Transcript of Curso de direito administrativo celso antônio bandeira de mello - 2013(1)
- 1. CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO CURSO DE DIREITO 30a EDIO.
revista e atualizada at a Emenda Constitucional 71, de
29.11.2012
- 2. CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO CURSO DE DIREITO
ADMINISTRATIVO 30aedio, revista e atualizada at a Emenda
Constitucional 71, de 29.112012 = = MALHEIROS iirEDITORES
- 3. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO C elso An t n io Bandeira d
e M ello Como Elementos de DireitoAdministrativo Iaed., Iatir.,
1980; 2atir., 1981; 3atir., 1983; 4atir., 1984; 5atir., 1986;
6atir., 1987; 7atir., 1988; 2aed., Iatir., 01.1991; 2atir.,
03.1991; 3aed., 1992. Como Curso de Direito Administrativo 4aed.,
1993; 5aed., 1994; 6aed., 02.1995; 7aed., 11.1995; 8aed., 04.1996;
91ed., 06.1997; Ifr ed., 01.1998; 11aed., 02.1999; 12aed., Iatir.,
01.2000; 2atir., 05.2000; 13aed., 01.2001; 14aed., 02.2002; 15aed.,
01.2003; 16aed., 08.2003; 17aed., 01.2004; 18aed., 01.2005; 19a
ed., 07.2005; 20aed., 02.2006; 21aed., 07.2006; 22* ed., 03.2007;
23aed., 08.2007; 24ed., 09.2007; 25aed., !* tir., 03.2008; 2atir.,
08.2008; 26aed., 01.2009; 27aed., 02.2010; 28aed., 02.2011; 29a
ed., 01.2012. ISBN: 978-85-392-0166-2 Direitos reservados desta
edio por MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Arajo, 29, conjunto
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Capa Nadia Basso Impresso no Brasil Printed in Brzil 02.2013
- 4. Weida, doce companheira e constante estimuladora de meus
estudos, com imenso amor.
- 5. NOTA 30aEDIO Os acrscimos a esta edio foram muito poucos.
Limitaram- -se a atualizaes legislativas ou referncias desta ndole
que j deveriam ter constado da anterior edio e alguns escassos e su
cintos esclarecimentos que nos pareceu oportuno fazer, bem como
citaes bibliogrficas que reputamos importantes para melhor informao
dos leitores. Tornamos a reiterar nossos agradecimen tos aos
professores C a r o lin a Z a n c a n e r Z o c k u n , M a u r c
io Z o- ck u n e H e r a ld o G a r c ia V it t a que nos
obsequiarain com suas anotaes, dando-nos cincia de omisses, falhas
ou atualizaes necessrias e Dra. D ir c e T o s h ie T om a que,
demais disto, pres tou-nos um precioso auxlio na operacionalizao
destas correes. So Paulo, janeiro de 2013 C e ls o A n t n io B a n
d e ir a d e M e llo
- 6. SUMRIO Nota 30aedio
............................................................................................
7 P a r t e I - IN TR O D U O
....................................................................
27 Captulo I - O DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME
JURDICO-ADMINISTRATTVO I As funes do Estado
.........................................................................29
II Os critrios de distino das funes do Estado ..............
.......32 III A funo poltica ou de governo
...................................................36 IV O Direito
Administrativo
.......................................................... .......3
7 V Origem do Direito Administrativo
..................................................38 VI As bases
ideolgicas do Direito Administrativo .........................43
VII O regimejurdico-administrativo
..................................................53 VIU O Direito
Administrativo e o interesse pblico: conceito jurdico de interesse
pblico - O que direito pblico subjetivo
............................................................... 59
Direito subjetivo pblico, 63; Interesses primrios e secundrios do
Estado, 65 IX Contedo do regime jurdico-administrativo
...................... 70 a) Supremacia do interesse pblico sobre o
privado, 70; b) Indisponibilidade, pela Administrao, dos interesses
pblicos, 76 X Valor metodolgico da noo de regime administrativo ...
90 Captulo H - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
BRASILEIRO I Princpios expressos e
implcitos............................................ 98 Ia)
Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse
privado, 99; 2a) Princpio da legalidade, 102; 3a) Princpio
dafinalidade, 109; 4a) Princpio da razoabilida- de, 111; 5a)
Princpio da proporcionalidade, 113; 6a) Prin cpio da motivao, 115;
7a) Princpio da impessoalida de, 117; 8a) Princpio da publicidade,
117; 9a) Princpios
- 7. m 10 CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO do devido processo
legal e da ampla defesa, 118; 10a) Princpio da moralidade
administrativa, 122; 11a) Prin cpio do controle judicial dos atos
administrativos, 123; 12a) Princpio da responsabilidade do Estado
por atos administrativos, 124; 13a) Princpio da boa administra- o,
125; 14a) Princpio da segurana jurdica, 126 11 Restries
excepcionais ao princpio da legalidade a) Medidas provisrias, 129;
b) Estado de defesa, 137; c) Estado de stio, 138 P a r t e n - OS
SUJEITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 141 Captulo ni - A ORGANIZAO
ADMINISTRATIVA I Os rgos e as competncias pblicas
......................... 143 rgos pblicos, 144; Classificao dos
rgos, 145; Competncias pblicas, 146 (Conceito de competncia, 148)
II Insurgncia na via administrativa contra o exerccio das
competncias: pedido de reconsiderao, recurso hierrquico, reclamao
administrativa, representao e denncia
.................................................................
150 III Centralizao e descentralizao administrativa .......... 153
Desconcentrao, 154; A hierarquia e os poderes do hie- rarca, 154;
Distino entre descentralizao e desconcen trao, 155; O controle, 155
IV Organizao administrativa da Unio: Administrao direta e indireta
.......................................................... 156
Administrao direta da Unio, 157; Critrio classifica- dor do
Decreto-lei 200,158; Entes paraestatais, 161 Captulo IV - FIGURAS
DA ADMINISTRAO INDIRETA E ENTIDADES
PARALELAS............................ 164 I Autarquias Conceito,
164; Regime jurdico, 165 (a) Relaes com a pessoa que as criou, 166;
b) Relaes com terceiros, 169; c) Relaes internas, 171); Autarquias
especiais ou sob regime especial, 173; Agncias reguladoras, 174;
Agncias executivas, 185 II Fundaes pblicas Conceito legal:
impropriedade, 188; Natureza das funda es pblicas, 190
- 8. III Empresas pblicas e sociedades de economia mista Conceito
de empresa pblica, 191 (Conceito legal: impro- priedade, 191);
Conceito de sociedade de economia mista, 195 (Conceito legal:
impropriedade, 196); A diferenas entre empresas pblicas e
sociedades de economia mista, 197; Natureza essencial de empresas
pblicas e socieda des de economia mista: conseqncias, 198; Critrios
para interpretao do regime jurdico das empresas do Estado, 201;
Espcies de empresas pblicas e sociedades de economia mista, 202;
Empresas estatais e concesso de servio pblico, 203; A peculiaridade
de regime das esta tais em confronto com as pessoas de Direito
Privado. Normas constitucionais, 205; O regime jurdico das empresas
estatais, 208 (a) Relaes com a pessoa que as criou, 208; b) Relaes
com terceiros, 212; c) Relaes internas, 223) IV Figurasjurdicas
introduzidas pela Reforma
Administrativa...........................................
................ 226 Contrato de gesto, 229; Contratos de gesto
entre Esta do e entidades da Administrao indireta, 231 (O art. 37,
8Q, da Constituio, 237; Contrato entre rgos?, 238); Contratos de
gesto entre o Estado e as "organizaes sociais, 240; Organizaes
sociais, 241; Organizaes da sociedade civil de interesse pblico,
246 Captulo V - SERVIDORES PBLICOS I Agentes pblicos
........................................... ........ 248 II
Classificao dos agentes pblicos .................... ..... 251 a)
Agentes polticos, 251; b) Agentes honorficos, 252; c) Servidores
estatais, 253 (Servidores pblicos: conceito e espcies, 253;
Servidores das pessoas governamentais de Direito Privado, 255); d)
Particulares em colaborao com a Administrao, 255 III Os servidores
estatais na Constituio: titulares de cargos e ocupantes de empregos
........................... 258 a) Cargos pblicos, 259; b) Funes
pblicas, 260; c) Empregos pblicos, 260 IV Natureza da relao jurdica
entre os titulares de cargos e o Poder Pblico
............................................ 261 V Naturem da
relaojurdica entre os ocupantes de emprego e as entidades
governamentais....................... 262 VI mbito de aplicao do
regime de emprego e do regime de cargo
.....................................................................
263
- 9. 1 VII Objeto das normas constitucionais sobre pessoal
............ 271 VIII Normas de conteno de despesas com os
servidores estatais a) Limite global de despesas com pessoal, 271;
b) Previ so oramentria e na lei de diretrizes para alteraes, 276;
c) Proibio Unio e Estados de aportarem recur sos a outros nveis de
governo para despesas de pessoal, 276 IX Normas relativas remunerao
dos servidores e de agentes polticos a) Criao de remunerao por
subsdios, 277; b) Limite de remunerao, 278; c) Vencimentos do
Executivo como paradigma para o Legislativo e o Judicirio, 282; d)
Proibio de vinculao de vencimentos, 283; e) Clculo de acrscimos
pecunirios, 283;f) Uniformidade na data e nos ndices para reviso
geral da remunerao dos ser vidores pblicos, 283; g) Exigncia de lei
parafixao ou alterao da remunerao, 283 X Normas constitucionais
sobre o regimejurdico dos servidores estatais (titulares de cargos
ou empregados) ... 284 a) Acessibilidade aos cargos e empregos:
concurso pbli co, 285 (Admisso e dispensa nas estatais, 288); b)
Con tratao excepcional sem concurso, 290; c) Direito de greve e de
sindicalizao, 291; d) Proibio de acumula o remunerada, 292; e) Sano
por improbidade admi nistrativa, 293 XI Regime constitucional dos
servidores pblicos titulares de
cargos........................................................................................
293 a) lrredutibilidade de vencimentos, 294; b) Alguns direitos
equivalentes aos dos empregados, 294; c) Estabilidade, 295; d)
Disponibilidade, 296; e) Aposentadoria e proven tos, 297;f)
Requisitospara aposentadoria e corresponden tes proventos, 297; g)
Forma de clculo dos proventos de aposentadoria e das penses, 298;
h) Tratamentos especfi cos em ateno a situaes transitrias, 301; i)
Contribui o previdenciria, 303; j) Atualizao de proventos e penses,
307 XII Os cargos pblicos
.....................................................................
308 a) Criao e extino. Declarao de desnecessidade, 309; b)
Classificao dos cargos, 309 (Cargos em comis so, 309; Cargos de
provimento efetivo, 310; Cargos vita lcios, 312); c) Lotao dos
cargos e redistribuio, 313
- 10. XIII O provimento em cargo pblico: conceito eformas .....
313 a) Provimento autnomo ou originrio (Nomeao, 314; Posse, 314);
b) Provimentos derivados, 315 (Provimento derivado vertical
(promoo), 316; Provimento derivado horizontal (readaptao), 316;
Provimento derivado por reingresso (reverso, aproveitamento,
reintegrao e reconduo), 316) XIV Direitos e vantagem dos servidores
pblicos estatutrios
....................................................... .........
317 a) Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o ser vidor,
318 (Direitos e vantagens de ordempecuniria, 318; Direitos de
ausncia ao servio, 320; Aposentadoria, 326); b) Direitos e
vantagens em prol de dependentes do servi dor, 326 XV Deveres e
responsabilidades dos servidores pblicos estatutrios
................................................................
327 Prescrio, 330 XVI Sindicncia e processo administrativo
.......................... 330 XVII Limites ao poder de emendar a
Constituio e a situao dos atuais servidores
.......................... .......... 335 P arte m - AS. VIAS
TCNICO-JURDICAS DE AO ADMINISTRATIVA ... 341 Captulo VI - O
REGULAMENTO NO DIREITO BRASILEIRO I Introduo .......
......................................................... 343 II
Espcies de regulamento no Direito europeu............... 345 III O
regulamento previsto no art. 84, VI, da Constituio
brasileira..............................................................
..... 346 IV Conceito de regulamento no Direito brasileiro
............. 347 V Diferenas entre lei e regulamento no Direito
brasileiro....................................................................
348 VI O regulamento ante o princpio da legalidade no Brasil
.....................................................................
349 VII Finalidade e natureza da competncia regulamentar.... 355
VIII Limites ao regulamento no Direito brasileiro: a delegao
legislativa disfarada............................... 358 IX O
objeto da competncia regulamentar ........................ 364 X
Diferenas entre lei e regulamento quanto s garantias do
administrado.........................................................
370 XI Resolues, instrues e portarias
............................... 373
- 11. Captulo VII ATOS ADM INISTRATIVOS l __ Consideraes
introdutrias a) Distino entre fatos jurdicos e atos jurdicos, 375;
b) O problema da conceituao do ato administrativo, 379; c) Os
conceitos jurdicos, 380; d) Historicidade dos con ceitos jurdicos,
383; e) Funcionalidade e no verdade dos conceitos, 384; f) Critrio
bsico para conceituao do ato administrativo, 387 II Atos da
Administrao e atos administrativos ............... 387 III Conceito
de ato administrativo.......................... .......... 389 TV
Perfeio, validade e eficcia .......................................
390 V Requisitos do ato administrativo
.................................. 394 VI Elementos do ato Contedo,
397; Forma, 398 y il ___ Pressupostos do ato 1) Pressupostos de
existncia, 399; 2) Pressupostos de validade; A) Sujeito
(pressuposto subjetivo), 400; B) Moti vo (pressuposto objetivo),
401 (Motivo do ato e motivo legal, 402; Motivo emvel,403; Opapel
davontade no ato administrativo,,403; Motivo e motivao, 404; Odever
de motivar e as conseqncias de sua violao, 404; Teoria dos motivos
determinantes, 408); C) Requisitos procedi mentais (pressuposto
objetivo), 408; D) Finalidade (pres suposto teleolgico), 409
(Teoriado desvio de poder, 410); E) Causa (pressuposto lgico), 412;
F) Formalizao (pres suposto formalstico), 415 VIII O silncio no
Direito Administrativo ........................... 417 IX Atributos
dos atos administrativos ............... ............... 421 Casos
em que cabe executoriedade, 425; Defesas contra a executoriedade,
426 X Classificao dos atos administrativos.........................
426 a) Quanto natureza da atividade, 426; b) Quanto estrutura do
ato, 427; c) Quanto aos destinatrios do ato, 428; d) Quanto ao grau
de liberdade da Administrao em sua prtica, 428; e) Quanto funo da
vontade admi nistrativa, 429; f) Quanto aos efeitos, 429; g) Quanto
aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados, 429; h)
Quanto situao de terceiros, 431; i) Quanto composio da vontade
produtora do ato, 431; j) Quanto formao do ato, 432; l) Quanto
natureza das situa es jurdicas que criam, 432; m) Quanto posio jur
dica da Administrao, 433
- 12. XI Vinculao e discricionariedade
................................. 434 Discricionariedade tcnica,
441 XII Atos administrativos in specie Emfuno do contedo, 442;
Comoformas de manifesta o de outros atos, 448 XIII Procedimento (ou
processo) administrativo ................. 452 XIV Panorama da
extino dos atos administrativos ........... 454 XV Revogao
Conceito, 457; Sujeito ativo da revogao, 458; Objeto da revogao,
458; Fundamento da revogao, 460; Motivos da revogao, 461; Efeitos
da revogao, 462; Natureza do ato revogador, 463; Limites ao poder
de revogar, 464; Revogao e indenizao, 466 XVI Coisajulgada
administrativa ....................................... 467 XVII
Invalidade dos atos administrativos .............................
469 Sujeitos ativos da invalidao, 470; Objeto da invalidao, 470;
Fundamento da invalidao, 472; Motivo da invalida o, 472; Forma da
invalidao, 472; Efeitos da invalida o, 474; Classificao da
invalidade segundo a doutrina brasileira, 475; Atos irregulares,
478; Comentrios s dife rentes teorias, 479; O grau de intolerncia
em relao a categorias de atos invlidos, 480; Convalidao, 482; Con-
validao e invalidao: poder ou dever?, 483; Identifica o dos atos
inexistentes, dos nulos e dos anulveis, 486; Regime dos atos
invlidos, 486; Invalidao e dever de indeni zar, 489; Direito de
resistncia contra atos invlidos, 490 XVIII Regimejurdico dos atos
inexistentes, dos nulos e anulveis: comparao
............................................... 491 XIX Diferenas
entre revogao e invalidao.................... 493 Captulo Vm - O
PROCEDIMENTO (OU PROCESSO) ADMINISTRATIVO I Conceito de
procedimento administrativo .................... 494 Procedimento e
ato complexo, 500 II Requisitos do procedimento.......
............................ . 501 III Importncia do procedimento
administrativo. Atualidade do tema
........................................ 502 IV Objetivos do
processo ou procedimento............................505 V Espcies
de procedimento............... ................................506
VI Fases do processo ou procedimento ......
.......................508 VII Princpios do procedimento
.............................................509 VIII Fundamentos
constitucionais dos princpios do procedimento administrativo
....................................... 514
- 13. IX Obrigatoriedade da adoo de procedimento administrativo
formalizado .................................. ....................
518 X O processo (ou procedimento) na legislao federal ....... 520
mbito de abrangncia, 520; Competncia, 521; Princpios do processo e
garantias do administrado, 521; Seqncia processual, 526;
Prazosprocessuais, 530; Revogao, anu lao e convalidao, 531 Captulo
IX - LICITAO I Conceito
efinalidades.......................................... .........532
II A legislao sobre licitao
............................................535 Normas gerais de
licitao e contratos, 539 III Os princpios da licitao
...............................................541 IV Quem est
obrigado a licitar..........................................548 V
Os pressupostos da
licitao...........................................550 VI O objeto
licitvel, a dispensa e a inexigibilidade de
licitao.................................................... 551
Bens singulares, 552; Servios singulares, 553; Sistemati- zao legal
dos casos excludentes de licitao, 554; Os casos qualificados pela
lei como de licitao dispensvel, 554; Inexigibilidade de licitao,
560; Servios tcnicos de natureza singular, 562; Justificao de
dispensas e de inexigibilidade, 564; Licitao proibida, 565 VII
Modalidades da licitao ................................
......................... 566 Prazos e formas de publicidade nas
modalidades de lici tao, 572; Comparao entre concorrncia, tomada de
preos e convite, 573; Prego e consulta, 574 (Procedi mento do
prego, 575); Registros cadastrais, 579; O registro de preos, 581;
Comisses de licitao, 582; Lici taes de grande vulto e licitaes de
alta complexidade tcnica, 582; Alienao de bens, 584; Licitaes
internas e licitaes internacionais, 584 VIII - Etapas interna e
externa da licitao .................................. 585
Requisitos para instaurao de licitao, 586; Vedaes nas licitaes, 586
IX Fases da licitao................................................
....................... 588 Exame dos afluentes licitao, 588; Exame
das propos tas, 589; Confirmao do resultado e outorga do objeto,
589; Esquema analtico das fases, 590; Seqncia proce dimental da
concorrncia, 591 X O edital
...................................................................................
. 594 Vcios do edital, 596
- 14. XI A habilitao
.............................................................
Documentos substitutivos para habilitao, 603; Consr cios, 604;
Habilitao de empresa esti-angeira em licitao internacional; compras
de bens no Exterior; 605; Compare~ cimento de um nico licitante,
605; Pr-qualificao, 605; Descabimento de rigorismos inteis na
habilitao, 606; Efei tojurdico da habilitao, 606; Vcios da
habilitao, 607 XII
Ojulgamento..............................................................
Requisitos das propostas, 609; Objetividade dojulgamen to, 612;
Classificao, 612; Desempate entre as propos tas, 612; Os tipos' de
licitao, 612; Equanimidade de tratamento entre licitantes
estrangeiros e nacionais, 615; Classificao de uma s proposta, 616;
Vcios da classifi cao, 616; Efeito jurdico da classificao, 617 XIII
Homologao e adjudicao ....................................... XIV
Regras especiais para licitaes com financiamento internacional e
para compras de bens efetuadas no Exterior................
....................... .......... ................... XV Recursos
administrativos ............................................ XVI O
procedimento licitatrio e suas conseqncias ......... Licitao e
direito ao subsequente contrato, 620; Revoga o da licitao, 620;
Anulao da licitao, 621 XVII
Crimes.........................................................................
XVIII Licitao e mandado de segurana.............................
Captulo X O CONTRATO ADMINISTRATIVO I Introduo
................................................................
Peculiaridades do contrato administrativo, 627 II O contrato
administrativo no Direito francs .............. III O contrato
administrativo na doutrina brasileira ......... IV Conceito de
contrato administrativo ............................. V
Caractersticas do chamado contrato administrativo .... A lgica do
contrato administrativo, 636 VI O contrato administrativo no
Direito Positivo
brasileiro....................................................................
Alterao unilateral do contrato, 638; Alterao bilate ral do
contrato, 639; Extino do contrato: generalidades e a extino
unilateral, 640; Outras hipteses de extino, 641; A exceptio non
adimpleti contractus, 642; Prazo e prorrogao dos contratos, 642;
Formalidades do con trato administrativo, 644; Eficcia dos
contratos admi nistrativos, 645; Os pagamentos devidos ao
contratado; 608 617 618 619 620 624 624 626 628 630 632 634
- 15. correo monetria; reajuste e recomposio de preos no Direito
Positivo (impreviso, fato do prncipe e sujei es imprevistas), 645;
Sanes administrativas e penais por ocasio dos contratos
administrativos, 653 VII Equilbrio econmico-financeiro do contrato
administrativo..............................................................................
654 O mbito de proteo do equilbrio econmico-financeiro e o Direito
Positivo brasileiro, 657; O contrato administra tivo e o dever de
boa-f, 662 VIII A clusula rebus sic stantibus
............................................ 663 IX A teoria da
impreviso
............................................................... 664
X As clusulas de reajustes de preos
...................................... 667 XI Os reajustes e os
ndices oficiais............................................ 669 XII
Obrigaes do Estado derivadas de contratos invlidos ou inexistentes
..........................................................................
672 XIII Os quase contratos e o enriquecimento sem causa.........
673 XIV Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) ... 677 XV
Convnios e
consrcios.............................................................
679 P a r t e IV - AS ATIVIDADES ADM IN ISTRATIVAS........... 683
Captulo XI - SERVIO PBLICO E OBRA PBLICA I Conceito de servio
pblico ...................................................... 686
a) Substrato material da noo de servio pblico, 690; b) Elemento
formal caracterizador do servio pblico: seu regimejurdico, 692;
Princpios do servio publico, 692 II Titularidade do servio e
titularidade da prestao ......... 697 III Servios pblicos e outras
atividades estatais..................... 698 Servio pblico e obra
pblica, 698; Servio pblico e poder de polcia, 699; Servio pblico e
explorao esta tal de atividade econmica, 701 IV Servios pblicos por
determinao constitucional ........ 702 V Imposies constitucionais
quanto aos servios pblicos no Brasil
.......................................................................
704 a) Servios de prestao obrigatria e exclusiva do Esta do, 704;
b) Servios que o Estado tem obrigao de pres tar e obrigao de
conceder, 705; c) Servios que o Esta do tem obrigao de prestar, mas
sem exclusividade, 705; d) Servios que o Estado no obrigado a
prestar, mas, no os prestando, ter de promover-lhes a prestao, me
diante concesso ou permisso, 705 VI Os servios pblicos e a
dubiedade da expresso autorizao na Constituio
................................... 706
- 16. VII Limites constitucionais para a caracterizao de um
servio como pblico...........................
....................... 707 VIII Servios pblicos e servios
governamentais ...... ......... 709 IX Obra pblica Conceito, 711;
Modalidades de execuo indireta, 712; Obra de grande vulto, 713;
Obra de imenso vulto, 714; Garantia de execuo, 714; Fiscalizao da
obra, 715; Recebimento da obra, 715; Responsabilidade pela obra,
716 Captulo XII - CONCESSES E PERMISSES DE SERVIO PBLICO E SEUS
REGIMES JURDICOS I Concesso de servios pblicos: conceito e noes
gerais ......
..................................................................
717 A explorao do servio como forma de remunerao, 718; Concesso e
permisso de servio pblico na Consti tuio e as leis editadas para
cumpri-la, 719; Improprie- dade das definies legais, 722; Natureza
dos servios suscetveis de serem concedidos, 726; Naturezajurdica da
concesso d servio pblico e suas conseqncias, 727 II Forma e condies
da outorga do servio em concesso............... ...................
............................... 729 Licitao das concesses, 731; O
contrato" de conces so, 738; Transferncia da concesso Transferncia
do controle acionrio da concessionria e a subconcesso, 738;
Direitos emergentes da concesso como garantias de financiamento,
741 III O prazo nas concesses e sua prorrogao ..................
742 IV Os poderes do
concedente............................................ 744 V Os
direitos do concessionrio . ........... .................. 749
Remunerao do concessionrio, 750 VI As tarifas
.................................................................;.
751 As fontes paralelas (alternativas, complementares) de receita
do concessionrio, 753; O equilbrio econmico- -financeiro na
concesso de servio pblico (ou obra pblica), 754 VII - Os direitos
dos usurios.............................................. 759 VIII
Formas de extino da concesso e seus efeitos jurdicos
.........................................
.......................... 763 IX A reverso dos bens
.................................................... 768
- 17. X Sntese da composio patrimonial no encerramento da
concesso...............................................................
771 XI Responsabilidade do concessionrio e subsidiria do Estado
pelos danos a terceiros causados em razo do
servio........................................................................
772 XII Permisso de servio pblico
...................................... 774 XIII Situaes transitrias
na lei de concesses .................. 785 XIV A parceria
pblico-privada (PPP) .........,..................... 788
Valor,prazo e objeto das parcerias pblico-privadas, 790;
Modalidades, 790; Concesso administrativa: a falsa concesso, 792;
Benefcios aos contratados nas parcerias pblico-privadas: vantagens
e garantias, 793; Garantias ofertveis ao financiador do parceiro
privado, 795; O contrato de parceria: gesto por sociedade de
propsito especfico, 795; O contrato de parceria: liberao de
pagamentos ao parceiro privado, 796; O contrato de par ceria:
diretrizes e clusulas contratuais, 796; Repartio de riscos.
Garantias exigidas do parceiro privado. Repar tio de ganhos, 797;
Licitao nas parcerias pblico-pri vadas, 798; Disposies aplicveis
apenas Unio, 800; Inconstitucionalidades da lei das parcerias
pblico-priva das, 800 (Vinculao de receitas, 801; Fundos especiais,
802; Empresa estatal garantidora, 804; Mecanismos priva dos de
resoluo de disputas, inclusive arbitragem, 804; Assuno, por
financiador, do controle da sociedade de propsitos especficos, 805)
Captulo XIII - INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO E NO DOMNIO
SOCIAL I Introduo 806 II Interveno do Estado no domnio econmico
Conceito de atividade econmica em nossa Constituio, 809; Valorizao
do trabalho humano, 810; Liberdade de iniciativa, 811; Atividades
privadas sob regime especial, 816; Funo social da propriedade, 816;
Livre concorrn cia e represso ao abuso do poder econmico, 817;
CADE: organizao e funes, 818 (Superintendncia-Geral, 819); Infraes
ordem econmica, 820; Penas por infraes ordem econmica, 822; Acordo
de lenincia, 824; Defesa do consumidor, 824; Monoplio, 827 III
Interveno do Estado no domnio social ..................... 828
- 18. Captulo XIV - PODER DE POLCIA I Introduo
.................................................................
834 II Sentido amplo e sentido estrito do poder de polcia ......
838 III Fundamento da polcia administrativa
........................ 839 IV Supremacia geral e supremacia
especial..................... 840 V Essncia do poder de polcia
............ ........................... 845 Traos caractersticos,
847 VI Polcia administrativa e polciajudiciria ..................
849 VII Atos atravs dos quais se expressa a polcia
administrativa.............................................................
851 VIII O poder de polcia discricionrio?
............................ 852 IX Definio de polcia
administrativa .............................. 853 X Polcia geral e
polcia especial..... .............................. 853 XI Delegao
de atos de polcia administrativa ................. 855 XII
Executoriedade das medidas de polcia administrativa .. 857 XIII
Polcia administrativa e o princpio da proporcionalidade contra
abusos da Administrao..... 859 XTV Setores da polcia administrativa
...... ........... .............. 860 XV Polcia administrativa da
Unio, Estados e Municpios ... 860 Captulo XV - INFRAES E SANES
ADMINISTRATIVAS I Conceito............................
...................... .................. 863 II
Finalidades......... ......................
............................... 864 III Sujeito infrator e sujeito
responsvel subsidirio ......... 865 IV Excludentes da infrao ou da
sano ...... .............. 866 V Princpios
..................................................
................. 866 a) Princpio da legalidade, 866; b) Princpio
da anterio- ridade, 868; c) Princpio datipicidde, 869; d) Princpio
da exigncia de voluntariedade para incurso na infrao, 871; e)
Princpio da proporcionalidade, 872;f) Princpio do devido processo
legal, 873; g) Princpio da motivao, 875 VI Providncias
acautelatrias........................................ 875 VII
Classificaes das sanes: sanes transmissveis e sanes intransmissveis
876 VIII - M ultas.......
................................................................
879 IX Dever de sancionar ......................... .
........................ 880
- 19. Capitulo XVI - DESAPROPRIAO j
Conceito......................................................................
881 U Fundamentos da desapropriao .......................... ......
886 III Desapropriao: forma originria de aquisio da
propriedade................................................................
887 TV Requisitos da desapropriao
..................................... 889 V Competncia para
legislar sobre desapropriao; competncia para desapropriar e
competncia para promover desapropriao
...................................... ..... 891 VI Objeto da
desapropriao ........................................... 892 VII
Beneficirios da desapropriao .................................. 893
VIII Fases do procedimento expropriatrio ........................
894 IX A declarao de utilidade pblica ...... .............
........... 894 X A imisso provisria de posse
...................................... 898 XI Ajusta
indenizao,Juros. Correo monetria. Outras despesas. Honorrios de
advogados .......... ....... 900 XII Momento em que se consuma a
desapropriao ........... 905 XIII Desapropriao por zon
a............................................. 905 XIV Desapropriao
indireta ............................................. 906 XV
Extenso do controle jurisdicional na ao de desapropriao
.................................,......................... 907 XVI
Retrocesso e direito de preferncia violado ................. 908
XVII Requisio
.................................................................
921 XVIII Servido administrativa .........
..................................... 923 XIX Tombamento
........................... ................................... 926
Capitulo XVH GESTO DOS BENS PBLICOS I
Conceito....................................
................................ 929 II Os bens com relao sua
destinao ........................ 930 III Afetao e desafetao dos
bens pblicos .................... 931 TV Regimejurdico dos bens
pblicos............................... 931 V Os bens quanto sua
natureza fsica .............. ........... 933 a) Bens do domnio
hdrico, 934; b) Bens do domnio ter restre, 935 (Domnio do solo,
935; Domnio do subsolo, 939) VI - Formas de aquisio e alienao de
bens pblicos ....... 940 VII Formas de utilizao dos bens pblicos
pelos administrados
............................................................. 941
a) Utilizao dos bem de uso comum, 941; b) Utilizao dos bens de uso
especial, 946; c) Utilizao dos bens dominicais,946
- 20. P arte V - O CONTROLE DA ADMINISTRAO E A RESPONSABILIDADE
DO ESTADO 951 Captulo XVIII - PANORAMA DO CONTROLE DA ADMINISTRAO
PBLICA I Controle interno e externo 953 a) Controle interno, 955;
b) Controle externo, 956 II Controle parlamentar
direto........................................ 956 a) Sustao de
atos e contratos do Executivo, 956; b) Con vocao de Ministros e
requerimentos de informaes; recebimento de peties, queixas e
representaes dos administrados e convocao de qualquer autoridade ou
pessoa para depor, 956; c) Comisses Parlamentares de Inqurito, 957;
d) Autorizaes ou aprovaes do Con gresso necessrias para atos
concretos do Executivo, 957; e) Poderes controladores privativos do
Senado, 958; f) Julgamento das contas do Executivo, 958; g)
Suspenso e destituio ( impeachment) do Presidente ou de Minis tros,
959 III Controle pelo Tribunal de Contas ............. ..........
.... 959 a) Compostura e composio do Tribunal de Contas, 960; b)
Parecer prvio sobre as contas do Presidente, 960; c) Julgamento das
contas dos administradores pblicos, 961 IV Controle jurisdicional
(panorama) .............................. 962 a) Habeas corpus",
969; b) Mandado de segurana, 970; c) Habeas data, 971; d) Mandado
de injuno, 971; e) Ao popular, 972; f) Ao civil pblica, 972; g) Ao
direta de inconstitucionalidade, 973 Captulo XIX -
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E CONTROLE JUDICIAL I Introduo
................................................................
...974 II Princpio da legalidade
..................................................976 III Vinculao
e discricionariedade ................................. ...977 Mrito
do ato, 981 TV Fundamentos da discricionariedade
................................981 V Estrutura lgico-normativa da
discricionariedade ..........984 VI Conceito de discricionariedade
....... ........................... ...988 VII Limites da
discricionariedade.........................................989 VIII
Extenso do controlejudicial....... ..............................
...993 a) Exame dos motivos, 993; b) Exame da finalidade: o desvio
de poder, 995; c) Exame da causa do ato, 999
- 21. IX Relatividade da competncia discricionria
................. 999 X
Concluso..................................................................
1006 Captulo XX - RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL EXTRACONTRATUAL DO
ESTADO POR COMPORTAMENTOS ADMINISTRATIVOS I Introduo
.................................................................
1009 II Responsabilidade e sacrifcio de direito
........................ 1010 III Originalidade da responsabilidade
pblica .................. 1013 IV A responsabilidade do Estado e o
Estado de D ireito..... 1015 V Evoluo da responsabilidade por atos
administrativos
............................................................ 1017
a) Princpio da irresponsabilidade do Estado, 1017; b) Princpio da
responsabilidade do Estado, 1018; c) Res ponsabilidade subjetiva do
Estado, 1019; d) Responsabi lidade objetiva do Estado, 1022 VI
Fundamentos da responsabilidade do Estado .............. 1023 VII
Questes capitais sobre a responsabilidade estatal ....... 1023 VIII
Os sujeitos que comprometem o Estado ....................... 1024
IX Caracteres da conduta lesiva ensejadora de
responsabilidade..............................
.......................... 1026 a) Danos por ao do Estado, 1027; b)
Danos por omis so do Estado, 1029; c) Danos dependentes de situao
apenas propiciada pelo Estado, 1034 X O dano indenizvel
............................................... ..... 1036 XI
Excludentes da responsabilidade do Estado................. 1040 XII
A responsabilidade do Estado no Brasil a) Introduo, 1042; b) Evoluo
normativa da responsa bilidade do Estado no Brasil, 1043; c)
Responsabilidade subjetiva ou objetiva como regra no Direito
vigente, 1047; d) Responsabilidade patrimonial do agente por danos
a terceiros, 1050; e) Responsabilidade estatal na jurispru dncia
brasileira, 1058; f) Aforma de efetivao da res ponsabilidade do
Estado, 1061; g) A responsabilidade dos agentes e de terceiros por
ilcitos, 1065 Captulo XXI 4 PRESCRIO NO DIREITO ADMINISTRATIVO I
Prescrio, decadncia e precluso ........... .................. 1070
II Prescrio (ou outro prazo extintivo) da pretenso do administrado
a pleitear direito na via administrativa .... 1072
- 22. III Prescrio de aesjudiciais do administrado contra o Poder
Pblico
............................................................................
...1073 IV Pretenses da Administrao contra o
administrado.........1076 V Prescrio da possibilidade de a
Administrao prover,ela prpria, sobre certa especfica situao
........ ...1076 VI Prescrio das aesjudiciais contra o administrado
.... 1078 A p n d ic e - O NEOCOLONIALISMO E O DIREITO
ADMINISTRATIVO BRASILEIRO I
Introduo..........................................................................................1083
II A globalizao, o neoliberalismo e a reforma do
Estado..................................................................................................1088
III Os reflexos da globalizao no mundojurdico brasileiro ... 1092
IV
Concluso........................................................................................
...1096 NDICE REMISSIVO DE AUTORES
..........................................1099 NDICE
ALFABTICO-REMISS1VO .......................................
..1105
- 23. Parte I INTRODUO Captulo 1 - 0 DIREITO ADMINISTRATIVO E O
REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO. Captulo II - PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS DO DIREI TO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO O Direito um
conjunto de normas - princpios e regras do tadas de coercibilidade,
que disciplinam a vida social. Conquanto uno, o direito se bifurca
em dois grandes ramos, submetidos a tc nicas jurdicas distintas: o
Direito Pblico e o Direito Privado. Este ltimo se ocujpa dos
interesses privados, regulando relaes entre particulares. E, ento,
governado pela autonomia da vontade, de tal sorte que nele vige o
princpio fundamental de que as partes elegem as finalidades que
desejam alcanar, prepem-se (ou no) a isto con forme desejem e
servem-se para tanto dos meios que elejam a seu alvedrio, contanto
que tais finalidades ou meios no sejam proibidos pelo Direito.
Inversamente, o Direito Pblico se ocupa de interesses da Sociedade
como um todo, interesses pblicos, cujo atendimento no um problema
pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever jurdico inescusvel.
Assim no h espao para a autonomia da von tade, que substituda pela
ideia defuno, de dever de atendimento do interesse pblico. o Estado
quem, por definio, juridicamente encarna os inte resses pblicos. O
Direito Administrativo um ramo do Direito P blico. Ocupa-se, ento,
de uma das funes do Estado: a funo ad ministrativa. Cumpre,
portanto, identific-la para clarear o objeto de estudo do Direito
Administrativo. Para quem se ocupa do estudo do Direito, assim como
para quaisquer que o operem, nada mais interessa seno saber que
princ pios e que regras se aplicam perante tais ou quais situaes.
Por isto
- 24. mesmo, um ramo jurdico verdadeiramente autnomo quando nele
se reconhecem princpios que formam em seu todo uma unida de e que
articulam um conjunto de regras de maneira a comporem um sistema,
um regime jurdico que o peculiariza em confronto com outros blocos
de regras. Da a necessidade de conhecer-se o regime jurdico
administrativo, por ser ele que infunde a identida de prpria do
Direito Administrativo. Ocorre que, consoante j foi dito com razo,
os ttulos funda mentais do Direito Administrativo se alojam no
Direito Constitucio nal. Assim, o Direito Administrativo de cada
pas possui a feio que lhe confere o respectivo Direito
Constitucional, razo, alis, que ser ve de advertncia contra a
ingenuidade de pretender extrapolar no es recolhidas em Direito
aliengena para aplic-las, acriticamente, ao Direito Administrativo
brasileiro. Eis, pois, que, como necessria introduo ao exame do
Direito Administrativo brasileiro, mister desenvolver inicialmente
dois ca ptulos, que viro a seguir: O Direito Administrativo e o
regime ju rdico administrativo e Princpios constitucionais do
Direito Admi nistrativo brasileiro.
- 25. Captulo I O DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME
JURDICO-ADMINISTRATIVO I. AsJunes do Estado. II. Os critrios de
distino dasJunes do Es tado. III. Afuno poltica ou de governo. IV.
O Direito Administrativo. V. Origem do Direito Administrativo.
VI.As bases ideolgicas do Direito Administrativo. VII. O
regimejurdico-administrativo. VIII. O Direito Ad ministrativo e o
interesse pblico: conceitojurdico de interesse pblico - O que
direito pblico subjetivo. IX. Contedo do regimejurdico-ad-
ministrativo.X. Valor metodolgico da noo de regime administrativo.
i.As funes do Estado 1. O Direito Administrativo o ramo do Direito
Pblico que disciplina o exerccio dafuno administrativa, bem
comopessoas e rgos que a desempenham. Cumpre, portanto, ainda que
sucintamente, buscar identific-la, cotejando-a com as demais funes
estatais.1Comece-se por dizer que funo pblica, no Estado Democrtico
de Direito, a atividade exercida no cumprimento do dever de alcanar
o interesse pblico, mediante o uso dos poderes instrumentalmente
necessrios conferi dos pela ordem jurdica. 2. Em nosso tempo
histrico, no mundo ocidental, prevalece esmagadoramente na doutrina
a afirmao de que h uma trilogia de funes no Estado: a legislativa,
a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional. Isto certo,
embora possam ser invocadas algumas raras, conquanto muito
respeitveis, vozes discrepantes2e se possa 1. Em geral, a doutrina
assinala que a funo mais difcil de ser conceituada a funo
administrativa, pela grande heterogeneidade das atividades que nela
se compreendem. 2. Assim, por exemplo, Kelsen sustenta que as funes
estatais na verdade so duas: a de criar o Direito, legislao, e a de
executar o Direito, o que tanto feito
- 26. tambm observar que determinados atos estatais parecem no se
aco modar bem neste modelo. Como se sabe, as funes legislativas,
administrativas (ou exe cutivas) e judiciais estao distribudas,
entre tres blocos orgnicos, denominados Poderes,os quais, de regra,
so explicitamente men cionados nas constituies modernas do
Ocidente. Tais unidades or- pela Administrao como pela Jurisdio
(Teoria General dei Derecho y dei Estado, Imprenta Universitaria,
Mxico, 1950, traduo de Eduardo Garcia Maynez, pp. 268- 269). Entre
ns, o Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, embora em posio muito
distinta da de Kelsen, tambm considera que s h duas funes no
Estado: a administrativa e a jurisdcional. A administrativa visa
integrar a ordem jurdico-so- cial, mediante duas atividades: a de
legislar e a de executar, possuindo portanto um carter poltico de
programao e realizao dos objetivos pblicos. A jurisdcional tem por
objeto o prprio Direito, possuindo, portanto, um carter
manifestamente jurdico. Visa a manter a ordemjurdica vigente
ameaada ou violada (Princpios Ge rais de Direito Administrativo,
3aed., 2atir., vol. I, Malheiros Editores, 2010, pp. 49 a 58). Tal
como h os que reduzem o nmero de funes do Estado, h os que as
ampliam. Assim, Francis-Paul Bnot, pretende que h uma pluralidade
de funes. Aps efetuar uma crtica demolidora e irrespondvel aos que
afirmam existir a tripar- tio do Poder e das funes no sistema
constitucional francs, sustenta que, luz deste, devem ser
distinguidas as funes do que denomina Estado-Nao das funes do que
denomina Estado-Coletividade. Para ele so reconhecveis no
Estado-Nao duas funes: a parlamentar, de criao do direito interno e
a governamental, de di reo geral da poltica externa e interna. No
Estado-Coletividade tambm h que distinguir dois grupos de funes:
uma, a funo administrativa e outra que compre ende uma variedade de
servios sob regimes diferentes do da funo administrati va, quais a
funo judiciria, a funo de ensino, a funo de defesa e possivelmente
outras, notadamente uma funo de pesquisa (Le
DroitAdministratifFranais, Dalloz, 1968, pp. 27 a 52). Escrevendo
no final do sculo XIX e no princpio do sculo XX, ante a realidade
do Direito alemo da poca, Otto Mayer, sem usar a expresso fun es,
mas falando em atividades do Estado, mencionava, alm das atividades
legis lativa, executiva e judicial, outra no enquadrvel em nenhuma
das trs, e que cha mou de uma quarta espcie de atividade, o
governo, significando a alta direo, que assiste ao Prncipe e a seus
auxiliares imediatos, voltada a promover o andamento dos negcios do
Estado no sentido da busca do interesse geral, pelo que influi em
to dos os ramos da atividade material do Estado, mas permanece em
um plano ideal no descendo, por seus efeitos diretos, sobre o
terreno do direito. O fato que, mais adian te, menciona atividades
que declara no se encaixarem em nenhuma das anteriores. o caso do
que denominou atividades auxiliares do direito constitucional,
expressas por atos destinados a colocar a Constituio em movimento e
prover seu funciona mento, como, por exemplo, os de proclamar o
advento de um novo rei, a instalao de uma regncia, ordenar e
dirigir as eleies para a Assembleia Nacional, convocar e dissolver
esta Assembleia etc. Alm delas, refere ainda as atividades em que o
Es tado atua fora de sua prpria ordem jurdica, como nas relaes
diplomticas, na guerra externa, na guerra civil, bem como a
atividade expressada nas ordenanas de urgncia do Prncipe (Le Droit
AdministratifAllemand, vol. I, V. Giard & E. Brire, Libr.
diteurs, Paris, 1903, pp. 1 a 14).
- 27. gnicas absorveriam, seno com absoluta exclusividade, ao
menos com manifesta predominncia, as funes correspondentes a seus
prprios nomes: Legislativo, Executivo e Judicirio. 3. Esta trilogia
no reflete uma verdade, uma essncia, algo ine xorvel proveniente da
natureza das coisas. pura e simplesmente uma construo poltica
invulgarmente notvel e muito bem-sucedi da, pois recebeu amplssima
consagrao jurdica. Foi composta em vista de um claro propsito
ideolgico do Baro de Montesquie, pensador ilustre que deu forma
explcita ideia da tripartio. A sa ber: impedir a concentrao de
poderes para preservar a liberdade dos homens contra abusos e
tiranias dos governantes. De fato, os pressupostos em que se baseou
e o objetivo que o norteava foram por ele expressados de maneira
clara, nestes termos: (...) uma experincia eterna a de que todo
homem que tem poder tende a abusar dele; ele vai at onde encontra
limites. Quem o diria! a prpria virtude tem necessidade de limites.
Para que no se pos sa abusar do poder preciso que, pela disposio
das coisas, o poder detenha o poder.3E logo adiante: Quando na
mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo
est reunido ao poder executivo, no h liberdade, porque se pode
temer que o mes mo monarca ou o mesmo senado faam leis tirnicas
para execut- -las tiranicamente. No h liberdade se o poder de
julgar no est separado do poder legislativo e do executivo. Se ele
estivesse con fundido com o poder legislativo, o poder sobre a vida
e a liberdade dos cidados seria arbitrrio, pois o juiz seria
legislador. Se ele esti ver confundido com o poder executivo, o
juiz poder ter a fora de um opressor. Tudo estaria perdido se o
mesmo homem ou o mesmo corpo de principais, nobres ou povo,
exercessem estes trs poderes: 3. No original: (...) cest une
exprience eternelle, que toute homme qui a du pouvoir est port en
abuser; il va jusqu ce quil trouve des limites. Qui le diroit!
Iavertu mme a besoin de limites. Pour quon ne puisse abuser du
pouvoir il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir
arrte le pouvoir. E pouco adiante: Lors- que dans la mme persone ou
dans le mme corps de magistrature Ia puissance lgis- lative est
runie la puissance excutrice, il nya point de libert, parce quon
peut craindre que le mme monarque ou le mme snat ne fasse des lois
tyranniques por les excuter tyranniquement. II nya a point de
libert si la puissance de juger n'est pas spare de la puissance
legislative et de 1excutrice. Si elle tait jointe la puis sance
lgislative, le pouvoir sur la vie et la libert des citoyens seroit
arbitraire; car le juge seroit lgislateur. Si elle tait jointe la
puissance excutrice, le juge pourroit avoir la force dun opresseur
(Usprit des Lois, Ganiier Frres, Libraires-Editeurs, Paris, 1869,
avec des notes de Voltaire, de Crevier, de Mably, de La Harpe,
etc., Livro XI, cap. IV, p. 142).
- 28. o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o
de julgar as questes dos particulares .4 Dentro desta construo
ideolgica, que ganhou enorme e pro veitosa aceitao, fundamental
dividir-se o exerccio destas aludi das funes entre diferentes rgos.
Sem embargo, nos vrios Direi tos Constitucionais positivos - e
assim tambm no brasileiro - sua distribuio no se processa de
maneira a preservar com rigidez ab soluta a exclusividade de cada
rgo no desempenho da funo que lhe confere o nome. Esta soluo
normativa de estabelecer contem- peramentos resultaria, ao menos no
incio, do explcito propsito de compor os chamados freios e
contrapesos, mecanismo por fora do qual atribuindo-se a uns, embora
restritamente, funes que em tese corresponderiam a outros,
pretende-se promover um equilbrio melhor articulado entre os
chamados poderes, isto , entre os r gos do Poder, pois, na verdade,
o Poder uno. II. Os critrios de distino dasfunes do Estado 4. Os
critrios at hoje apresentados para caracterizar as sobre- ditas
funes do Estado, em ltima instncia, podem ser reduzidos,
fundamentalmente, a apenas dois: A) um critrio orgnico ou
subjetivo, que se prope a iden tificar a funo atravs de quem a
produz e B) um critrio objetivo que toma em conta a atividade, vale
dizer, um dado objeto (no um sujeito). Este segundo critrio, de seu
turno, subdivide-se em dois: a) um critrio (objetivo) material ou
substancial, que busca re conhecer a funo a partir de elementos
intrnsecos a ela, isto , que se radiquem em sua prpria natural
tipologia. Os que defendem tal critrio (objetivo) material
usualmente afirmam que a atividade ca racterstica da funo
legislativa se tipifica peia expedio de atos gerais e abstratos; a
funo administrativa por ser prtica,ou ento por ser concreta, ou por
visar de modo direto e imediato a reali zao da utilidade pblica, e
a atividade jurisdicional por consistir na soluo de controvrsias
jurdicas; b) um critrio (objetivo) form al, que se apega
essencialmente em caractersticas de direito, portanto, em atributos
especifica mente deduzveis do tratamento normativo que lhes
corresponda, independentemente da similitude material que estas ou
aquelas ati 4. Ob. e loc. cits., p. 143.
- 29. vidades possam apresentar entre si. Por este critrio, o
prprio da funo legislativa seria no apenas a generalidade e
abstrao, pois sua especificidade adviria de possuir o predicado de
inovar inicial mente na ordem jurdica, com fundamento to s na
Constituio; o prprio da funo administrativa seria, conforme nos
parece, a de se desenvolver mediante comandos infralegais e
excepcionalmente infraconstitucionais, expedidos na intimidade de
uma estrutura hierrquica; o prprio da funo jurisdicional seria
resolver contro vrsias com a fora jurdica da definitividade. 5.
Analisando estes critrios, nota-se, de logo, que o orgnico ou
subjetivo muito insatisfatrio simplesmente porque inexiste uma
correspondncia exata entre um dado conjunto orgnico e uma certa
funo. H apenas, em cada qual, uma forte predominncia da atividade
que lhe tpica. Com efeito, ningum duvida que o Poder Legislativo,
alm dos atos tipicamente seus, quais os de fazer leis, pratica atos
notoriamen te administrativos, isto , que no so nem gerais, nem
abstratos e que no inovam inicialmente na ordem jurdica (por
exemplo, quan do realiza licitaes ou quando promove seus
servidores) e que o Poder Judicirio, de fora parte proceder a
julgamentos, como de sua especfica atribuio, pratica estes mesmos
atos administrativos a que se fez referncia. Acresce que, para
alguns, o processo e julga mento dos crimes de responsabilidade,
atividade posta a cargo do Legislativo, exerccio de funo
jurisdicional, irrevisvel por outro Poder, de sorte que o referido
corpo orgnico, alm de atos adminis trativos, e de par com os que
lhe concernem normalmente, tambm praticaria atos
jurisdicionais.5Outrossim, conforme opinio de mui 5. Opinio, ao
nosso ver, inaceitvel em face do Texto Constitucional brasileiro.
De acordo com ele, a teor do art. 5Q, XXXV: a lei no excluir da
apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Sendo, assim,
se o Legislativo fundar-se na ocorrncia de algo que no existiu para
dar como incursa em crime de responsa bilidade a autoridade por ele
processada e julgada, cabe recurso ao Poder,Judicirio para anular
deciso que, dessarte, lhe haja provocado leso de direito. Se o
Legislati vo condenar a autoridade, por crime de responsabilidade,
imputando-lhe compor tamento que efetivamente existiu mas que no
reproduz, qualquer das figuras cons titucional e legalmente
qualificadas como tal, ter havido leso de direito e, pois, ser
cabvel recurso ao Poder Judicirio. Finalmente, se o Legislativo no
obedecer a tramitao processual constitucional e legalmente prevista
ter havido violao do devido processo legal; logo, violao de direito
da autoridade submetida a processo e julgamento e,
consequentemente, possibilidade de recorrer ao Poder Judicirio pa
ra que fulmine a ilegalidade. Como se v, nas distintas situaes
figuradas, a atuao do Legislativo, ao contrrio do que prprio do
Judicirio, no produz coisa julgada,
- 30. tos, o Judicirio exerceria atos de natureza legislativa,
quais, os seus regimentos internos,6pois neles se reproduziriam as
mesmas carac tersticas das leis: generalidade e abstrao assim como
o atributo de inovarem inicialmente na ordem jurdica, ou seja, de
inaugurarem direitos e deveres fundados unicamente na Constituio,
tal como ocorre com as leis. De seu turno, o Poder Executivo expede
regula mentos, atos que materialmente so similares s leis e, na
Europa, muitos destes regulamentos inovam inicialmente na ordem
jurdi ca, tal como o fazem as leis, certo, ainda, que o Executivo
tambm decide controvrsias. E o que faz, e.g., nos processos que
tramitem perante o Conselho Administrativo de Defesa Econmica
(CADE) destinados a apurar e reprimir os comportamentos
empresariais in cursos em abuso de poder econmico ou nos processos
de questio namento tributrio submetidos aos chamados Conselhos de
Contri buintes. verdade que tais decises s so definitivas para ela
prpria Administrao, imutabilidade esta que alguns denominam de
coisa julgada administrativa (v. cap. VII, ns. 136 e ss.). 6. Eis,
pois, que, de acordo com tais formulaes, tanto Legisla- tivo quanto
Judicirio, como Executivo, exerceriam as trs funes estatais: de
modo normal e tpico aquela que lhes corresponde pri~ macialmente -
respectivamente, legislar,julgar e administrar - e, em carter menos
comum (ou at mesmo em certas situaes muito in vulgares como ocorre
no processo de impeachment), funes, em princpio, pertinentes a
outros rgos do Poder. A vista disto,jamais se poderia depreender,
com segurana, se uma atividade legisla tiva, administrativa ou
jurisdcional pelo s fato de provir do corpo Legislativo, Executivo
ou Judicirio, fato que compromete irremis- sivelmente o critrio
orgnico. 7. De outra parte, tambm nao se poderia sufragar o critrio
objetivo material, pois, em Direito, uma coisa o que por fora da
qualificao que o prprio Direito lhe atribuiu, ou seja, pelo regime
podendo ser por ele revista. O que o Judicirio obviamente no pode
reexaminar o mrito da deciso. Agustn Gordillo caracteriza a
destituio por crime de respon sabilidade como um ato eminentemente
administrativo de afastamento de um fun cionrio (Tratado de Derecho
Administrativo, Ed. Fundacin de Derecho Administra tivo, 53ed.,
vol. 1,1998, p. IX-18). 6. A teor do art. 96,1, a, da Constituio
Federal, de acordo com cujos termos compete privativamente aos
tribunais: eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos
internos, com observncia das normas de processo e das garantias
proces suais das partes, dispondo sobre a competncia e o
funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e
administrativos.
- 31. que lhe outorga e nao por alguma causa intrnseca,
substancialmente residente na essncia do objeto.7 . Ademais, os
qualificativos utilizados pelos que buscam iden tificar as funes
pela essncia delas certamente no seriam, ao me nos em relao a atos
da funo administrativa, capazes de aclarar a identificao a que se
propem. Com efeito, um regulamento, conquanto seja ato
administrativo, no atividade prtica, do mes mo modo que no
atividade concreta, nem preposta a alcance di reto e imediato da
utilidade pblica, pois, a se lhe atriburem tais qualificativos,
ter-se-ia igualmente que irrog-los s leis. Acresce que os referidos
atributos, com o sentido que se lhes quer empres tar, tambm no
seriam predicveis das decises administrativas nos processos em que
a Administrao materialmente soluciona situaes contenciosas, como as
j mencionadas. Dessarte, atos que de modo pacfico se reconhecem
como administrativos, ou seja, ex pressivos de tal funo, ficariam
margem dela se adotado o crit rio objetivo material. 9. Deveras, o
critrio adequado para identificar as funes do Estado o critrio
formal, ou seja, aquele que se prende a caracters ticas impregnadas
pelo prprio Direito funo tal ou qual.8 Assim, funo legislativa a
funo que o Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais,
normalmente abstratas, que 7. Deveras, quando a lei ou o prprio
jurista formulam um conceito qualquer, no podem ter outro interesse
seno o de isolar algo que est sujeito a um dado con junto de
disposies e de princpios distintos daqueles que regem outro objeto.
Assim, o que se est a procurar no uma realidade substancial, mas um
termo de imputao de efeitos jurdicos. Isto ocorre porque a
identidade jurdica de um dado objeto resul ta da qualificao que o
Direito lhe irroga e no de atributos substanciais que possua. Por
isto duas realidades substancialmente iguais podem ser regidas de
maneira dife rente, assim como duas realidades substancialmente
diferentes podem estar parifia das sob um mesmo regime. 8.
Conquanto Oswaldo Aranha Bandeira de Melo no professe um critrio
formal para a separao das funes estatais, o fato que, ao analisar o
que chamou das distintas atividades do Estado registra que o valor
formal da lei o de se impor com superioridade a todas as
autoridades estatais e aos componentes do Estado-So- ciedade, e sua
fora jurdica a de inovar de maneira absoluta, dentro da estrutura
constitucional; que o valor formal da sentena o trnsito em julgado
da deciso proferida e, consequentemente, sua fora jurdica a de
produzir a coisa julgada; fi nalmente que o valor formal do ato
executivo a presuno de verdade, podendo ser desde logo exigvel,
donde, sua fora jurdica a da autotutela, ou seja, possibilidade de
autoexecutoriedade e de decretao de nulidade ou revogao dos prprios
atos. E dizer o autor no desdenhou os aspectos formais (Princpios
cit., vol. cit., pp. 48-49).
- 32. inovam inicialmente na ordem jurdica, isto , que se fundam
direta e imediatamente na Constituio. Funo jurisdcional a funo que
o Estado, e somente ele, exerce por via de decises que resolvem
controvrsias com fora de coisa julgada, atributo este que
corresponde deciso proferida em ltima instncia pelo Judicirio e que
predicado desfrutado por qualquer sentena ou acrdo contra o qual no
tenha havido tem pestivo recurso. Funo administrativa a funo que o
Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce9na intimidade de uma
estrutura e regime hie rrquicos e que no sistema constitucional
brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante
comportamentos infrale- gais ou, excepcionalmente,
infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo
Poder Judicirio. III. Afuno poltica ou de governo 10. Inicialmente
se disse que havia certos atos que no se alo- cavam
satisfatoriamente em nenhuma das clssicas trs funes do Estado.
Assim, a iniciativa das leis pelo Chefe do Poder Executivo* a sano,
o veto, a dissoluo dos parlamentos nos regimes parlamen taristas e
convocao de eleies gerais, ou a destituio de altas autoridades por
crime de responsabilidade (impeachment) no presi dencialismo, a
declarao de estado de stio (e no Brasil tambm o estado de defesa),
a decretao de calamidade pblica, a declarao de guerra so atos
jurdicos que manifestamente no se encaixam na funo jurisdicional.
Tambm no se enquadram na funo legislati va, como visvel, at por
serem atos concretos. Outrossim, no se afeioam funo executiva nem
de um pon to de vista material, isto , baseado na ndole de tais
atos, nem de um ponto de vista formal. Dela diferem sob o ponto de
vista material, porque fcil perce- ber-se que a funo
administrativa, ao contrrio dos atos citados, volta-se, conforme a
caracterizao que lhe deram os autores adep tos deste critrio, para
a gesto concreta, prtica, direta, imediata e, portanto,de certo
modo,rotineira dos assuntos da Sociedade,os quais, 9. Normalmente
pelo Poder Executivo e seus sujeitos auxiliares e, atipicamente,
por rgos de outros Poderes.
- 33. bem por isto, se acomodam muito confortavelmente dentro de
um quadro legal preexistente. In casu, diversamente, esto em pauta
atos de superior gesto da vida estatal ou de enfrentamento de con
tingncias extremas que pressupem, acima de tudo, decises emi
nentemente polticas. Diferem igualmente da funo administrativa do
ponto de vista formal, que o que interessa, por no estarem em pauta
comportamentos infralegais ou infraconstitucionais expedidos na
intimidade de uma relao hierrquica, suscetveis de reviso quanto
legitimidade. Tais atos, ao nosso ver, integram uma funo que se
poderia apropriadamente chamar de funo poltica ou de governo, des
de que se tenha a cautela de dissociar completamente tal nomencla
tura das conseqncias que, na Europa, se atribuem aos atos dessar-
te designados. que, em vrios pases europeus, sustenta-se que os
atos polticos ou de governo so infensos a controle jurisdicional,
entendimento este verdadeiramente inaceitvel e que, como bem ob
servou o eminente Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, incompa tvel
com o Estado de Direito, constituindo-se em lamentvel resqu cio do
absolutismo monrquico.10 TV. O Direito Administrativo 11. Feitas
estas consideraes fica esclarecido o contedo da afirmao inicial de
que o direito administrativo o ramo do direito pblico que
disciplina afuno administrativa, bem como pessoas e rgos que a
exercem. Se, na conformidade do exposto, o Direito Administrativo
coin cide com o conjunto de normas (princpios e regras) que tm o
so- bredito objeto, ter-se-ia de concluir, logicamente, que a
Cincia do Direito Administrativo consideraria como pertinente sua
esfera te mtica a integralidade de tudo o que estivesse
compreendido na fun o administrativa. Sem embargo, no isto que
ocorre. Certas parcelas do campo recoberto pela funo
administrativa, isto , certos captulos do Direito Administrativo so
excludos de sua rbita de estudos e tratados em apartado, como ramos
do Direi to - caso do Direito Tributrio, do Direito Financeiro, do
Di reito Previdencirio - conquanto se constituam em unidades tem
ticas to sujeitas ao regimejurdico administrativo como quaisquer
10. Princpios Gerais de Direito Administrativo, cit., vol. I, pp.
61 a 63.
- 34. outras.n Consequentemente, os cursos, os manuais, os
tratados de Direito Administrativo, no consideram como matria
enquadravel em seu mbito de cogitaes estes captulos que sero
objeto, isto sim, da Cincia12do Direito Tributrio, do Direito
Financeiro, do Direito Previdencirio e dos respectivos cursos,
manuais etc. Isto significa que, em termos prticos, o Direito
Administrativo sofre uma amputao em seu mbito real.13 V. Origem do
Direito Administrativo 12. O que hoje conhecemos por Direito
Administrativo nas ceu na Frana. Mais que por leis que regulassem
as relaes entre Administrao e administrados, foi sendo construdo
por obra da jurisprudncia de um rgo - Conselho de Estado -
encarregado 11. No se imagine que esta ausncia de superposio entre
o que foi apontado como sendo o Direito Administrativo e aquilo que
efetivamente tomado como ob jeto de seu estudo ocorre por haver-se
elegido como referencial de sua conceituao a ideia de funo
administrativa, que seria excessivamente ampla em relao ao ob jeto
perquirido. No. Idntico fenmeno se d com quaisquer das definies que
se apoiam sobre outros critrios. 12. Isto ocorre primordialmente em
razo do crescimento significativo de nor mas relativas a dados
captulos do Direito Administrativo e a necessidade de apro
fundar-lhes o estudo ante a importncia que tenham na vida social,
tomando com preensvel a proclamao de suas independncias. claro que
outros fatores, mas de muito menor relevo, tambm podem concorrer
para a maior ou menor afirmao da autonomia de certas unidades
temticas. Assim, por exemplo, com o advento de um capitalismo mais
agressivamente competitivo, fomentador de novos negcios e opor
tunidades profissionais, compreende-se que a afirmao da autonomia
de um dado segmento jurdico propicia a edio de livros, insufla a
criao de disciplinas nas faculdades, quando no at a criao nelas de
departamentos com sua coorte de pro fessores (como de direitos
difusos, por exemplo), de cursos de especializao, de seminrios etc.
Dessarte, o surgimento de ramos autnomos instaura novos merca dos,
conquista consumidores, atrai uma clientela seduzida por novidades,
insinua uma atualizao e abre espao para profissionais que
permaneceriam completa mente obscuros enquanto alocados na esfera
de uma cincia mais ampla e que se projetam na qualidade de
especialistas de algum novo ramo, cuja autonomia, ento, defendem
com muita energia. 13. No, porm, para Oswaldo Aranha Bandeira de
Mello, ante seu original posicionamento na matria. Sustenta ele que
o Direito Administrativo de carter adjetivo. Pertence-lhe, ento, a
ao de execuo das normas administrativas e (nos termos de sua viso
dual das funes do Estado) a ao de legislar, no, porm, o contedo
delas, isto , suas matrias, as quais pertencero aos mais diferentes
ra mos, como o Tributrio, o Econmico, o Sanitrio, e assim por
diante (ob. cit., vol. cit., pp. 66 a 70).
- 35. de dirimir as contendas que surgissem entre estas duas
partes. Tal rgo, diga-se de passagem, alheio ao Poder Judicirio.
Estava e est integrado no prprio Poder Executivo, a despeito de ter
natureza jurisdicional, isto , de decidir com fora de coisa
julgada. A origem do Direito Administrativo e do rgo referido advm
de eventos que assim se podem resumir. Sobrevindo a Revoluo
Francesa, como o perodo histrico precedente era o da Monarquia
Absoluta, inexistiam disposies que subjugassem ao Direito a con
duta soberana do Estado em suas relaes com os administrados. Da que
era preciso aplicar um Direito novo, ainda no legislado (ou que mal
iniciava a s-lo). que as normas do Direito at ento existente
disciplinavam as relaes entre particulares, inadaptadas, pois, para
reger vnculos de outra ndole, ou seja: os intercorrentes entre o
Poder Pblico e os administrados, j agora submissos todos a uma
ordem jurdica. Tais vnculos, consoante se entendia, deman davam uma
disciplina especfica, animada por outros princpios, que teriam que
se traduzir em normas que viriam a ser qualificadas como
exorbitantes - porque exorbitavam dos quadros do Direito at en to
conhecido, o Direito Comum. Foi o referido Conselho de Es tado -
institudo pelo art. 52 da Constituio de 22 Frimrio do Ano
VIII,14isto , de 15 de dezembro de 1799 - que, com suas decises,
forjou estes princpios e as concepes que se converteram no que se
chama Direito Administrativo.15 14. As leis da poca assim se
identificam. Esto reportadas ao calendrio repu blicano, instaurado
pela Revoluo Francesa em 24.11.1793, mas cujo Ano I foi contado a
partir da meia-noite de 22.9.1792 (data oficial da proclamao da
Repbli ca e de uma nova Constituio). De acordo com este calendrio,
o ano era dividido em 12 meses iguais de 30 dias cada.
Denominam-se: Vendemirio (ms da vindima, de 22 de setembro a 21 de
outubro), Brumrio (ms das brumas, de 22 de outubro a 20 de
novembro), Frimrio (ms do gelo, de 21 de novembro a 20 de
dezembro), Nivoso (ms das neves, de 21 de dezembro a 19 de
janeiro), Pluvioso (ms das chu vas, de 20 de janeiro a 18 de
fevereiro), Ventoso (ms dos ventos, de 19 de fevereiro a 20 de
maro), Germinal (ms da semeadura, de 21 de maro a 19 de abril),
Floreal (ms da florao, de 20 de abril a 19 de maio), Prairial (ms
das pradarias, de 20 de maio a 18 de junho), Messidor (ms das
colheitas, de 19 de junho a 18 de julho), Termidor (ms do calor, de
19 de julho a 17 de agosto) e Frutidor (ms dos frutos, de 18 de
agosto a 16 de setembro). O calendrio republicano perdurou por
pouco mais de 12 anos. O calendrio gregoriano foi restaurado por
Napoleo em 31.12.1805, sendo retomado a partir de 1.1.1806, data em
que a Revoluo Francesa j havia su cumbido h alguns anos, pois
findou-se em 18 Brumrio do Ano Vm (9.11.1799), com a ascenso de
Napoleo ao poder, por meio de um golpe branco. 1 5 .0 Conselho de
Estado continua mantendo sua importncia primordial no Direito
Administrativo Francs.
- 36. 13. A evoluo histrica responsvel por este encaminhamento
que afastou o Poder Judicirio do exame dos atos administrativos e
que culminou com a instituio de uma Jurisdio Administrativa,
criadora do Direito Administrativo, advm de que, aps a Revoluo
Francesa, desenvolveu-se naquele pas uma singular concepo da
tripartio do exerccio do Poder, segundo a qual haveria uma viola o
dela se o Judicirio controlasse atos provenientes do Executivo. Em
verdade, esta teorizao foi simplesmente uma forma eufmica de
traduzir a preveno que os revolucionrios tinham com o Poder
Judicirio (ento denominado Parlamento), o qual, alm de um arraigado
conservantmo, de fato invadia competncias administra tivas e
arvorava-se em administrador. Havendo o receio de que persistisse
agindo de tal modo per turbasse os rumos da Revoluo, j em 1790 - ou
seja, um ano de pois da Revoluo com a lei de 16-24 de agosto, foi
estabelecido que: As funes judicirias so distintas e permanecero
sempre separadas das funes administrativas; os juizes no podero,
sob pena de crime funcional {forfaiture16] perturbar seja de que
maneira for as operaes dos corpos administrativos, nem citar
perante si os administradores em razo de suas funes (Ttulo III,
art. 13). Cin co anos depois, ante violaes daquela regra, o decreto
de 16 Fruti- dor do Ano III, isto , 2 de setembro de
1795,17dispunha: Proibi es iterativas so feitas aos Tribunais de
conhecerem dos atos da Administrao, sejam de que espcie forem.18
Estas disposies, diga-se de passagem, at hoje so consideradas
vigentes. 16. Assim se denomina todo crime cometido por um
funcionrio no exerccio de suas funes (Dictionnaire de Droit Public
et Administratif- par Alban Le Rat de Magnitot et Huard-Delamare,
Avocats la Cour Royale de Paris, 1.1, Paris, Jou- bert
Libraire-diteur, 1836, p. 609, 2). 17. O que demonstra a procedncia
dos temores revolucionrios em relao ao Poder Judicirio. 18. Entre
as obras gerais francesas da atualidade, consultem-se, a respeito
destas primeiras proibies, entre outros: Andr de Laubadre,
Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet, Droit Administratif, 12a ed.,
t. I, 1992, pp. 265-266; Georges Vedei e Pierre Delvolv, Droit
Administratif12aed., vol. I, Paris, Presses Universitaires de
France, 1992, pp. 101-102; Jean Rivero e Jean Waline, Droit
Administratif Dalloz, 14a ed., 1992, pp. 119-120; Ren Chapus, Droit
Administratif Gnral, 6a ed., t. I, Montchrestien, 1992, p. 547; e
Charles Debbasch, Droit Administratif 6aed., Econ mica, 2002, pp.
36 e 639-640. Entre os autores brasileiros a notcia mais ampla dada
por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios Gerais de Direito
Adminis trativo, cit., vol. I, p. 122.
- 37. Em conseqncia das normas referidas, era a prpria Adminis
trao que, mediante recursos hierrquicos, julgava as contendas
propostas contra ela.]9Este perodo, em que os prprios rgos da
Administrao ativa julgavam suas contendas com os administrados,
ficou conhecido como o sistema do administrador-juiz e, conforme
Jacques Chevalier, dura de 1790 at o fim da Revoluo Francesa,20
isto , at 18 Brumrio do ano VIII (9 de novembro de 1799), quan do o
general Napoleo Bonaparte assume o poder por meio de um golpe
branco. 14. Neste mesmo ano foi criado o Conselho de Estado, e
pouco depois os Conselhos de Prefeitura, estes com atuao em nvel
local. Sem embargo, o Conselho de Estado era, a essa poca, rgo de
natureza consultiva e, ademais, em matria recursal, isto : sem po
der deliberativo e sem poder conhecer em primeira instncia das
questes conflituosas, pois os conflitos neste escalo eram resolvi
dos pelos ministros da pasta correspondente. Alm disto, o Conselho
de Estado funcionava como instncia recursal dos Conselhos de Pre-
feitura. Do ponto de vista estritamente normativo, o Conselho de Es
tado simplesmente propunha a deciso a ser tomada pelo Chefe de
Estado. Na prtica, porm, este limitava-se a acolher a proposta
feita, homologando-a. Entretanto, como, de direito, podia decidir
de mo do diverso, o perodo em questo ficou conhecido como o da
justi a retida (pois estaria retida em suas mos a possibilidade de
alterar o que fosse decidido pelo Conselho de Estado). A partir da
lei de 24 de maio de 187221veio a ser extinta a ne cessidade de
homologao de suas decises pelo Chefe de Estado, o 19. As questes
surgidas eram decididas, na Administrao Central, pelo Conse lho de
Ministros, presidido pelo Rei; e, uma vez finda a colegialidade
ministerial, com a Constituio do ano 111(22.8.1795), passam
competncia decisria de cada um dos ministros a que a matria
estivesse afeta. Nas esferas locais quem decidia os conflitos eram
os Diretrios dos Departamentos (diviso territorial bsica do pas,
instituda pela Revoluo pela Lei de 22 de dezembro de 1789-7 de
janeiro de 1790) e dos Distritos. Tais Diretrios eram, em cada
Departamento, o rgo executivo, de estrutura colegial, eleito pelo
Conselho. O Conselho era a assembleia deliberativa eleita pelo
povo. 20. La Dualit de Juridictions en France et 1tranger, extrait
da la Revue Franaise de Droit Admnistratif, Bicentenaire de la Loi
16-24 aout 1790, Dalloz- -Sirey, 1990, p. 36. 21. Cf., a respeito,
Laubadre (in Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet,
Trait de Droit Administratif, 12aed., Paris, LGDJ, pp. 265-269) e
Ren Chapus (Droit Admnistratif Gnral, 6a ed., t. I, ditions
Montchrestien, 1992, p. 550).
- 38. qual, todavia, mantinha o poder de revis-las, ainda que de
fato no o exercesse. Este sistema, que j havia funcionado
episodicamente entre 1848 e 1852, ficou conhecido como o da justia
delegada. De toda sorte, as competncias do Conselho de Estado eram
exercidas em carter recursal. Entendia-se que a competncia para
decises em primeira instncia ainda era da Administrao ativa e
assistia aos ministros; da por que se sustentava que o sistema de
administrao-juiz ainda persistia, embora restrito a um primeiro
grau decisrio. Prevalece o entendimento de que isto s se extinguiu
por uma deciso do prprio Conselho de Estado, no aresto Cadot,
exarado em 13 de dezembro de 1889.22 Este foi o rgo responsvel pela
formulao das bases teri cas do Direito Administrativo, as quais se
espraiaram pelos pases continentais europeus e, por via destes, aos
por eles culturalmente influenciados.23 22. Ren Chapus, ob. cit.,
6aed., 1.1, p. 549. 23. Isto ocorreu no Continente europeu e era
todos os pases que sofreram sua influncia cultural. Diversamente,
na Inglaterra e em seus afiliados culturais, no houve recepo do
chamado regime administrativo, expresso atribuda Hauriou, para
designar o que se entendeu como Direito Administrativo. Houve, na
Inglaterra, principalmente por influncia de Albert Venn Dicey, em
seu famoso Introduction to the Study of the Law of the Constitution
(Iaed., 1885) uma rejeio absoluta. Este autor, publicista de notvel
prestgio, afirmava que o Direito Administrativo era ab solutamente
estranho e incompatvel com a ride oflaw, com a Constituio inglesa e
com a liberdade constitucional tal como entendida naquele pas. Sua
viso era a de que o Direito Administrativo, por se compor com
tribunais estranhos ao Poder Judi cirio, no oferecia garantias aos
cidados e que seu escopo era o de atribuir privil gios e
prerrogativas aos funcionrios, ao passo que, na Inglaterra,
quaisquer questes se propunham perante as Cortes e que naquele pas
vigia a common law, uma s lei para todos. Tratava-se de uma viso
errnea, preconceituosa, mas que alcanou ine quvoco sucesso. Mais
tarde o autor corrigiu seus excessos ao se informar melhor sobre o
Direito francs. Segundo Spyridon Flogaitis, que em seu
Administrative Law et Droit Administratif (LGDF, Paris, 1986) no
qual dedica todo um captulo - o Ca ptulo I - anlise do pensamento
do escritor britnico e de suas posteriores altera es, isto viria a
ocorrer primeiramente em artigo publicado em 1901, incorporado ao
texto da 7aed., de 1908, depois de haver aparecido como apndice na
6aed., de 1902. curioso que, provavelmente inscientes deste
precedente histrico, tem havido, por parte de algumas pessoas que
escrevem sobre direito administrativo, a reproduo do mesmo
preconceito em que, no scuio retrasado, incidia o grande expoente
ingls do beralismo, antes que fosse devidamente esclarecido. Assim,
sustentam que a su premacia do interesse pblico sobre o interesse
privado - que , afinal, o fundamento da existncia de um regime
jurdico administrativo - seria um sinal de autoritaris mo, ou que
os contratos administrativos deviam ter o mesmo regime dos
contratos de direito privado e outras coisas de semelhante teor, as
quais, levadas a seu extremo, em ltima instncia, significariam a
adoo do modelo jurdico ingls.
- 39. VI.As bases ideolgicas do Direito Administrativo 15. Existe
uma impresso, quando menos difusa, fluida, mas nem por isto menos
efetiva, de que o Direito Administrativo um Direito concebido em
favor do Poder, a fim de que ele possa vergar os administrados.
Conquanto profundamente equivocada e antittica razo de existir do
Direito Administrativo, esta a suposio que de algum modo repousa na
mente das pessoas. Entre ns, infelizmente, reforada, mesmo sem este
intento, por algumas formulaes doutrinrias que arrolam poderes da
Ad- O fato, todavia, que tanto na Inglaterra, como nos EEUU, na
Austrlia, na frica do Sul, no Canad e em quaisquer reas de
influncia inglesa, no vingou o sistema continental europeu, embora,
no mais se afirme que ditos pases no tm Direito Administrativo, at
porque o Direito ingls evoluiu. Excelente notcia sobre o Direito
Administrativo anglo-americano encontra-se em artigo de James W.
Gamer, Professor da Universidade de Illinois, publicado ainda em
1929, nas Mlanges Hau- riou, Sirey, pp, 338 e ss. Igualmente notvel
sobre o Direito ingls e sobre sua evolu o, bem como sobre alguma
reduo no distanciamento deles ante o Direito conti nental europeu,
foi feita pelo eminente Fernando Garrido Falia, em seu Tratado de
Derecho Administrativo, 8aed., vol. I, Madri, Centro de Estdios
Constitucionales, 1982, pp. 118 a 149. Em todo caso certo que,
deveras, o Direito anglo-americano e o Direito continental europeu
so quase incompatveis. H, no Ocidente, duas famlias jurdicas
visceralmente distintas e que expres sam culturas, ao menos nesta
rea, animadas por um esprito muito diferente. A do Continente
europeu, formada sob a influncia do Direito Romano justinianeu, do
Cor- pus Juris Civilis, no qual se afirma uma preocupao sistemtica
e dedutiva, a ser extrada de um Direito escrito, formalmente
legislado. Outra, a do Direito ingls, avessa a esquemas rgidos,
baseada nos costumes, entendidos como a law ofthe land, na equity;
nas decises judiciais, na fora dos precedents, e onde, por isto
mesmo, vigora o case law. Da seu estudo acadmico basear-se, muito
compreensivelmente, no case method. o sistema da chamada common
law, o qual expressa com fidelida de o esprito tradicionalmente
individualista e libertrio que desde todos os tempos havia
caracterizado os povos germnicos (...) - como bem o disse Rolando
Pantoja Bauz (alis, em rigor, os brbaros em geral), 110 curso da
admirvel sntese que em obra bem mais recente faz da oposio entre os
dois sistemas {El Derecho Adminis trativo, Clasicismo y Modernidad,
Editora Jurdica de Chile, 1994, pp. 21 e ss.). claro que nos pases
do sistema continental europeu, no havendo o case law, inexiste o
mesmo apego pelos precedents. No Brasil, por exemplo, onde o
Direito Administrativo no teve origem pretoriana e no qual o
Judicirio que segue as lies da doutrina - e no o inverso - no faria
sentido o estudo do Direito a partir do case method, pois no
levaria a ensinar praticamente nada de til. E que o obtido por tal
meio no ambientaria o estudante com o esprito e a mentalidade do
Direito que teria de penetrar, nem o instrumentaria com o
conhecimento legislativo, com as tcnicas de seu manejo e com o
hbito dedutivo que teria de cultivar. Adot-lo, ento, seria sim
plesmente deslocado, algo grotesco, uma cpia ingnua e caricata,
mero macaquear (com perdo da expresso prosaica) os
norte-americanos, arremedo servil de um ou tro mundo, de um outro
sistema e de uma outra viso do Direito.
- 40. minlstrao, quais, p o d e r regulamentar,poder
normativo,po- der d i s c r i c i o n r i o , p o d e r hierrquico
ou quejandos, contribuindo, dessarte, para que o Direito
Administrativo seja visto como um ra mo do direito aglutinador de
poderes desfrutveis pelo Estado em suafeio administrativa, ao invs
de ser considerado como efetiva- mente , ou seja, como um conjunto
de limitaes aos poderes do Estado ou, muito mais acertadamente,
como um conjunto de deveres da Administrao em face dos
administrados, 16. Talvez a razo primordial desta forma errnea de
encarar o Direito Administrativo resida no fato de que este, ao
surgir, foi enca rado como um direito excepcional, que discrepava
do direito co mum,isto , do direito privado, o qual, at ento, era,
com ressalva apenas do Direito Penal, o nico que se conhecia. Com
efeito, o Di reito Administrativo tal como foi sendo elaborado,
pressupunha a existncia, em prol do Estado, de prerrogativas
inexistentes nas re laes entre os particulares, as quais, ento,
foram nominadas de exorbitantes,isto , que exorbitavam dos direitos
e faculdades que se reconheciam aos particulares em suas recprocas
relaes. Demais disto, os que se ocuparam do Direito Administrativo
na Frana, pas onde nasceu este ramo do Direito, buscavam encontrar
um critrio, ou seja, uma ideia bsica, central, a partir da qual fos
se possvel reconhecer quando se deveria considerar presente uma
situao a ser regida pelo Direito Administrativo, isto , situao que
despertasse a aplicao dos princpios e regras pertinentes a este
nascente ramo do Direito, e, pois, que em situaes conflituosas fos
se da alada do Conselho de Estado, e no da Justia comum. Pois bem,
a ideia base inicialmente considerada como o fator de desenca-
deamento do Direito Administrativo e polo aglutinador de seus v
rios institutos foi a ideia de puissance publique, isto , da
existncia de poderes de autoridade detidos pelo Estado e
exercitveis em re lao aos administrados. Compreende-se, ento, vista
das razes enunciadas, que houvesse irrompido a impresso de que o
Direito Administrativo seria um direito armado ao propsito de
investir o Estado, os detentores do Poder, na posse de um
instrumentaljurdico suficientemente poderoso para subjugar os
administrados. 17, Surgiria, ao depois, com Lon Duguit, uma linha
de pensa mento quase que inversa, pretendendo substituir a
puissance publi que, at ento havida como noo matriz e polo
aglutinador dos ins titutos de DireitoAdministrativo, pelo conceito
de servio pblico,
- 41. proposto como pedra angular deste ramo jurdico. Para Duguit
e seus discpulos a noo-chave, a ideia central do Direito Administra
tivo, verdadeiramente capaz de explicar as peculiaridades de seus
institutos e justificar sua aplicao, seria a noo de servio pbli co,
isto , de servios prestados coletividade pelo Estado, por se rem
indispensveis coexistncia social. Chegou, mesmo, o ilustre autor a
afirmar que o Estado no seno um conjunto de servios pblicos. E
aduzia: nisto se resume minha teoria de Estado. Veja-se que esta
abordagem contende a ideia de que o poder seja o ncleo aglutinante
do Direito Administrativo; rejeita a adoo de uma perspectiva
autoritria, que assenta a base deste ramo jurdi co sobre uma fora
oriunda do alto e imposta aos administrados, como que
hierarquicamente. De revs, prope uma viso supeditada na convico de
que o Direito Administrativo e seus institutos orga nizam-se em
torno do dever de servir coletividade, do encargo de atender a
necessidades gerais, sendo elas - e s elas - as justificati vas
para o exerccio da autoridade. Cyr Cambier observa, com inteira
propriedade, que tal concep o conduz a fazer do poder um dever, do
comando, que ordem dada (jussus), um ordenamento, que medida
adotada e adaptada (ordinatio)"?AE natural que, centrando-se no
dever de servir, e no no poder de impor, suscita, com maior
espontaneidade e coerncia, tods os temas ligados ao controle do
poder, s limitaes autori dade, fiscalizao dos atos da Administrao.
Embora Duguit tivesse uma viso sociologstica do Direito,
transparente no conceito que formula de servio pblico ou nas no es
que prope sobre o que a regra de Direito,25 desnecessrio 24. Droit
Administratif, Bruxelas, Ed. Maison Ferdinand Larcier, 1968, p.
228. 25. Para Duguit servio pblico toda atividade cujo cumprimento
assegu rado, regulado e controlado pelos governantes, por ser
indispensvel realizao da interdependncia social, e de tal natureza
que no pode ser assumida seno pela in terveno da fora governante
(Trait de Droit Constitutionnel, 2aed., vl. 13, Fon- temong, 2923,
p. 55). Segundo sua conepo, o Direito no uma criao do Esta do;
impe-se a ele como se impe aos indivduos (ob. e vol. cits., p. 33).
A regra de Direito a resultante objetiva de uma situao social
determinada, em dado momen to histrico. Ela torna-se jurdica quando
na conscincia da massa dos indivduos componentes de um dado grupo
social penetrou a noo de que o prprio grupo ou os que nele detm a
maior fora podem intervir parareprimir as violaes desta regra. Dito
de outra forma, h regra de Direito quando a massa dos indivduos que
compem o grupo compreende e admite que uma reao contra os
violadores da regra pode ser socialmente organizada (p. 36).
- 42. coincidir com tal perspectiva para apreciar os mritos e a
rentabili dade terica desta inverso que ele faz no eixo metodolgico
do Direito Administrativo. 18. Seria de esperar, inclusive, que a
partir deste Mestre houves sem ganho muito maior tomo estudos
tericos que se propusessem a demonstrar que no o poder que serve
como razo explicativa dos institutos de Direito Administrativo,
pois as ideias de dever, dejun o, que cumprem com exatido este
papel no Estado de Direito. Sem embargo, at hoje os doutrinadores
parecem deixar-se se duzir pelo vezo de explicar institutos de
Direito Administrativo sedi mentando-os em remisses a poder ou
poderes da Administrao. E o que, no Brasil, ainda fazem ilustres e
competentes administrati- vistas. Este tipo de organizao
metodolgica das matrias do Di reito Administrativo, em ltima
anlise, favorece, embora indeseja- damente, realar e enfatizar uma
concepo autoritria do Direito Administrativo, projetando luz sobre
os tpicos exaltadores do po der e deitando sombra sobre os
concernentes aos deveres a que est subjugada a Administrao, e que
tm cunho mais importante para a boa compreenso da ndole do Direito
Administrativo no Es tado de Direito. Ou seja: a prpria maneira de
apresentar o Direito Administrativo concorre para engendrar uma
apreenso de seu con tedo mais vincada pela ideia de poderes, que
comandam os ad ministrados, ao invs de sublinhar os deveres,que se
impem aos administradores. Assim, h riscos, maiores do que primeira
vista se pode perce ber, na simples aglutinao temtica dos objetos
vers