O controle do TCU sobre as O controle do TCU sobre as Organizações Não-GovernamentaisOrganizações Não-Governamentais

Programa PromoexBrasíliaDezembro, 2006

Antonio A. Carvalho NetoAntonio A. Carvalho NetoAnalista de Controle Externo-ACE-Adfis/SegecexDiretoria Técnica de Metodologia de Fiscalização

SumárioSumárioBreve retrato do Terceiro Setor: tamanho,

composição, classificação das ONGs, volume de recursos movimentados, o senso comum a respeito da atuação e controle.

Controle exercido pelo TCU: Metodologia utilizada e Fiscalizações realizadas.

Principais irregularidades detectadas.Síntese da situação atual e Determinações do

TCU.

Terceiro Setor: ComposiçãoTerceiro Setor: Composição

268.039 Associações civis / 7.856 Fundações:– Igrejas: 70.446 (25,5%)– A. moradores e C. comunitários: 37.717 (13,7%)– Entidades de cultura e recreação: 37.539 (13,6%)– Entidades de assistência social: 32.249 (11,7%)– Associações de produtores rurais: 24.897 (9%)– Associações profissionais: 16.151 (5,9%)– ONGs direitos e meio ambiente: 6.253 (2,3%)– Hospitais e Universidades: 3.665 (1,3%)

Fonte: IBGE dados 2002

Crescimento das OSCIPCrescimento das OSCIP

UPF - Lei 91/35 = 11.653 entidades– Em 60 anos

OSCIP - Lei 9.790/99 = 3.673 entidades– Em 7 anos

Classificação das ONGsClassificação das ONGs

Classificação de David Kortem: – 1ª geração: operam urgências, distribuem

serviços, alimentos e remédios. Dão o peixe. – 2ª geração: se empenham em fazer com que as

comunidades pobres encontrem a solução para os próprios problemas. Ensinam a pescar.

– 3ª geração: transitam no campo das idéias, da formação moral, da cidadania. Se propõem a ser motores de mudanças políticas e sociais.

Classificação das ONGsClassificação das ONGs

Para o Controle Externo interessa: – Critérios que permitam aferir a legitimidade

das parcerias estabelecidas. – independentemente das denominações ou

classificações, as ONGs que se abrigam em tal contorno são aquelas que, pelo caráter publico de suas finalidades e efetivo exercício das mesmas, se caracterizem como entidades que desenvolvem atividades de interesse social.

Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs

As ONG não existem para prestar serviços ao governo, pois são não-governamentais, como a própria denominação indica.

A prestação de serviços de natureza contínua a entes públicos gera um conflito de interesses em relação ao papel a que se propõem as ONGs.

Conflito: participar na elaboração, monitoramento e avaliação das políticas públicas versus engajamento direto na execução dessas políticas.

Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs

O controle das ONGs tem sido objeto de debates acalorados: Congresso Nacional, imprensa, órgãos de controle e no próprio terceiro setor.

Em 2003 a CPI das ONGs originou seis projetos, entre vários outros (27 em tramitação) que tentam regular a atuação e o controle das ONGs.

O terceiro setor é avesso a mais regulamentação.

Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs

Estudiosos – Paulo ModestoEstudiosos – Paulo Modesto: lacuna de cobertura legal facilitou a ocorrência de dois fenômenos conhecidos:

(a) a proliferação de entidades inautênticas, quando não de fachada, vinculadas a interesses políticos menores, econômicos ou de grupos restritos;

(b) o estímulo a processos de corrupção no setor público.

Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs Acórdão 1777/2005-TCU-PlenárioAcórdão 1777/2005-TCU-Plenário:

Disseminação acentuada nos últimos anos; recebem recursos governamentais sem devolvê-los à sociedade na forma de ações de interesse público; Algumas acabam por viver, quase que exclusivamente, com recursos Públicos. – O tema merece atenção desta Corte.

Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs

Ministério Público junto ao TCU:Ministério Público junto ao TCU: Falta de critério para a escolha da entidade; o próprio órgão repassador do dinheiro e que escolheu a Ong é quem fiscaliza o destino dos recursos. “O gestor tem tal recursos e diz: olha Ong, não preciso fazer licitação, lhe passo, mas quero 20%”.

Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs

CPI das ONGs 2003CPI das ONGs 2003: Falta de critério para escolha de ONGs e de transparência na prestação de contas leva ao inaceitável mecanismo, que hoje prevalece, pelo qual o Poder Público distribui recursos a ONGs, sem edital público. Espécie de ‘ação entre amigos’.

Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs Nota Técnica conjunta das Consultorias de

Orçamento da Câmara e do Senado, em relação, na LDO/2007, menciona:– O projeto disciplina a transferência de recursos a

entidades privadas [...]. Tais dispositivos (arts de nº 31 a 36) são reproduções, com pequenas variações, de LDOs anteriores.

– Entende-se que a LDO deveria disciplinar melhor essas transferências, com ênfase no controle e fiscalização dos resultados.

Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs

ImprensaImprensa: “as ‘pilantrópicas’ são ONGs suspeitas de ser usadas como laranjas para burlar leis de licitações, desviar recursos, fazer caixa dois de campanhas eleitorais e propiciar enriquecimento ilícito.”

Volume de recursos Volume de recursos movimentadosmovimentados O terceiro setor movimenta, no mundo,

aproximadamente U$ 1,33 trilhão ao ano. Se fosse um país, seria a sexta economia do planeta. EUA: 32 milhões de fundações - patrimônio de

aproximadamente U$ 8,3 bilhões. Brasil: terceiro setor representa R$ 10,9 bi ao ano. Emprega em torno de 1,5 milhão de pessoas e conta

com 4,2 milhões de voluntários.

Fonte: Trabalho publicado em 2004, pela Prfª Maria do Carmo Aboudib Varella Serpa. Assessora Pedagógica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo.

Volume de recursos Volume de recursos movimentadosmovimentados Transferências da União por meio de convênios,

termos de parceria e instrumentos similares:– de 2001 a Set/2006: R$ 10,3 bilhões.– de 2003 a Set/2006: R$ 6,9 bilhões.– Ministério da Saúde e da Ciência e Tecnologia, de

2003 a Set/2006: R$ 2,98 bilhões.– Ministério do Trabalho: 59% das verbas destinadas

ao Programa Primeiro Emprego, entre 2004 e 2006.

Fonte: Contas Abertas/Siafi

Volume de recursos Volume de recursos movimentadosmovimentados O valor transferido de 2003 à Set/2006 é três vezes

superior ao que o governo colocou no orçamento para recuperação e manutenção de rodovias no próximo ano.

Cinco vezes mais do que pretende investir em segurança pública.

Em 2003 a União transferiu recursos a 3.247 entidades.

Ano passado, esse número subiu para 4.508.

Fonte: Contas Abertas/Siafi

Controle do TCU - AmbienteControle do TCU - AmbienteOS – Organizações Sociais – Lei 9.637/98.OSCIP – Organizações da Sociedade Civil

de Interesse Público – Lei 9.790/99.Associações e Fundações tituladas como

de Utilidade Pública Federal – Lei 91/35, e as Registradas ou Certificadas no CNAS.

Outras ONGs sem qualquer um dos títulos jurídicos acima.

Controle do TCU - EscopoControle do TCU - EscopoFiscalização, em todos os casos, do órgão

repassador, ou supervisor (caso das OS).

Fiscalização dos Tribunais de Contas: somente daquelas que recebam recursos públicos (art. 70, § único, e 71, II, CF/88).

Fiscalização de todas as ONG que tenham interesse social em seus objetivos cabe ao Ministério Público (OS via representação).

Controle do TCU - EscopoControle do TCU - EscopoDecisão 931/99: Controle Externo em

relação às OSCIP – Termo de Parceria:

– Não cabe prestação de contas sistemáticas ao TCU;

– Instauração de TCE pode alcançar os agentes e responsáveis das OSCIP;

– TCU tem competência para fazer a fiscalização direta do Termo de Parceria.

Controle do TCU - FormaControle do TCU - FormaDiretamente, por meio de auditorias e

inspeções de iniciativa própria, em decorrência de Solicitações do Congresso Nacional, denúncias e representações.

Indiretamente, por meio de TCEs instauradas pelos órgãos repassadores e encaminhadas via Controle Interno.

Controle do TCU – MetodologiaControle do TCU – Metodologia Matrizes padrão de auditorias: Planejamento,

Procedimentos e Possíveis Achados. FOC: planejamento, orientação e consolidação

centralizada; execução descentralizada. FOC: sistemática de fiscalização com o objetivo

avaliar, de forma abrangente e integrada, um tema, programa ou ação de governo, visando a traçar o quadro geral das situações verificadas, identificar irregularidades mais comuns e propor aperfeiçoamentos nos mecanismos de controle, no arcabouço legal e/ou no modelo de execução.

Controle do TCU – FOCsControle do TCU – FOCs Entre 2005 e 2006: três FOC (uma em curso: 30

ONGs). Para 2007, uma determinada no Plano de Fiscalização 2006/7.

SCN/CPMI da Terra: 109 convênios (1999 a 2005), 14 concedentes; 5 entidades ligadas à questão agrária; 5 Secretarias Regionais.

R$ 42,7 milhões (R$ 30 mi em 2003/2004). 40 TCEs : 31 com débitos já apurados de mais

de R$ 20 milhões (sem juros e correção); 9 com débitos a quantificar.

Controle do TCU – FOCsControle do TCU – FOCs

Plano Fiscalização 2º Sem/2006: entidades diversas; 28 convênios (1999 a 2005); 11 concedentes/10 convenentes em 8 Estados; R$ 150,7 milhões repassados.

R$ 82 milhões = 54,5% entidades ineptas.R$ 33,85 milhões para entidade criada há

apenas 3 meses.

Principais irregularidadesPrincipais irregularidadesEm relação aos procedimentos de celebração:

– Ausência de critérios objetivos e transparentes na escolha das ONGs. Falta de Justificativa e de demonstração do interesse público. Risco de utilização das parcerias para fins não públicos.

– Falta de avaliação das condições técnicas e operacionais para consecução do objeto.

– Superficialidade das análises dificulta controle nas fases subseqüentes. Relação do tipo causa e efeito com as irregularidades praticadas na execução.

Principais irregularidadesPrincipais irregularidadesEm relação à execução física:

– Procedimentos de aquisição e contratação precários e rudimentares; mera formalidade.

– Repasse da execução a outras ONGs ou empresas, sem licitação (direcionamentos e favorecimentos).

– Sobrepreço, superfaturamento e aquisições simuladas.

– Execuções parciais, imperfeitas, inexecuções.

Principais irregularidadesPrincipais irregularidadesEm relação à execução financeira:

– Contas movimentadas de forma irregular. Saques para pagamentos em espécie sem identificação do credor.

– Despesas sem pertinência com o plano de trabalho (desvio de finalidade); fora da vigência; despesas vedadas (juros. etc.); custeio da própria ONG.

– Falta de aplicação financeira / utilização dos rendimentos fora do convênio.

Principais irregularidadesPrincipais irregularidadesEm relação à execução financeira:

– Remuneração direta ou indireta de dirigentes e empregados (burla à regra do nepotismo).

– Comprovação de despesas com documentos não fiscais ou inidôneos.

– Falta de conciliação entre os débitos na conta e os pagamentos realizados.

– Falta de vinculação do documento com o instrumento repassador. Desorganização e ausência de documentos comprobatórios.

Síntese da situação atualSíntese da situação atual Discricionariedade na escolha das ONGs; análises

técnicas da concessão superficiais e insuficientes. Órgãos concedentes desaparelhados para fiscalizar e

acompanhar. Nível de transparência em toda a cadeia de execução das

transferências voluntárias insuficientes. Mecanismos para o controle social inexistentes. Avaliação de resultados inexistente: benefícios, impactos

econômicos ou sociais, satisfação do público-alvo? Conseqüência: Baixa expectativa de controle,

favorecendo irregularidades e conluio para desvio e malversação dos recursos.

Síntese da situação atualSíntese da situação atual Terceirização irregular da execução de políticas

públicas indelegáveis.

Distribuição de recursos a ONGs sem critérios objetivos e transparentes, sem recorrer a edital público, configurando, muitas vezes, efetivos favorecimentos.

Análises técnicas superficiais > aprovação de planos de trabalho inconsistentes > delegação a entidades sem condições para consecução > irregularidades persistentes.

Síntese da situação atualSíntese da situação atual Burla à exigência de concurso público. Nepotismo

indireto, por meio do emprego de favorecidos em ONGs, com salários regiamente pagos com recursos públicos.

Burla a exigência e aos procedimentos de licitação. Uso político-eleitoreiro dos recursos transferidos.

Determinações do TCU:Determinações do TCU: Aparelhamento dos órgãos concedentes – MPOG

(Ac.788/2006-P – Prazo: 180 dias para Projeto) Transparência para o controle social: sistema para

disponibilização de todos os dados, de toda a cadeia de execução das transferências, na internet, com formulário para coleta de denúncias. (Acórdão 2066/2006-P – Projeto em 180 dias)

CNAS (180 dias) MJ (120 dias) disponibilizar todos os dados das entidades qualificadas e seus dirigentes e lugares visíveis de seus sítios.

STN: Estabelecimento de critérios para concessão e justificativa formal da escolha das entidades.

Determinações do TCU:Determinações do TCU: Corpo Técnico do TCU - O.S. Segecex 26/2006:

focar análises técnicas na fase de celebração, propondo a responsabilização de gestores e agentes por gestão temerária, inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança, multa e solidariedade no débito pela conexão dos fatos e por parcerias ilegítimas.

Responsabilidade solidária do contador da ONG. MPOG: Seminários e material de orientação aos

dirigentes de ONGs – capacitação para elaboração de projetos e sua correta execução.

O controle do TCU sobre as O controle do TCU sobre as Organizações Não-GovernamentaisOrganizações Não-Governamentais

Muito Obrigado!

Antonio A. Carvalho NetoAntonio A. Carvalho NetoAnalista de Controle Externo-ACE-Adfis/SegecexDiretoria Técnica de Metodologias de Fiscalização