário é de capitalização
ou de repartição. Por outro lado, a indexação
da idade de aposentadoria aos incrementos na
expectativa de vida pode manter a idoneidade
do sistema previdenciário sem aumentar seu
custo total. Há outras razões também por que as
economias emergentes irão precisar promover
idades de aposentadoria mais altas. Além
de contribuir a manter uma renda adequada
para os aposentados, mais anos de trabalho
44 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Capítulo Três | 45
também podem ajudar a manter o crescimento
econômico em economias emergentes em
processo de envelhecimento, onde a população
em idade ativa tradicional irá contraindo ou
crescendo mais lentamente. Quando os idosos
permanecem produtivamente envolvidos, isso
não é somente bom para a saúde da economia,
mas também, de acordo com a maioria dos
gerontologistas, para a saúde dos próprios idosos.
RISCO DE LONGEVIDADEOs sistemas de capitalização individual são
às vezes criticados por não protegerem os
participantes contra o “risco da longevidade”
—isto é, o risco de que os aposentados vivam
mais que seus ativos. Há, de fato, dois tipos
de risco de longevidade: risco individual (o
risco de que um determinado aposentado viva
mais do que a esperança média de vida) e o
risco social (o risco de que a esperança de vida
média em si seja maior do que o previsto).
Um sistema de capitalização individual
bem projetado certamente irá proteger os
aposentados contra o primeiro risco, mas a
longo prazo, nenhum sistema de pensão pode
protegê-los totalmente contra o segundo.
A forma habitual em que os sistemas de
capitalização individual abordam o risco de
longevidade individual é através da conversão
dos saldos das contas em uma renda vitalícia
(annuitization), a qual os transforma em um
benefício definido na data de aposentadoria.
Enquanto as rendas vitalícias são famosas por
serem sujeitas ao risco moral e informação
assimétrica, elas só são problemáticas quando
são opcionais. Se as contas individuais são
obrigatórias e o risco de longevidade pode ser
medido entre um segmento significativo da
população, as rendas vitalícias eficientes podem
ser facilmente calculadas. É verdade que alguns
O envelhecimento da população
reforça o argumento a favor
de estabelecer idades de
aposentadoria mais avançadas.
Conclusão | 47
sistemas de capitalização não exigem a renda
vitalícia, deixando assim os aposentados em
risco de desperdiçar seus pagamentos únicos
e/ou vivendo além de seus ativos. Este é o
caso dos fundos previdenciários gerenciados
centralmente na Malásia e Singapura, assim
como no sistema de capitalização individual
de Hong Kong. Na América Latina e Europa
Central e do Leste, no entanto, todos os sistemas
de capitalização obrigatórios prevêem alguma
forma de renda vitalícia e/ou retirada gradual
dos saldos de conta.
Enquanto grande parte do foco da política
pública tem estado em como abordar o risco
de longevidade individual, é o risco social
que, indiscutivelmente, representa o maior
desafio. Vale a pena lembrar que a história das
projeções de esperança de vida tem sido em
grande parte uma história de subestimação
embaraçosa. Nas recentes décadas a ONU
tem levantado suas estimativas de expectativa
de vida futura para a maioria dos mercados
emergentes em cada sucessiva revisão de suas
projeções de população para o longo prazo. A
ONU está projetando agora que o Brasil e o
México irão alcançar expectativas de vida em
2050 que são cinco anos maiores do que o
projetado apenas quinze anos atrás, enquanto
para o Chile e Coréia do Sul, está projetando
que essa expectativa de vida será seis anos
maior.30 Enquanto a maioria dos atuários tende
a ser “pessimista da longevidade” e assume
que a até agora continua melhoria nos índices
de mortalidade irá desacelerar, a maioria
dos demógrafos, com o olhar no registro
histórico, agora acredita que essa tendência
continuará a um ritmo parecido ao histórico.
Se os demógrafos estão certos, vamos em breve
acompanhar uma nova série de revisões para
cima das projeções da esperança de vida.
Independentemente do tipo de sistema
previdenciário que os países tenham, eles terão
cada vez mais dificuldade em isentar o segmento
de mais rápido crescimento da população
de carregar o custo de uma expectativa de
vida cada vez mais longa. Certamente, em
sistemas de benefício definido tradicionais
esse custo tem sido muitas vezes repassado
para os trabalhadores ativos através de maiores
taxas de contribuição. Mas isto está agora
mudando em tanto as sociedades envelhecem
e os custos previdenciários aumentam. Alguns
países desenvolvidos (incluindo a Itália e
Suécia) transformaram seus sistemas de
repartição de benefício definido em sistemas
de contas nocionais de contribuição definida,
nos quais, assim como acontece nos sistemas
de capitalização individual, os benefícios são
ajustados para refletir a expectativa de vida
da coorte no momento da aposentadoria.
Entretanto, muitos países que mantiveram
sistemas tradicionais de benefício definido estão
aumentando a idade de aposentadoria, enquanto
alguns como a Alemanha e o Japão decretaram
“estabilizadores demográficos” que em efeito
indexam os benefícios à expectativa de vida.
A única questão real é se os aposentados irão
assumir o custo ao aceitar menores taxas de
substituição ou ao trabalhar mais anos. A
segunda é a melhor solucao dado que beneficia
tanto a economia como também preserva a
idoneidade da renda de aposentadoria. Em
sociedades que envelhecem, idades mais altas
de aposentadoria não só são necessárias, mas
também desejáveis.≥
46 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
30. World Population Prospects: The 2000 Revision (New York: UN Population Division, 2001); e World Population Prospects: The 2012 Revision.
Conclusão | 47
conclusão
Os formuladores de política
pública em muitas das
economias emergentes de hoje
estão ainda preocupados em satisfazer
as necessidades das populações jovens e
em rápido crescimento de seus países.
Quando a educação dos jovens, a criação de
empregos e a modernização da economia
são preocupações tão urgentes, pode ser
tentador concluir que a preparação para o
eventual envelhecimento de suas populações
seja uma prioridade relativamente baixa.
Embora esta conclusão seja compreensível, é
errada. A implementação da infraestrutura
para sistemas previdenciários públicos
implica um grande compromisso de
recursos, e os próprios sistemas demoram
algumas décadas para amadurecer.
Enquanto isso, a cada ano que passa a
tendência ao envelhecimento nos países em
desenvolvimento aumenta.
Este relatório tem argumentado que o
envelhecimento global aumentará a vantagem
relativa do modelo de capitalização. A
conclusão mais importante é que os sistemas
previdenciários de capitalização poderiam
desfrutar da vantagem de uma crescente taxa
de retorno sobre sistemas de repartição que
lhes permitirá fornecer benefícios adequados
de aposentadoria aos filiados a taxas de
contribuição muito mais baixas. Os sistemas
de capitalização também podem favorecer o
desenvolvimento do mercado de capitais e,
dependendo de como eles são estruturados
e financiados, podem ajudar a aliviar a
pressão nos orçamentos do governo e manter
adequadas taxas de poupança e investimento
—todos os quais serão desafios críticos
entanto as economias dos países emergentes
amadurecem e sua população envelhece.
Certamente, os sistemas previdenciários de
capitalização devem ser bem concebidos
para alcançar seus potenciais benefícios.
Como já foi visto, inadequadas taxas de
contribuição, taxas de administração
altas, regras de alocação de portfólio
excessivamente restritivas, idades de
aposentadoria antecipadas ou a omissão na
conversão a renda vitalícia dos saldos de conta
podem diminuir a idoneidade dos sistemas
previdenciários de capitalização. Contudo,
em princípio, todos esses problemas podem
ser tratados diretamente através de ajustes de
políticas públicas. Como a “segunda geração”
Estar preparados para o
envelhecimento da população
deve ser uma questão de alta
prioridade.
46 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
48 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Conclusão | 49
de reformas dos sistemas de capitalização
individual da América Latina demonstrou, é
possível melhorar a equidade e a eficiência
do modelo de capitalização aumentando suas
inerentes vantagens econômicas ao invés de
vulnerá-las.
Entretanto, os sistemas de repartição
enfrentam um problema fundamental que
não tem nenhuma solução satisfatória. À
medida que as economias emergentes
envelhecem, aquelas que mantêm sistemas
de repartição irão inevitavelmente enfrentar
uma compensação de soma zero entre a
imposição de cada vez mais altas cargas
tributárias sobre os trabalhadores do amanhã
ou profundas reduções nos benefícios
sobre os aposentados do amanhã. Do
Brasil à Coreia do Sul, muitas economias
emergentes já decretaram grandes cortes nas
generosas provisões esperadas dos sistemas
previdenciários públicos de repartição.
Mas ainda não está claro se eles realmente
melhoraram a sustentabilidade no longo
prazo dos seus sistemas previdenciários,
uma vez que os governos podem vir a
enfrentar intensa pressão para reverter
as reformas conforme envelhece seu
eleitorado. No final, a pretensão de que um
sistema previdenciário possa ser fiscalmente
sustentável, mas socialmente inadequado
pode vir a ser apenas tão vazia quanto a
pretensão de que possa ser socialmente
adequada, mas fiscalmente insustentável.
Os sistemas previdenciários devem oferecer
tanto idoneidade quanto sustentabilidade,
e em sociedades em processo de
envelhecimento somente os sistemas de
capitalização podem ser capazes de fazê-lo.
Nos últimos anos, as vantagens do modelo de
capitalização têm sido obscurecidas por um
debate altamente tendencioso sobre a falha
dos sistemas de capitalização individual para
garantir ampla cobertura e uma adequada
proteção contra a pobreza. Sim, os sistemas
previdenciários de capitalização deixam
grandes segmentos da força de trabalho sem
cobertura, mas em economias emergentes
com grandes setores informais acontece o
mesmo com os sistemas de repartição. Sim,
os sistemas de capitalização podem falhar
em fornecer benefícios adequados aos
trabalhadores com histórias de contribuições
irregulares, mas assim também os sistemas de
repartição. E sim, os sistemas de capitalização
sujeitam os trabalhadores a riscos
consideráveis, assim como também o fazem
os sistemas de repartição. No despertar da
recente crise financeira global, o risco político
de um sistema de repartição pode para alguns
parecer preferível ao risco de mercado de um
sistema de capitalização. Mas uma política
de aposentadoria efetiva deve se concentrar
no longo prazo; e no longo prazo há poucas
dúvidas de que, à medida que a idade das
economias emergentes aumenta, os sistemas
de repartição irão expor os trabalhadores
a riscos maiores do que os sistemas de
capitalização.
É possível melhorar a equidade
e eficiência dos sistemas de
capitalização individual
sem sacrificar suas inerentes
vantagens econômicas.
48 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Conclusão | 49
Embora os sistemas de capitalização sejam uma
parte essencial de qualquer estratégia geral
para enfrentar o desafio do envelhecimento,
eles por si só não podem representar toda a
estratégia. Toda economia emergente também
precisa implementar um piso robusto de
proteção contra a pobreza na velhice; ou seja,
uma pensão social. Como vão as coisas, muitos
trabalhadores—e em alguns países a grande
maioria dos trabalhadores—irão chegar à
velhice com benefícios inadequados do sistema
previdenciário contributivo ou mesmo sem
benefícios. Sem benefícios não contributivos
como uma barreira de proteção, terão de
recorrer às redes familiares de apoio tradicionais,
as que por sua vez estarão sob crescente tensão
devido à modernização e ao declínio do
tamanho da família.
Ainda quando necessárias no curto prazo,
as pensões sociais não contribuem a uma
estratégia viável de longo prazo para garantir a
segurança previdenciária. Nas atuais economias
emergentes relativamente jovens, o limitado
alcance dos sistemas contributivos já se tornou
uma crescente preocupação econômica e social.
Nas economias emergentes do amanhã, com
cargas crescentes de dependência dos idosos,
poderia se tornar uma catástrofe econômica
e social. Uma coisa é que metade ou mais
dos idosos dependa da assistência social do
governo quando os idosos são 5 a 10 por cento
da população. Vai ser outra coisa quando os
idosos representarem de 20 a 30 por cento da
população.
No final, o desafio do envelhecimento e o
desafio de desenvolvimento que enfrentam as
economias emergentes estão inextricavelmente
ligados. Garantir uma genuína segurança da
aposentadoria exigirá expandir o alcance dos
sistemas previdenciários contributivos. Porém,
a habilidade dos países para ampliar esse
alcance dependerá criticamente de seu sucesso
na redução da informalidade e da desigualdade.
Embora isto vá exigir novas iniciativas de
reforma em muitas frentes, as políticas de
aposentadoria também terão um papel a
desempenhar. Ao contrário dos sistemas
previdenciários de repartição, os sistemas
de capitalização podem ajudar a avançar na
agenda de desenvolvimento, facilitando o
desenvolvimento do mercado de capitais e
liberando recursos fiscais para investimentos
em infraestrutura, capital humano e moradia e
outros elementos essenciais de uma economia
plenamente desenvolvida.
Ainda há tempo para as economias emergentes
enfrentarem o desafio do envelhecimento, mas
o tempo começa a se esgotar. Alguns países
já fizeram enormes progressos, mas muitos
mal começaram a tomar medidas e alguns
estão realmente dando passos para trás. Os
elementos gerais de uma solução são claros.
O que está para ser visto é se os formuladores
de políticas públicas terão a sabedoria para
promulgar reformas oportunas e construtivas.
Em jogo pode não estar apenas a segurança
dos futuros aposentados, mas também a
prosperidade e a estabilidade da economia e da
sociedade. ≥
Os desafios do desenvolvimento e
de envelhecimento que enfrentam
as economias emergentes estão
inextricavelmente ligados.
50 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Nota técnica | 51
Nota técnica sobre informação estatística e fontes citadas
Com algumas exceções devidamente
identificadas neste relatório, a informação
demográfica vêm do World Population
Prospects: The 2012 Revision (New York: UN
Population Division, 2013). Para países
onde a taxa de fecundidade encontra-se no
nível da taxa de reposição de 2.1 ou abaixo,
as projeções de população usadas no
relatório referem-se à variante de projeção
de “fecundidade constante” das Nações
Unidas, a qual assume que no futuro a
fecundidade irá manter-se constante em
seu nível de 2005-2010. Para os países onde
a taxa de fecundidade está ainda acima da
taxa de reposição de 2.1, usamos a variante
de projeção “média” das Nações Unidas,
a qual assume que a fecundidade irá
diminuir no futuro.
A informação estatística sobre os
sistemas previdenciários na América
Latina, com exceção do Brasil, vêm da
Asociación Internacional de Organismos
de Supervision de Fondos de Pensiones
(AIOS) e encontra-se disponível em
http://www.aiosfp.org. Esta informação
inclui estatísticas sobre número de
filiados e contribuintes, ativos sob
administração como percentagem do
PIB, ativos sob administração por tipo de
investimento, taxa de retorno real e taxas
de administração. A maioria das estatísticas
está também recopilada pela Federacion
Internacional de Administradoras de
Fondos de Pensiones (FIAP) e está
disponível em http://www.fiap.cl. Para o
sistema previdenciário do Brasil, assim
como para os sistemas previdenciários
do Leste da Ásia e Europa Central e do
Leste, a informação estatística básica vem
das instituições estatísticas nacionais, das
agências nacionais de aposentadoria e de
estudos especializados.
Para preparar este relatório, usamos
várias revisões standard dos sistemas
previdenciários incluindo Pensions at a
Glance: Asia/Pacific 2013 (Paris: OECD,
2013); Pensions at a Glance 2013: OECD and
G20 Indicators (Paris: OECD, 2013); Pensions
at a Glance: Latin America and the Caribbean
(Paris: OECD, 2014); Social Security Programs
Throughout the World: The Americas, 2013
(Washington, DC: U.S. Social Security
Administration, 2014); Social Security
Programs Throughout the World: Europe,
2014 (Washington, DC: U.S. Social Security
Administration, 2014); Social Security
Programs Throughout the World: Asia and the
Pacific, 2014 (Washington, DC: U.S. Social
Security Administration, 2015); e World
Social Protection Report 2014/15 (Geneva:
ILO, 2014).
Além destas revisões, há naturalmente uma
ampla literatura sobre reforma de pensões
nas economias emergentes. Os seguintes
estudos são dos mais importantes que
foram consultados durante a elaboração
deste relatório: Robert Holzmann e
Joseph E. Stiglitz, eds., New Ideas about
50 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes Nota técnica | 51
Social Security: Toward Sustainable Pension
Systems in the 21st Century (Washington,
DC: World Bank, 2001); Indermit S. Gill,
Truman Packard e Juan Yermo, Keeping the
Promise of Social Security in Latin America
(Washington, DC: World Bank, 2005);
Noriyuki Takayama, ed., Pensions in Asia:
Incentives, Compliance and Their Role in
Retirement (Tokyo: Maruzen Co. Ltd.,
2005); Stephen J. Kay e Tapen Sinha, eds.,
Lessons from Pension Reform in the Americas
(New York: Oxford University Press, 2008);
Donghyun Park, ed., Pension Systems and
Old-Age Income Support in East and Southeast
Asia: Overview and Reform Directions
(Manila: Asian Development Bank, 2011);
Mariano Bosch, Ángel Melguizo e Carmen
Pagés, Better Pensions, Better Jobs: Towards
Universal Coverage in Latin America and the
Caribbean (Washington, DC: Inter-American
Development Bank, 2013); Reinforcing the
Foundations of the Individually Funded Pension
System to Ensure Its Sustainability (Santiago:
International Federation of Pension Fund
Administrators, 2014); Anita M. Schwarz et
al., The Inverting Pyramid: Pension Systems
Facing Demographic Challenges in Europe
and Central Asia (Washington, DC: World
Bank, 2014); Rafael Rofman, Ignacio Apella
e Evelyn Vezza, eds., Beyond Contributory
Pensions: Fourteen Experiences with Coverage
Expansion in Latin America (Washington, DC:
World Bank, 2015); e OECD Pensions Outlook
(Paris: OECD, vários anos). ≥
Chapter | 5252 | O Envelhecimento Global e a Segurança Previdenciária nas Economias Emergentes
Sobre os autores
RICHARD JACKSON é fundador e presidente do Global Aging Institute
(GAI), uma organização educacional e de pesquisa sem fins de lucro dedicada
a ampliar a compreensão dos desafios econômicos, sociais e geopolíticos
gerados pela mudança demográfica e principalmente pelo envelhecimento
da população nos Estados Unidos e no mundo. Richard também é associado
senior no Center for Strategic and International Studies (CSIS) e assessor senior
na Concord Coalition. Richard é autor e coautor de numerosos estudos sobre
políticas públicas incluindo Lessons from Abroad for the U.S. Entitlement Debate
(2014); The Global Aging Preparedness Index, Second Edition (2013); Balancing
Tradition and Modernity: The Future of Retirement in East Asia (2012); Global Aging
and the Future of Emerging Markets (2011); and The Graying of the Great Powers:
Demography and Geopolitics in the 21st Century (2008). Richard frequentemente
realiza conferências sobre temas demográficos e é citado regularmente pela
mídia. Tem um doutorado em História da Universidade de Yale e vive em
Alexandria, Virginia com sua esposa Perrine e seus três filhos Benjamin, Brian
e Penelope.
KEISUKE NAKASHIMA é associado senior no Global Aging Institute (GAI) e
professor associado na Universidade de Estudos Internacionais da cidade de
Kobe, Japão. Antes de pertencer à cátedra da Universidade da Cidade de Kobe,
Keisuke trabalhou com Richard Jackson em temas de envelhecimento global
no Center for Strategic and International Studies. Keisuke é autor e coautor de
numerosos estudos sobre política pública, incluindo Global Aging and the Future
of Emerging Markets (2011); China’s Long March to Retirement Reform: The Graying
of the Middle Kingdom Revisited (2009); e The Aging of Korea: Demographics and
Retirement Policy in the Land of the Morning Calm (2007). Ele tem um mestrado
em Relações Internacionais da Maxwell School of Citizenship and Public
Affairs da Universidade de Syracuse e um bacharelado em Estudos Anglo-
americanos da Universidade de Estudos Internacionais da cidade de Kobe.
SOBRE O GLOBAL AGING INSTITUTEO Global Aging Institute (GAI) é uma organização de pesquisa e
educacional sem fins de lucro dedicada a ampliar nosso entendimento
sobre o envelhecimento global, a informar aos formuladores de políticas
e ao público sobre os desafios que pousa, e a encorajar respostas de
política pública oportunas e construtivas. A agenda do GAI é ampla e
abrange aspectos desde segurança previdenciária até segurança nacional,
e seu alcance é global, estendendo-se a todas as sociedades em processo
de envelhecimento no mundo todo.
O GAI foi fundado em 2014 e sua sede encontra-se na Alexandria,
Virginia. Apesar do GAI ser recente, sua missão não é. Antes de lançar
o instituto, Richard Jackson, Presidente do GAI, dirigiu o programa
de pesquisa sobre envelhecimento global no Center for Strategic and
International Studies o qual, ao longo de quase quinze anos, produziu
uma grande quantidade de pesquisas e análises de vanguarda que
cumpriram um importante papel em orientar o debate sobre o que
promete ser um dos grandes desafios do século vinte e um. O Conselho
de Administração do GAI é presidido por Thomas S. Terry, CEO do Terry
Group e ex-presidente imediato da American Academy of Actuaries. Para
conhecer mais sobre o Global Aging Institute, pode visitar sua página web
www.GlobalAgingInstitute.org.
SOBRE O PRINCIPAL INTERNATIONALPrincipal International, Inc., foi fundada em 1990, é uma divisão do
Principal Financial Group®.1 Principal International proporciona uma
ampla gama de serviços financeiros e produtos de poupanças a longo
prazo para cobrir as necessidades de organizações e indivíduos ao redor
do mundo. A divisão opera em 10 mercados da América Latina e da Ásia
através de subsidiárias próprias e joint ventures.
A empresa matriz da Principal International é o Principal Financial
Group, um dos líderes em administração de investimentos globais, que
oferece serviços previdenciários, soluções de seguros e administração
de ativos. Fundado em 1879 e membro do FORTUNE 500®, o
Principal Financial Group tem $530.3 bilhões de dólares2 em ativos sob
administração e serve a uns 19.9 milhões de clientes ao redor do mundo
desde escritórios na Ásia, Austrália, Europa, América Latina e Estados
Unidos. Para maior informação, visite http://investors.principal.com/
investor-relations/default.aspx.
1.“The Principal Financial Group” é uma marca registrada de Principal Financial Services, Inc.
2. Informação atualizada ao 31 de Março de 2015.
www.GlobalAgingInstitute.org www.principal.com