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Artigo para discussão – Última Versão em 16 de novembro de 2013
DEMOCRACIA, BUROCRACIA, CIDADANIA
E A CONTRATUALIZAÇÃO DO ESTADO
DANILO DE MORAIS VERAS1
RESUMO: Em tempos de convulsões sociais, questionamentos políticos e incoerências
jurídicas, a revisão dos institutos basilares do Estado serve ao propósito de contribuir,
positivamente, para eventuais rearranjos arquitetônicos necessários à consecução dos
interesses públicos. Por isso, a doutrina recente tem questionado fortemente alguns institutos
tidos como positivos (ou ao menos, desejáveis), como a democracia, e buscado fortemente o
combate a institutos negativos (indesejáveis), cuja existência pressupunha-se inevitável, como
a burocracia. Nesse contexto, apresenta-se a cidadania, como instituto basilar da relação entre
o Estado e a condição humana, que não pode ser atingida por meio de expedientes autoritários
e excludentes. A alternativa apresentada, dentre as inúmeras possíveis, é a contratualização do
Estado, como forma de promoção dos direitos individuais, do incentivo à distribuição de
renda de forma mais eficiente e da maior participação pública, regionalizada, nas discussões
para a implantação de sistemas de infraestrutura.
Palavras chaves: Democracia. Burocracia. Cidadania. Contratualização. Voto. Vontade
popular. Liberdades individuais.
1 Formado em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, pós-graduado em Gestão de Negócios e Finanças pelo Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais, advogado com experiência em modelagem, regulação e implementação de empreendimentos de infraestrutura.
1. INTRODUÇÃO
O recente panorama de movimentações sociais provocou o questionamento de inúmeras
características inerentes ao modelo político sob o qual se apoia a atual arquitetura estatal. A
chamada “crise de representatividade”, em verdade, se revelou bem mais profunda do que
simplesmente uma discussão acerca de um determinado grupo ou determinado instituto, mas
uma revisão necessária em toda a sistemática de acesso à titularidade do poder público, por
meio dos sistemas até então oferecidos. O que existiu, de fato, foi uma “avocação do Poder”,
titularizado por quem de fato o possui, ou seja, a população foi às ruas, exercendo democracia
direta, o que foi, imediatamente, rechaçado pelo governo em exercício.
Como poderia um governo não obedecer o povo que o elegeu? Se uma parcela relevante
da sociedade sai às ruas bradando e exigindo a observância de procedimentos garantidos pelo
Direito, não haveria espaço para que os titulares do poder tergiversassem e apresentassem
qualquer outra alternativa legítima que não a pronta obediência ao clamor popular. A
desconexão entre o entendimento público, perfeitamente legítimo, e o exibido pelo governo
trouxe à luz algumas características que, até então, restavam escondidas dos holofotes da
transparência.
O presente artigo aborda o assunto em 5 seções, questionando as bases que parecem
perpetuarem-se no tempo, sendo, esta introdução, a primeira delas.
A segunda seção oferece uma análise da democracia e questiona a religiosidade em
torno do conceito. A ideia recorrentemente apresentada como “crise de falta de democracia” é
exposta como uma característica normal do fenômeno democrático, tal como imposto a uma
sociedade extremamente plural e caracterizada, nos dizeres de Madison, por facções distintas
e, na maior parte das vezes, excludentes entre si. A seção termina por demonstrar as
similitudes existentes entre a arquitetura dos regimes flagrantemente totalitários com a
democracia, expondo ainda se tratar de um regime de governo de uma minoria sobre uma
maioria.
A terceira seção registra uma reflexão sobre a burocracia. De Max Webber à Escola de
Chicago, muito se descobriu sobre tal fenômeno, o qual serviu, por exemplo, para o
perpetramento de crueldades inimagináveis na história humana como o nazismo. Nesse
sentido, expõem-se as características da burocracia que a tornam sufocadora da população e
permitem que o indivíduo se anule na impessoalidade a ponto de perder a empatia por seu
2
semelhante. Nesta seção, entende-se que a mudança de um regime totalitário para um regime
de maior participação popular passa, necessariamente, pela retração do fenômeno burocrático.
A quarta seção analisa a cidadania como alternativa às falácias estabelecidas para a
defesa da democracia em seu atual formato e da burocracia como única forma de gestão
pública possível. Nesse ponto, são analisadas as características que promovem o
reconhecimento de outro indivíduo como cidadão e promovem a discussão colaborativa sobre
a evolução social. O desrespeito às esferas individuais sob a desculpa do “interesse público”
serve, dessa forma, ao inchamento da democracia em detrimento da cidadania dos indivíduos.
A quinta seção apresenta a Contratualização do Estado como uma das alternativas
possíveis à promoção do diálogo público na aplicação de alternativas para satisfação de
necessidades primárias. Nesse sentido, contrapõem-se as vantagens dos contratos públicos
face à execução direta pelo Estado, o que acarreta, no mínimo, uma maior eficiência no uso
do dinheiro público.
Por fim, a sexta seção apresenta as conclusões.
2. DEMOCRACIA COMO OBJETIVO SOCIAL
A experiência democrática mundial é algo relativamente novo na história e, talvez por
ainda representar um florescer ideológico oriundo de um passado de flagrante opressão, seja
tratada como um dogma. No entanto, a democracia como axioma começa a apresentar
rachaduras, uma vez que não é capaz de cumprir com os objetivos para os quais se
desenvolveu. A sociedade ainda carece de efetiva participação no sistema político, o governo
ainda é uma utopia para grande parte da população e a distância entre o Estado e o Cidadão é
tão crescente, que tende ao rompimento em convulsões sociais. Por algum motivo ainda
desconhecido, é possível afirmar que a direção que se segue não aponta para o destino
desejado. A democracia, como meta de uma longa caminhada, parece esvair-se como uma
miragem, como uma utopia ou, ainda, como uma mentira conveniente.
No Brasil não é diferente. Embora a história nacional registre dois períodos nos quais a
sociedade teria, supostamente, se aproximado do Governo após regência de sistemas
autoritários, o que convencionou-se chamar Primeira (1889-1930) e Segunda (1985 –
atualmente) Repúblicas, fato é que, em relação à primeira, inexistem dúvidas quanto à
ausência de uma democracia e, ao observar a segunda, se a quantidade e qualidade daquela
democracia eram razoáveis para que se considerasse o modelo como “última solução”, o
3
“Objetivo Social” colimado, ou se é, como acreditam os mais esperançosos, uma forma
transitória de um modelo ainda mais efetivo. As recentes comoções sociais havidas por todo o
país colocam novamente em cheque a legitimidade da democracia, apontando energicamente
para a necessidade de modificações.
Como dito, tais questionamento avolumam-se por todo o globo. Ecoam pelas
democracias do planeta e reverberam nos institutos criados para proteger os mitos que se
revelam, paulatinamente, falsos. A democracia como religião (KARSTEN e BECKMAN,
2013) é retirada de seu altar e colocada, novamente, no biotério para análise de seu
comportamento diante dos incentivos que se apresentam no mundo real. Aqui, passa-se à
análise de algumas das principais características da democracia e aduz-se alguns dos
prováveis motivos para a sua ineficiência.
2.1. O VOTO
A democracia tem como premissa a existência de um corpo eleitoral periodicamente
renovado e de um eleitorado composto por aqueles que têm direito de votar. Via de regra, é
dito que “não existe representação política sem a eleição”, sendo tal instituto tão intrínseco ao
regime democrático, que pouco se ataca a sua eficiência. No entanto, há de se questionar se
sua existência é útil ou, ao menos, se tal instituto cumpre com sua finalidade de forma
suficientemente relevante. Se existe um Deus, como chegar a Ele?
É sempre dito durante as campanhas eleitorais pelo mundo que “o seu voto realmente
faz a diferença”. De certo modo, é verdade. No entanto, quanto de diferença, do ponto de vista
pragmático? Se o universo de brasileiros que votaram em 2012, segundo o Tribunal Superior
Eleitoral2, é de algo em torno de 140.646.446 (cento e quarenta milhões, seiscentos e quarenta
e seis mil, quatrocentos e quarenta e seis), o fato é que a influência do voto de um único
indivíduo é dado pela fração 1/140.646.446 (um, cento e quarenta milhões, seiscentos e
quarenta e seis mil, quatrocentos e quarenta e seis avos), uma escala microscópica, uma
pulverização tão esmagadora que, em verdade, distancia o indivíduo do centro do Poder, ao
invés de aproximá-lo.
2 Tribunal Superior Eleitoral, Eleições/Estatísticas/Estatísticas Eleições 2012, disponível em http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/estatisticas-eleicoes-2012, acessado em 29 de outubro de 2013.
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Além da ínfima importância, o voto no atual formato brasileiro (dois turnos 3) não é
inclusivo. Na prática, o que existe é a escolha de um determinado político, realizada por uma
já reduzida parcela votante da população4, a qual é subdividida entre as opções existentes. Ou
seja, um político brasileiro é eleito com base na opinião de 20 (vinte) ou 30 (trinta) por cento
do total da população5, o que, apesar de reduzir a importância do voto individual, permite que
determinado candidato seja escolhido por uma minoria organizada, que utiliza esta
característica do modelo para usurpar do poder de dirigir a nação. A escolha quantitativa
permite tal configuração.
Dessa forma, o voto em sua atual configuração é ilusão de influência, em troca da perda
da liberdade6.
2.2. A OBEDIÊNCIA À “VONTADE POPULAR”
Como visto, o voto não confere um direito real de influência aos seus votantes.
Qualquer grupo com mais destaque, seja por aspectos econômicos ou supremacia da força,
poderá compelir uma pequena parcela da população a eleger determinado candidato,
conforme seus interesses. O ponto subsequente é: existe, de fato, uma “Vontade Popular”?
Como dito por um comediante holandês “democracia é a vontade do povo. Toda manhã eu
fico surpreso em ler no jornal aquilo que desejo!” (Idem, 2013).
Para permitir uma certa governabilidade é necessário assumir que “vontade popular” é
semelhante à vontade da maioria. Aparentemente, o mundo fático não permite colocar as
minorias dentro do mesmo vocábulo, excluindo-a do conceito de “povo”. Se o indivíduo se
localiza dentro de determinada minoria, vencida em eleições, o mesmo deverá comportar-se
conforme as prescrições estabelecidas pelo grupo no poder. Tal característica é ainda mais
agravada pela natureza “indireta” da maioria das democracias pelo globo, justificada
principalmente por (i) ser impraticável organizar referendos diretos para todos os assuntos de
3 Pergunta-se se outros métodos não seriam mais eficazes na inclusão de grupos invisíveis no processo eleitoral. O chamado “Método de Condorcet”, de autoria do matemático do século XVIII, Marie Jean Antoine Nicolas Caritat, o Marquês de Condorcet.4 A população brasileira, segundo o censo de 2010 realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, já era de 190.732.496 (cento e noventa milhões, setecentos e trinta e dois mil, quatrocentos e noventa e seis) pessoas.5 É o que ocorreu nas eleições para Presidente realizadas em 2010. A candidata Dilma Vana Rousseff sagrou-se vencedora contabilizando 55.752.529 votos, o que representa 29,23% do total da população brasileira para o mesmo ano.6 Embora o presente artigo não permita o exaurimento da questão, uma das alternativas possíveis é a adoção do método de Condorcet nas votações, o que trocaria uma abordagem quantitativa por uma qualitativa.
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governo e (ii) por julgar-se que a “vontade popular” direta não detém a expertise necessária
para decidir sobre todos os tipos de casos complexos.
Assim, não é exatamente a “vontade popular” que se materializa na maior parte das
decisões políticas, tampouco a vontade da maioria, mas a vontade dos políticos, promovidos
por grupos de interesse específicos. Assumir como verdadeiras as duas premissas retrocitadas,
não deveria servir ao afastamento da iniciativa pública do diálogo político, mas para revelar,
peremptoriamente, que o investimento mais urgente em qualquer democracia é aquele
realizado na educação para a cidadania, a fim de que (i) os eleitores exerçam e demandem o
direito de participar nas decisões públicas diretamente e (ii) estejam preparados para exercer
os seus direitos de forma consciente.
2.3. A VONTADE POPULAR CORRESPONDE À VONTADE DA MAIORIA
Talvez a mais complexa premissa da democracia seja a correspondência entre vontade
popular e vontade da maioria, principalmente quando tal assunção é submetida a critérios
suprajurídicos como “certo” ou “errado”. Embora não se queira exaurir tal questão nas poucas
linhas disponíveis, basta admitir que, nem sempre, aquilo que é suportado pela maioria
corresponde ao certo, ou ao verdadeiro. O pior exemplo desta conexão foi o perpetramento
dos horrores do Shoah, durante a Segunda Guerra Mundial, que expuseram o potencial
destrutivo desta assunção.
Inúmeros outros massacres igualmente injustos são perpetrados diariamente por todas as
democracias do mundo. A adoção de um critério quantitativo em detrimento de um
entendimento harmônico ou, ao menos, qualitativo, serve de motor para a fabricação dos
horrores da famigerada “ditadura da maioria”. A lógica vil da democracia foi melhor exposta
pelo político britânico e escritor Auberon Hebert, ao dizer que:
“Cinco homens numa sala. Porque três deles tomam uma visão e os outros dois, outra, os três primeiros têm qualquer poder moral para forçar seu ponto de vista sobre os outros dois? Qual poder mágico apodera-se dos três homens por serem maioria, que logo tornam-se possuidores da mentes e dos corpos dos outros? Se existissem apenas dois e dois, supor-se-ia cada homem dono de sua própria mente e corpo, mas a partir do momento em que outro homem, sabe-se se lá por quais motivos, se junta a um dos lados, este lado passa a ser possuidor das almas e corpos dos demais? Existiria ali alguma degradante e indefensável superstição? Não é esta a descendência de antigas superstições havidas sobre imperadores e altos padres e sua autoridade sobre as almas e os corpos dos homens?” (Idem, 2013)
6
2.4. NEUTRALIDADE POLÍTICA DA DEMOCRACIA
Existe uma assunção de que a democracia é compatível com qualquer direção política,
uma vez que as preferências políticas são determinadas pelos partidos no poder, os quais
foram eleitos por meio do voto. Assim, o sistema por si mesmo deveria transcender as
diferenças políticas e admitir, ainda que teoricamente, a inclinação à Direita ou à Esquerda,
conforme o entendimento daquele determinado povo, naquele determinado lugar e tempo. É
como parece.
Acontece que esta é, na melhor das hipóteses, uma meia verdade. democracia é, por
definição, uma ideia coletiva, movida pelo primado de que todos, conjuntamente, deveriam
decidir quais caminhos tomar diante de fatos da vida. Isso corresponde a dizer que, para a
democracia, tudo pode ser matéria pública, inexistindo, fundamentalmente, limites para a
coletivização da esfera individual. Em última instância, se a maioria realmente existir e quiser
impor uma decisão, a mesma será, em algum grau, imposta. Nenhuma liberdade individual é,
por si, sagrada. Isso deixa a porta aberta para uma crescente intervenção governamental em
assuntos particulares.
Não se sustenta, aqui, que o coletivismo para a construção de um bem comum e a
limitação de direitos individuais a fim de evitar abusos não seja, de fato, algo desejável. No
entanto, é testemunhado nos últimos tempos a crescente corrida legislativa para tratar dos
mais diversos temas da esfera individual, o que é feito pelo mesmo grupo de políticos
escolhidos por voto e que representam, em última instância, uma suposta vontade popular. A
democracia, como tem se desenvolvido, tem servido à publicização de interesses privados,
titularizados por grupos que se destacam na eficiência de chagada ao Poder.
Nesse sentido, levada ao estremo, a democracia é, em essência, uma ideologia
totalitária, o que ficou demasiadamente claro durante o regime Nazista.
2.5. A NATUREZA DISTRIBUTIVA DA DEMOCRACIA
Uma das principais expectativas com a democracia é a sua natureza distributiva.
Políticos com frequência sustentam conceitos como solidariedade e justa distribuição de
renda, sem no entanto, determinar a exata forma pela qual se dará tal divisão. De início, antes
de ser dividida, tal renda deve ser produzida. Subsídios governamentais não são de graça,
apesar de nem sempre tal característica ser claramente considerada. No Brasil, a carga
7
tributária, em 30 anos subiu de 22,39% (vinte e dois e trinta e nove décimos por cento) para
36,02% (trinta e seis e dois décimos por cento) do Produto Interno Bruto7.
Ou seja, o ganho de escala e apropriação de ganhos de custo marginal não se revela
viável em uma estrutura estatal, a qual produz, a cada ano, com menos eficiência do que no
ano anterior. O resultado de tal equação é a necessidade do aumento da arrecadação e da
apropriação do patrimônio privado a fim de se fazer quitar as obrigações públicas eivadas por
ineficiências. Com isso, a tendência é de majoração de impostos, penalização das camadas
economicamente posicionadas ao centro, as quais arcarão com a justa distribuição da renda e
com o preço do custo da burocracia estatal, enquanto as posicionadas mais abaixo serão
beneficiadas por aquilo que for possível prover e as camadas mais acima serão beneficiadas
por isenções e deduções graças à sua proximidade do centro tomada de decisão no governo.
2.6. A DEMOCRACIA COMO REDUTO DA TOLERÂNCIA E DA LIBERDADE
Outro ponto que parece legitimar a democracia é a sua suposta propensão à promoção
da tolerância e da liberdade, o que merece maior reflexão. Ocorre que, apesar de tudo, se
todos seguissem suas próprias vontades, não seria possível viver em paz, e por aí segue a
sustentação de tal característica da atual democracia.
Para decisões menos importantes da vida talvez tal fato seja verdade. A maior parte das
decisões que são tomadas no dia-a-dia do cidadão, no entanto, não são democráticas. Na
verdade, a tendência de democratização da esfera privada promove o debate daquilo que,
habitualmente, não se manifestaria na esfera pública. Forçar o cidadão a tomar decisões
públicas em assuntos que dizem respeito exclusivamente à sua esfera privada é uma tendência
em todas os regimes democráticos, que continuamente expedem legislações, normas, modelos
a serem seguidos. A tolerância, dessa forma, não é promovida pela democracia, mas imposta
por ela, devendo ser titularizada, normalmente, pelo sujeito mais fraco da relação: as
minorias. Tal assertiva é, por si só, uma contradição.
Por exemplo, é decidido “democraticamente” o que as crianças devem ser ensinadas nas
escolas, o quanto deve ser investido em planos de previdência, se o fumo em bares é
permitido, se o casamento entre pessoas do mesmo sexo é algo juridicamente legítimo, quais
drogas são permitidas ao consumo humano. Todas essas decisões criam muito mais conflito e
7 Conforme estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação disponível em https://www.ibpt.org.br/img/uploads/novelty/estudo/1238/ESTUDOIMPOSTOMETROR1TRILHAO270820132.pdf, acessado em 29 de outubro de 2013.
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custo social do que benefício, ficando de lado decisões relativas a quais doenças deverão ser
atacadas por pesquisas desenvolvidas pelo Estado, quais estações de televisão deveriam
receber subsídios do governo por meio de custeio de publicidade. A discussão sobre o
tamanho e os limites da esfera privada talvez seja mais interessante do que as constantes
discussões acerca da paulatina redução de seus limites.
2.7. DEMOCRACIA PROMOVE A PAZ E O COMBATE À CORRUPÇÃO
O que ocorre internamente encontra eco externamente. As maiores democracias do
mundo são os atores principais das maiores e mais cruéis guerras ao redor do mundo. Os
Estados Unidos da América, reconhecidamente o país que mais alardeia seu caráter
democrático, inicia inúmeras guerras e promove, indiretamente, tantas outras, retirando
governantes de outros países, apoiando ditaduras (inclusive a brasileira) e bombardeando,
com armamento atômico, civis inocentes.
Não se deve esquecer também que os tão lembrados
campos de concentração nazistas foram, em verdade,
inventados pela Inglaterra, a qual também foi a primeira a
reprimir oposição política nas suas colônias utilizando
bombardeio aéreo, destruindo vilas inteiras no Iraque,
durante os anos 20. O império britânico suprimiu inúmeras
revoltas por independência, tais quais as intentadas no
Afeganistão, Índia e Quênia. A Europa ainda pôde observar a intolerância dos Países Baixos,
que logo após a liberação pelo regime nazista, ingressou em guerra contra a Indonésia,
tentando reprimir os movimentos pela independência, da França e da Bélgica, que
massacraram inúmeros movimentos libertários na África, além de tantos outros que não
caberiam neste artigo.
Outro ponto recorrentemente sustentado por democratas é que este regime promove
maior transparência em relação a outros, ou seja, é um veículo de higidez procedimental e
promoção da moral e da ética. Não é o que se testemunha.
Ocorre que a dinâmica política não promove o sujeito mais competente para a execução
do serviço, mas o mais competente para o convencimento público ou a realização de
promessas. Condensar ambos os perfis em um único sujeito é raro, sendo possível afirmar que
normalmente o segundo perfil, manifestado isoladamente, é mais comum do que o primeiro.
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Fonte: Karsten e Beckman, 2013
Assim, a habilidade de prometer, sem o compromisso de executar, é mais frequente nos
candidatos vitoriosos nas urnas. A questão é ainda mais complexa quando considerados os
altos custos de uma campanha política no país, que incentivam os candidatos a circularem na
alta sociedade e aproximarem-se de empresas no intuito de transigir para custeio da
visibilidade necessária.
Por isso, o dever de transparência é automaticamente mitigado pela dinâmica de acesso
ao poder. O exercício da titularidade do governo não é permitido, na prática, ao grande
público, principalmente pelo seu caráter elitista, registrado pela demanda financeira inerente à
empreitada pelas urnas. Isto, aliado à habitual incompetência, fazem com que o candidato se
transforme em marionete na mão de seus patrocinadores e não objetive o interesse público,
mas a proteção de interesses nitidamente privados.
2.8. DEMOCRACIA COMO OPORTUNIDADE PARA O POVO
Outra característica promovida pelo senso comum em relação à democracia é a de que
somente por ela os indivíduos conseguem o que almejam. Em outras palavras, o que a maioria
quer. Para os crentes no regime democrático, reclamar da democracia é um problema de
esquizofrenia, uma vez que tudo o que foi conquistado seria, em última instância, escolhido
pela “vontade popular”. A assertiva soa bem, mas a realidade, por todas as características
anteriores, é bem diferente.
Exemplo marcante desta falha do sistema é a recente manifestação pelo aumento dos
salários dos professores no Rio de Janeiro, que falhou miseravelmente em seus objetivos e
garantiu apenas o espaço para que o Governo demonstrasse seu distanciamento institucional
daquela demanda popular, aparentemente unânime. Como isso acontece? Não parece ter sido
por falta de democracia, ao contrário, o espaço democrático foi respeitado em seus
procedimentos e tradições.
No entanto a democracia permanece carregando consigo o regime organizacional
inerente à regimes totalitários. A famigerada “burocracia”, deixa claro que as decisões
políticas em qualquer campo são ditadas de cima para baixo e não ao contrário. Isso
corresponde a afirmar que o papel dos professores, estudantes, pais de alunos, é minimizado
ao máximo, sendo certo que sua participação, ainda que promovida por encontros, consultas e
audiências não possui caráter vinculante. O Ministério da Educação elaborará os planos,
regras, requisitos e participará diretamente na discussão de Leis e Regulamentos com um
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papel muito mais forte e independente do que aquele titularizado pelas demais partes
envolvidas na questão. Nesse sentido, o próprio livre mercado parece, por vezes, mais
“democrático”, uma vez que apenas fora do governo as decisões permitem que as partes se
organizem e promovam um diálogo em pé de igualdade.
2.9. A UNIVERSALIDADE DE DEMOCRACIA
Ponto interessante é a impressão geral de que a democracia, como se encontra, é um
modelo ótimo, que entrega o que é legitimamente desejado pelo povo e, por isso, unânime e
imune à críticas. Como questionar o melhor modelo de que dispõe-se? Esta não parece, no
entanto, ser a melhor análise. Ocorre que, em analogia, ao ver alguém na rua andando de
cadeira de rodas, ninguém assume que o faz por ser uma preferência pessoal, mas certamente
por ser a única alternativa à disposição. Para que seja conferido uma preferência pessoal,
necessário é que existam alternativas, ou seja, que a pessoa seja capaz de andar, por exemplo,
e utilize-se da cadeira de rodas por opção8.
O mesmo é aplicável à democracia. A democracia é compulsória, não opcional. Todos
são forçados a dela participar. Indivíduos, bairros, cidades, estados, países, todos devem
permanecer filiados ao ideário democrático, que atualmente se assemelha muito ao ideário
religioso, por basear-se mais em fé do que, essencialmente, em manifestações palpáveis de
sua efetividade. Um sujeito dentro de uma democracia que afirme ser a favor do ideário
democrático soa como um cubano, em território de Fidel, que afirme ter escolhido fumar
charutos nacionais.
Por fim, muitos julgam-se à favor da democracia por inexistir um modelo melhor.
2.10. INEXISTÊNCIA DE UM MODELO MELHOR
Ao afirmar que a democracia é um modelo defeituoso, muitas vezes os interlocutores
demonstram certo desconforto, por intuir, erradamente, se tratar de mais um discurso sobre os
supostos benefícios da Ditadura ou qualquer regime autoritário. Obviamente o que se sustenta
não é a regressão à qualquer modelo autoritarismo exacerbado ou a dominância de um
8 Embora inusitado, o arquiteto Uwe Grahl costuma percorrer as obras que projetou, após prontas, em cadeiras de rodas, a fim de testar sua funcionalidade para pessoas com limitações de mobilidade. Tal prática pode ser observada no vídeo “Cadeira de Rodas – Arquitetura Inclusiva”, disponível em http://www.youtube.com/watch?v=hKGAyQqBBKo, acessado em 29 de outubro de 2013.
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determinado grupo de supostos escolhidos, cuja moral atávica seja suficientemente torpe para
permitir que submetam seus semelhantes, convictos serem portadores da verdade e da luz. Ao
contrário. A crítica aqui registrada funciona justamente para opor as características da
democracia que se aproximam de tais modelos, deixando clara a falência da alternativa
democrática face ao passado sombrio registrado, por exemplo, no Brasil. Conforme
entendimento de Winston Churchill, sustentando que a democracia é a pior forma de governo,
exceto por todas as outras já tentadas.
Embora não se tenha o mesmo entendimento de Francis Fukuyama (FUKUYAMA,
2006), para quem a forma final de governo será a democracia liberal, é possível tal modelo se
configure em um objetivo a ser atingido para um estágio ainda posterior, que poderá levar a
humanidade, por exemplo, à desnecessidade de um governo. Assim, o passo iniciado com a
Revolução Francesa nunca fora, de fato, alcançado. Tampouco é sustentado que a sociedade,
no atual estágio de evolução no qual se encontra, permitiria um convívio minimamente
saudável, caso viesse a ser suprimido subitamente o governo. A promoção contínua do bem
estar comum, a diminuição dos abismos sociais e a promoção dos Direitos Humanos passa a
ser, em última instância, a razão de existir do Estado e seu governo.
3. BUROCRACIA
A visão da democracia como modelo autoritário de governo passa a ser nítida quando
observados os sistemas pelo qual se relaciona com o cidadão. Em linhas gerais, o núcleo da
democracia não é excludente, todos podem servir-se de sua fonte, no entanto, a realidade
revela não se tratar de um oásis público, mas de uma fonte sigilosa, bem guardada, cujo
acesso é concedido apenas sob certas circunstâncias e condições especiais. A democracia é
circundada por muros muito bem estudados sendo, o mais alto deles, aquele conhecido por
burocracia.
O estudo da democracia iniciou-se por um viés sociológico (WEBER, 2004)
estabelecendo as características fisiológicas da sociologia como manifestação de Estados não
democráticos. Em linhas gerais, o burocrata é formado por uma relação na qual é pago para
comportar-se de determinada maneira. Tal maneira leva em consideração uma maior
eficiência das relações organizacionais dentro do Estado e, por isso, segundo o autor, está
fulcrada nas seguintes características:
a) Legalidade das normas e regulamentos;
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b) Formalidade das comunicações;
c) Racionalidade da divisão do trabalho;
d) Impessoalidade nas relações;
e) Hierarquia da autoridade;
f) Competência técnica e meritocracia;
g) Profissionalização/Especialização dos Participantes;
h) Previsibilidade do Funcionamento.
Obviamente, a análise mais acurada revela disfunções da burocracia. Por anular as
interferências pessoais dos personagens envolvidos no processo de desenvolvimento de suas
funções, acaba por permitir e legitimar abusos perpetrados pelos representantes do Poder, os
quais, impregnados dos vícios já abordados sobre o modelo Democrático, acabam por exercer
interesses de uma parcela específica da sociedade e não de uma “vontade popular”. O maior
exemplo desta disfunção foi o genocídio perpetrado na Alemanha Nazista. O estudo de caso
de Adolf Eichmann, registrado por J.P. Stonehouse (STONEHOUSE, 2012), deixa clara a
função opressora da burocracia levada às suas últimas consequências.
Rapidamente foi percebido que a burocracia carregou consigo problemas crônicos dos
governos nos quais se baseou. As suas características iniciais, desenhadas com a finalidade de
garantir a eficiência, logo se deparou com consequências imprevistas que subverteram
completamente o seu propósito e a aproximaram do que genuinamente representa. Dentre as
principais consequências emergidas, cite-se (i) o formalismo exacerbado, (ii) resistência à
mudanças, (iii) despersonalização do relacionamento com o público, (iv) categorização
hierárquica para alocação de capacidade decisória, (v) autoritarismo.
Foi o autor William A. Niskanen (NISKANEN, 2007), que acrescentou outras
características e análises sobre o fenômeno da burocracia, apoiando-se em conceitos jurídico-
econômicos para estabelecer regras do comportamento de seus escritórios (Bureaus). Para o
autor, os escritórios burocráticos são organizações não lucrativas, financiadas, pelo menos em
parte, pela apropriação de quantias ou ajudas financeiras9. No entanto, a máxima da
impessoalidade não é de todo verdadeira. Ocorre que, quando aplicada à figura do
patrocinador (sponsor), torna-se falaciosa: por mais independência que um Ministro ou
9 Para a construção dessa sentença, o autor parte de duas principais assertivas, quais sejam (i) tratam-se de organizações não lucrativas financiadas, pelo menos em parte, pela apropriação de quantias ou ajudas financeiras e (ii) não apropriação de qualquer parte de lucros como forma de remuneração ou bonificação pessoal (NISKANEN, 2008, posição 2625)
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Secretário detenha sob o ponto de vista técnico, fato é que não poderá tomar decisões que
desagradem o Chefe do Executivo. O Estado, é sim, interessado naquilo que produz.
Nesse sentido, a burocracia incorpora uma série de problemas do modelo Democrático,
atendendo ao mesmo como mecanismo de expropriação pública para o serviço à interesses
privados. O ponto a ser defendido é que, nem sempre, a intervenção pública em determinado
segmento vai propiciar uma maior igualdade, ao contrário, poderá servir de modelo
institucional de apoderamento da esfera privada. No entanto, a burocracia também goza de
certo status religioso, dogmático. É aduzido ser um modelo inevitável, falho, como qualquer
modelo humano, mas o mais próximo possível da perfeição. Não é verdade. É possível
afirmar que os problemas apresentados pela burocracia são humanos e atacáveis com medidas
racionalmente desenvolvidas. Abaixo, são listados alguns deles.
3.1. TENDÊNCIA DE AUMENTO DOS ORÇAMENTOS
Como visto no item 1, muitas promessas são feitas durante a campanha, as quais
deverão ser, no momento seguinte à vitória nas urnas, atendidas pelos “titulares” do governo.
Assim, o candidato que se comprometeu com a construção de casas, tenderá a fazer o maior
número de casas possíveis (independentemente da qualidade delas), o que prometeu
saneamento básico, tenderá a firmar contratos para atender o maior número possível de
pessoas (independentemente de efetividade do atendimento). Como o apelo é quantitativo
(“Mais de 20.000 casas construídas”) e não qualitativo (“Todas elas de acordo com regras
básicas debatidas com a população atendida”), o estímulo do titular do orçamento não é a
preocupação com o atendimento de expectativas dos demais participantes da relação, mas o
atendimento, ainda que virtual, das promessas de campanha realizadas com a finalidade de
ganhar as eleições (e nenhum comprometimento com sua viabilidade financeira).
Outro fator que faz com que os agentes públicos, inseridos em um escritório
burocrático, tendam a expandir seus orçamentos, é o fato de que, inicialmente dizem o quanto
vão gastar para, só posteriormente, realizar o gasto. Como inexiste qualquer vantagem,
premiação, ou mesmo apropriação de parte do valor mais eficientemente empregado, o
funcionário público enxerga o risco de errar o orçamento de forma maximizada. A
inexistência de liame direto entre o valor cobrado e o gasto, faz com que o funcionário
público receba um incentivo a posicionar-se de forma conservadora, inchando o seu
14
orçamento no maior limite possível, a fim de não ser penalizado por eventual inexistência de
fundos para o atendimento dos Chefes em exercício.
3.2. MAIOR CUSTO DOS INSUMOS
Além da dificuldade de determinar o preço justo para seus insumos, a burocracia possui
em si mesmo um custo de transação (COASE, 1960). Tal custo parte de pressupostos
extremamente desfavoráveis para a iniciativa privada. Ocorre que, principalmente no Brasil, a
burocracia estatal goza de prerrogativas que aumentam a discrepância de risco do negócio em
face, por exemplo, da possibilidade de inadimplência (sistemática dos precatórios), ou o maior
custo transacional relacionado com as exigências burocráticas - o que torna o processo de
contratação mais moroso (custo de tempo), a possibilidade de alteração unilateral dos
contratos - sob a égide de uma pretensa “vontade popular”, eivada de vícios herdados do
modelo democrático (instabilidade política), enfim, ao alargar suas fronteiras, a presença do
Governo leva consigo todos os vícios e custos inerentes ao modelo pelo qual se desenvolve.
3.3. MAIOR CUSTO PELO SERVIÇO PRESTADO
Justamente por configurar-se, na maior parte das vezes, em serviços de natureza
exclusiva, monopolizada, as arquiteturas governamentais baseadas em burocracias (empresas
públicas, sociedades de economia mista, agências, autarquias, etc.) tendem a repassar os altos
custos que promovem para o destinatário final de maneira direta (preço público) ou indiretas
(tributos). Dessa forma, inexiste uma preocupação com a quantificação do serviço, os índices
de eficiência na sua prestação, uma vez que, ao final, o usuário e o cidadão serão compelidos
a complementar eventuais déficits havidos.
Nesse sentido, uma das grandes dificuldades em se discutir o “preço justo” por ativos
públicos eventualmente privatizados é, logo no início da análise, descobrir qual parcela do
custo é realmente inerente à atividade e qual é relativa à compensação pela ineficiência e
riscos. Não sendo possível determinar custos, outras análises também ficam prejudicadas, tais
quais as de aferição de margens e outras. Nesse sentido, é possível perceber que o incremento
no custo final é relevante quando comparado com a solução prestada pela iniciativa privada
(telefonia, por exemplo), que no Brasil, apesar de ainda merecer atenção, é
incomparavelmente melhor do que o serviço prestado no período de estatização de tal serviço.
15
3.4. MENOR INCENTIVO À FISCALIZAÇÃO DE SEUS AGENTES
É possível entender que o incentivo para que os órgãos burocráticos de fiscalização
procedam a análise detida das operações de seus colegas do corpo governamental é quase
nula. Qual incentivo um Tribunal de Contas tem em proceder uma fiscalização mais rígida em
uma empresa pública cujo dirigente foi escolhido pelo candidato vencedor de eleições,
vinculado a um partido com o qual, certamente, o Ministro possui relações pessoais? Afinal,
não se deve esquecer que a escolha dos integrantes dos Tribunais de Conta são escolhidos
pelo Chefe do Executivo ou pelos integrantes do Legislativo, ou seja, de forma a deixar, ainda
que no plano pessoal, um vínculo de controle.
Nesse ponto, julgar que a independência ou vitaliciedade poderão desvincular o
fiscalizador e garantir a sua autonomia intelectual em meio ao mesmo ambiente no qual
permanecerá socialmente inserido parece, no mínimo, inocência. É óbvio que os vínculos
pessoais havidos antes (e durante) o processo de escolha permanecerão após a concretização
da mesma. Raros serão os casos em que inexistam vínculos pessoais com os candidatos, o que
se justificaria pela quase “obrigatoriedade” da escolha do candidato face ao reconhecimento
público de sua superioridade frente a outros10.
Ainda nos órgãos que não possuem, em tese, tal vínculo, é possível ver tal desinteresse.
O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, sempre tão atuante na fiscalização de
crimes perpetrados pela sociedade civil, teve uma participação tímida no combate aos crimes
perpetrados pela Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tal ponto não se deve à uma
“incompetência” ou a um suposto “interesse pessoal” (o que não se descarta”, mas por medo.
Existem influências políticas que podem prejudicar profissionalmente os integrantes do
Ministério Públicos que porventura viessem a se rebelar contra os excessos das instituições
públicas ali envolvidas.
A solução, dessa forma, foi oferecida pela Ordem dos Advogados do Brasil, cujos
integrantes possuem liberdade de concordar com os atos dos órgãos públicos ou ir para as ruas
defender os cidadãos. Felizmente, optaram pela segunda hipótese.
10 É o que parece ter acontecido no caso da escolha do Ministro Luis Roberto Barroso, para o Supremo Tribunal Federal, em 2013.
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3.5. INCENTIVO DO AGENTE PÚBLICO EM CHEFIA PARA A
MEDIOCRIDADE
Outra característica econômica da burocracia, gerada com base na sua característica
sociológica da suposta “impessoalidade”, é a tendência do Chefe em exercício em não se
envolver pessoalmente com a entidade. Diferentemente da iniciativa privada, se o referido
agente tiver uma gestão medíocre, mediana, ou mesmo ruim, desde que não ruim o suficiente
para comprometer a eleição ou os negócios de seu patrocinador, seguirá cotado para próximas
eleições ou mesmo futuras chefias de entidades públicas. A assunção de riscos não
representará, em caso de sucesso, benefício direto. Esperar que o espírito altruístico invada os
corações dos gestores públicos para que o mesmo tome riscos, sem qualquer contrapartida
econômica, não parece uma alternativa razoável.
4. CIDADANIA
O movimento constitucionalista é algo recente na história mundial. Apenas nos últimos
300 (trezentos) anos, após as revoluções inglesa (1688), americana (1776) e francesa (1789),
as sociedades trocaram a soberania de seus monarcas pelo liberalismo assegurado pelas
constituições. No Brasil, o mais recente movimento constitucionalista (1988) rompeu com
todas os procedimentos usualmente implementados em tomadas de decisão. Foi um momento
de profundo debate, em todas as camadas sociais, que a democracia e a burocracia não foram
capazes de conduzir para interesses específicos. O povo, após 25 (vinte e cinco) anos de
mordaça, precisava falar. O palco público para o debate foi ampliado pela negativa do projeto
de constituição inicialmente apresentado. O povo sentava-se à mesa de negociações e queria
uma “Constituição Cidadã”.
Talvez por isso, a Constituição de 1988, embora constitua a República Federativa do
Brasil em “Estado Democrático de Direito”, logo apresenta, em seus inciso II, a “cidadania”
como um de seus fundamentos, ao lado da (i) soberania, da (ii) dignidade da pessoa humana,
dos (iii) valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e do (iv) pluralismo político. Embora
devam ser reconhecidos todos os demais valores, é a cidadania que parece carecer de maior
atenção, face aos ataques procedidos pelas vicissitudes da democracia e da burocracia.
Cumpre então verificar a carga semântica dessa tal “cidadania”.
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Alguns estudiosos iniciaram o caminho da discussão para a descoberta das fronteiras
que identificam a cidadania, com algumas contribuições valiosas. É o caso do modelo
marshalliano, que identifica a cidadania como uma manifestação que pressupõe a existência
da efetiva capacidade de participação do povo no exercício do poder político, o que se traduz
na existência de um processo eleitoral autêntico, supervisionado por instituições judiciárias
independentes, que garantam a correspondência entre o resultado das eleições e a vontade
eleitoral da maioria social e, de outro lado, a existência de governantes que de fato governem,
o que supõe a presença de um Parlamento forte, efetivamente participante na tomada das
grandes nacionais. Como já visto, o procedimento eleitoral razoável, a independência das
instituições fiscalizadoras e a existência de governantes que de fato governem são requisitos
poucos razoáveis dentro de uma democracia. No entanto, é válido o registro de que a
cidadania é algo a ser titularizado pelo povo e não pelo político no poder.
Outro autor, Décio Azevedo Marques (MARQUES, 2001), identifica a cidadania
“propriamente política” como um desdobramento secundário e contingente da forma-sujeito
de direito na sociedade capitalista11. Assim, a aquisição da cidadania é construída por meio
das liberdades civis configuradas, no plano econômico, pela capacidade de celebração de
contratos de trabalho e a contribuição para o florescimento de um mercado de trabalho e, no
plano político, pela legitimação do Estado capitalista, ainda que se baseie em mecanismos
pré-democráticos como, por exemplo, a burocracia. Essa definição, no entanto, é fulminada
pelo mesmo destino do modelo marshalliano, por basear-se em uma estrutura não “pré-
democrática”, como julga Marques, mas “anti-popular”, já foi exposto anteriormente.
Importa, no entanto, o entendimento de que a cidadania é observada como um núcleo baseado
no que se entende pela “forma-sujeito de direito”.
Nesse sentido, parece razoável o entendimento que configura a cidadania como um
núcleo, o qual permite identificar o indivíduo como destinatário de proteções e direitos de
todo um Estado e que, por espelhamento, o faz seguidor de regras e deveres que permitam, ao
máximo, a expansão do círculo de direitos dos seus concidadãos. Assim sendo, o
entendimento desse núcleo é ultrajurídico e extraeconômico, uma vez que é garantido, a todo
cidadão, independentemente de sua posição socioeconômica, contribuir para a construção de
um Estado legítimo e opor-se, quando necessário a este fim, à ordens manifestadamente
11 Para o referido autor, a forma-sujeito de direito implica a corporificação de liberdades que são reais, ainda que sejam desigualmente distribuídas entre as classes sociais (liberdades ou prerrogativas essas que correspondem ao aspecto concreto da cidadania civil), a qual ecoa em um efeito ideológico de cidadania, ou seja, que a concessão de tais prerrogativas igualiza todos os indivíduos, o que aumenta no plano social o próprio ideal de igualdade.
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ilegais, ainda que emanadas de autoridades públicas12. Nessa perspectiva, a obediência aos
preceitos constitucionais emanados de uma Carta com participação direta de inúmeros grupos
heterogêneos, dá um grau de legitimidade maior do que qualquer outra norma que venha a ser,
posteriormente, imposta pelo Estado.
Dessa forma, o que se testemunha como suposta crise por pouca democracia é, de fato,
uma crise de pouca cidadania. É este âmbito nuclear, que promove o reconhecimento mútuo
entre os cidadãos, que tem sofrido constantes minorações, sob o discurso retórico e falacioso
de que “falta democracia”, promovendo distanciamentos cada vez maiores entre os mais
diversos segmentos da sociedade, justamente por agravar os males perpetrados pela
burocracia que lhe é inerente.
5. CONTRATUALIZAÇÃO DO ESTADO
No início dos anos 80, tendo por pano de fundo toda a discussão anteriormente
registrada, o mundo ingressou em uma série de debates sobre a função e extensão do Estado
Democrático. No Brasil, o tema ganhou relevância peculiar, pelo histórico de recorrentes
regimes totalitários (alguns Democráticos) que promoveram uma enorme invasão nas esferas
individuais, atuando, inclusive, como agentes econômicos. Tal interferência, aumentou as
fronteiras da burocracia de forma exacerbada, carregando consigo todas as suas
peculiaridades e ineficiências, obliterando a maior parte das iniciativas privadas de caráter
verdadeiramente empreendedoras do Brasil.
Tal aumento ensejou, em meados dos anos 90, uma enorme crise fiscal e o esgotamento
da estratégia estatizante, desafiando os gestores públicos (altos burocratas) a rever seu
posicionamento: valeria indispor-se com os patrocinadores, ou o caminho levaria ao total
esgotamento financeiro do país? Para isso, conforme registrado no Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (“PDRAE”), foi necessário enfrentar peremptoriamente (i) o
ajustamento fiscal duradouro, (ii) reformas econômicas orientadas par o mercado, (iii)
reformas previdenciárias, (iv) renovação/inovação dos instrumentos de política social
(promovendo aumento qualitativo da prestação) e, por fim, (v) a efetiva reforma do aparelho
do Estado.
12 Conforme entendimento registrado pelo voto do Ministro Maurício Corrêa, em sede do Habeas Corpus n. 73.454, julgado em 22 de abril de 1996, na Segunda Turma, cujo acórdão fora publicado no Diário Oficial da União de 07 de junho de 1996, para quem “Ninguém é obrigado a cumprir ordem ilegal, ou a ela se submeter, ainda que emanada de autoridade judicial. Mais: é dever de cidadania opor-se à ordem ilegal; caso contrário, nega-se o Estado de Direito”.
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Ao analisar as propostas, verificou-se que a única alternativa viável era a redução do
tamanho da burocracia, a fim de se atacar os problemas inerentes à sua presença ostensiva
prolongados no tempo. Nessa perspectiva, o recuo estatal não poderia representar a
desassistência sob sua obrigação. Buscou-se, dessa forma, o fortalecimento das funções de
regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no
campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.
A Administração Patrimonialista, que evoluiu/transfigurou-se em Administração
Burocrática, perde espaço para a Administração Consensual-Gerencial, a qual por algumas
características que lhe são peculiares, tem o condão de anular/minorar as configurações
nocivas da democracia e da burocracia, principalmente por atrair, para si, os holofotes da
opinião pública e da fiscalização pelo Estado, que deixa de se colocar em conflito entre sua
carreira e suas obrigações.
A seguir, algumas dessas características são analisadas.
5.1. DEFINIÇÃO PRECISA E COMPROMETIMENTO COM OBJETIVOS
Diferentemente do que se procede com o mandato popular, os contratos com a
Administração, principalmente quando versam sobre interesses inegavelmente públicos, não
transferem ao particular uma “carta em branco” para que faça “o seu melhor”, em semelhança
ao mandato político. Existe um esforço em se racionalizar a relação, transformando-a em
objetivos claros, possíveis e interessantes para a população, os quais deverão ser forçosamente
atingidos, sob pena de efetiva agressão ao patrimônio público do particular. A simples
discussão de tais objetivos, ponto a ponto, já traz em si uma inovação frente ao que se pratica
em sede do mandato público, onde o projeto de governo não promove qualquer vinculação do
candidato à sua posterior performance.
Com isso, caso determinado contrato deixe de ser cumprido, por má-fé ou
incompetência, a reação imediata da fiscalização e da população é a exigência imediata dos
valores pagos13 e o acionamento de eventuais multas e garantias. Inexiste, no entanto, a
penalização da incompetência no âmbito político, sendo certo que o Administrador nada pode
13 É óbvio que a burocracia permeia tanto o sistema público que, ao resolvê-la em um setor, outro passa a ser fator limitante para a consecução dos objetivos. Embora a população e órgãos sérios busquem a restituição de valores, fato é que a morosidade do sistema burocráticos judiciário inviabiliza qualquer eficácia das soluções previstas em lei.
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sofrer quando é revelado inapto ao mandato popular para o qual foi designado pela
sistemática de votos. Em harmonia com este entendimento, por exemplo, a legislação de
parcerias público-privadas, Lei 11.079/04, foi bastante clara em prever no §1ºdo seu art. 6º, a
possibilidade de pagamento proporcional ao parceiro privado, correspondente ao seu
desempenho, ou seja, à sua eficiência e eficácia.
5.2. VÍNCULO IMEDIATO ENTRE EXECUÇÃO E PAGAMENTO
Como já abordado anteriormente, uma das características da orçamentação burocrática é
a assunção de uma postura extremamente conservadora frente aos desafios assumidos pelo
escritório. Esta característica, em conjunto com a inexistência de qualquer incentivo imediato
à tomada de risco (apropriação financeira da eficiência, por exemplo), fazem com que exista
uma diferença considerável entre o que é estimado pelo Administrador e o que é possível de
ser executado pelo parceiro privado.
Além disso, a lógica é invertida. Enquanto, na Administração, o burocrata (i) apresenta
o orçamento e consegue a aprovação, (ii) recebe o dinheiro e (iii) executa, a iniciativa privada
(i) orça e submete o orçamento à aprovação, (ii) executa e, só após comprovar a execução,
(iii) recebe o dinheiro. A inversão das fases do processo garante o incentivo necessário à
adequação do orçamento à execução, bem como a utilização eficiente dos recursos que,
quando feita de maneira ótima, garante o máximo de lucratividade.
5.3. COMPETITIVIDADE E FISCALIZAÇÃO
Embora seja passível de inúmeras críticas, o processo licitatório, e seus critérios
baseados na capacidade de execução de determinada atividade, faz com que a análise dos
participantes se dê de acordo com uma abordagem qualitativa. Assim o fez a Lei 8.666/93,
quando requereu a apresentação de atestados técnicos e a comprovação de capacidade
econômica, dentre outros requisitos, para a escolha de um parceiro privado para a realização
de determinado contrato. O intuito, ao que parece, foi preservar a imparcialidade da decisão
sem, no entanto, prejudicar a escolha do mais hábil para a tarefa.
A competitividade é, assim, um traço desejável ao procedimento de contratação. Como
a dinâmica não está fulcrada em uma relação que reconhece como legítima a troca de favores
(como ocorre na política), a competição econômica por contratos da Administração tende a
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arranjos arquitetônicos que visem, principalmente, a otimização de capital. Quando tal
característica é corrompida, ainda existe o benefício de tal traço ser facilmente detectável pelo
fiscalizador (ainda que seja o próprio público), pois a clareza dos requisitos permite, mais
rapidamente, verificar a conformidade na execução do certame.
5.4. EXTROVERSÃO VERSUS GESTÃO COOPERATIVA, ALOCAÇÃO DE
RISCOS
Característica marcante do Estado, por meio das suas instituições, é a capacidade de
instituir obrigações de forma unilateral para terceiros, extravasando riscos que não deseja, ou
não sabe, tomar, alocando ineficientemente as questões de forma a, em maior parte das vezes,
tender ao extravasamento dos seus próprios limites. Cabe ao Direito Constitucional e ao
Direito Administrativo, como ferramentas jurídicas, cujo approach econômico se faz
necessário para que se garanta efetividade, ditar os caminhos e os limites para que tal
atividade se desenvolva.
Dessa forma, a correta alocação de riscos e obrigações, de acordo com capacidade de
gestão e aptidão de execução, não permite uma amarração jurídica excessiva, devendo abrir
espaço para a negociação feita com vias a defender o dinheiro público da maneira
economicamente eficiente e com a aplicação com a maior eficácia são atendimento do bem
comum.
É nesse processo que surgem soluções desejáveis como, por exemplo, as concessões e
as parcerias público-privadas. Ao contrário do que algumas linhas jurídicas, às quais se filiam
juristas do quilate de Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO, 2013), pretendem afirmar, a
cooperatividade não é uma forma de subversão do interesse público, tampouco uma
demonstração de fraqueza. Trata-se de uma posição extremamente autoritária o entendimento
de que o interesse público só pode ser alcançado por meio da imposição unilateral de
vontades, o que representa, em última instância, a legitimação do autoritarismo democrático,
ou seja, a legitimação da característica da democracia que se visa combater.
6. CONCLUSÃO
A verificação de que a democracia, como hoje construída, possui similitudes perigosas
com os sistemas mais flagrantemente autoritários, não deve conduzir à conclusão de que
22
qualquer esfera de autoritarismo é a solução. Ao contrário, o autoritarismo foi, é, e será
sempre um problema a ser combatido, permanecendo presente, com frequência, tanto no
discurso apaixonado dos que se refugiam no Estado como solução ótima, quanto nos que
julgam que o liberalismo na sua mais pura forma exercerá sempre o equilíbrio (Ditadura
Econômica). A história e a experiência humana desenham panoramas catastróficos em
quaisquer cenários.
Dessa forma, a discussão não leva, em qualquer ponto, ao entendimento de que a
solução passa por distanciar o povo do centro de poder, mas o oposto. Urge o convite ao
diálogo popular, aproximado entre os burocratas e políticos do seu público eleitor,
concedendo e respeitando cada vez mais as liberdades, incentivando a livre associação e
investindo, no indivíduo, como matriz que integrará o governo, quando partir da esfera social
para integrar um corpo burocrático, o qual necessariamente paira sobre certa altura da
realidade das ruas.
Alguns estudos indicam que nem sempre o político age de forma tão moralmente falida
e economicamente ótima (FARBER e FRICKEY, 1991). E, neste ponto específico, tal
característica não se dá pela sua incompetência. De fato existe o político honesto e o burocrata
sensível para o problema do cidadão, no entanto, tais perfis não são a praxe e não
representam, dentro ou fora do governo, uma parcela relevante da população. O que ocorre
com os modelos políticos, quaisquer que sejam, é que os mesmos não extrapolam as virtudes
nas sociedades nas quais se inserem. Como a matriz humana por detrás dos institutos provém
do povo, é deste as características que serão replicadas em escala macro.
Com isso, não se nega a importância da participação do Estado, enquanto abstração da
força pública, na realização de investimentos públicos em infraestrutura básica, que garantam
um mínimo existencial com dignidade. Todavia, importa perceber que tais dispêndios,
necessários e urgentes, garantirão apenas o insumo bruto da população, sendo a educação, em
todo o seu espectro de possibilidades, a real garantia de efetiva lapidação dessa matriz
humana que servirá de enchimento para a arquitetura política do sistema. Dessa forma, não se
sustente que a “sociedade não está preparada para a democracia”, mas que a “democracia só
será superada como sistema quando inserida em uma sociedade apta a desenvolver um
modelo mais eficiente”. É a sociedade, como dona de seu caminho, que prepara a democracia
que deseja.
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