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Curso de A.F.O. Professor: José Garrido
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Aula 01: Orçamento Público; Princípios Orçamentários;
Diretrizes Orçamentárias
Caros colegas. Damos início, hoje, ao nosso curso de Administração
Financeira e Orçamentária para Agente da Polícia Federal. Serão 5 aulas que
abordarão os principais aspectos da disciplina em voga e, concluído o curso, seremos
capazes de fazer praticamente qualquer questão de AFO cobrada pelo CESPE.
Nossa metodologia será a de exposição da teoria e resolução de exercícios.
Todos os exercícios serão resolvidos ao longo do curso. Qualquer dúvida oriunda da
resolução dos exercícios pode ser tirada em sala de aula ou através de dois canais de
comunicação que estabeleço com vocês desde já: meu email –
gnetoconcursos@gmail.com – e meu blog na internet –
http://gnetoconcurseiro.blogspot.com. Sempre que encontrar algum assunto
interessante, fruto das discussões com os colegas, e não puder expor minhas
considerações em sala de aula, farei posts no blog e, assim, teremos um veículo
permanente de comunicação.
Faço uma breve descrição do meu currículo. Sou graduado em Ciências
Contábeis pela Universidade Federal do Ceará (UFC), tendo obtido o título de
bacharel no final de 2004. Sou especialista em Contabilidade Pública e trabalho na
área de gestão desde 2005. Atualmente, exerço o cargo de Analista de Controle
Externo do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, tendo logrado aprovação em 9º
lugar no concurso realizado em 2008. Também obtive aprovação nos concursos da
SEFAZ Piauí – Analista do Tesouro – 2º Lugar (2007), e para o Serviço Federal de
Processamento de Dados (SERPRO - 2008), para Analista de Gestão Financeira (1º
Lugar). A experiência profissional é valiosa para a absorção dos conhecimentos e o
pleno entendimento da matéria e espero dispor disto para tornar este curso bastante
atraente e proveitoso. Então, mãos à obra!
1. O QUE É UM ORÇAMENTO?
Antes de começarmos a adentrar no conteúdo, é importante nos questionarmos
acerca do que significa a expressão “orçamento”. O que é orçamento? Pra que isso
serve? Qual seu objetivo?
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Por que eu faço um orçamento? Elaborar orçamento traz a idéia de controle, ou
necessidade de se controlar os recursos disponíveis. Parte-se do pressuposto que
esses recursos são escassos. Ora, se houvesse uma infinidade de dinheiro, por que
eu deveria me preocupar em aplicá-lo da maneira mais eficiente e eficaz possível?
Claro, preciso fazer um orçamento para saber se posso “pagar” aquela conta
que pretendo fazer, ou aquela despesa que pretendo realizar. E qual meu parâmetro?
Meu salário, ou o saldo da minha conta bancária! Em outras palavras: meu limite é o
dinheiro que disponho. Não há como o céu ser o limite, se só possuo R$ 50,00 no
bolso e a despesa monta um valor de R$ 100,00. Posso até me utilizar de um cartão
de crédito para efetuar tal compra, mas, como não terei mesmo condições de pagar a
fatura, vou ficar devendo. E ficar devendo não é nada bom...
O princípio mais básico de um orçamento, seguindo nosso simples exemplo, é
o EQUILÍBRIO entre Dinheiro disponível (Receitas) e Gastos a serem efetuados
(Despesas). Portanto, para que exista um orçamento, faz-se necessária a existência
de equilíbrio entre receitas e despesas, a fim de que a execução desse controle não
acarrete em déficits, ou dívidas, para o gestor do orçamento.
No setor privado, a elaboração e a execução do orçamento constituem uma
prática gerencial, não havendo a obrigatoriedade legal de sua utilização. No setor
público, a situação muda de figura. Em virtude de uma porção de leis, a prática
orçamentária é obrigatória no âmbito da Administração Pública. União, Estados, DF e
Municípios são obrigados a prever e executar seus gastos governamentais através de
um orçamento, aprovado por uma lei e executado dentro daqueles limites
estabelecidos.
A Administração Orçamentária e Financeira constitui ramo do Direito Financeiro
que respalda a atividade financeira do estado (o ato de arrecadar e gastar os recursos
públicos para o cumprimento dos objetivos governamentais), cujo foco é o
ORÇAMENTO PÚBLICO. Os principais ditames legais que regulamentam a prática
orçamentária no setor público são:
1) A Lei 4.320/64;
2) A Constituição Federal de 88 (Arts. 165 a 169);
3) A Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal);
4) O Manual Técnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (STN);
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5) O Decreto Federal 93.872/86;
6) O Decreto-Lei 200/67.
A obrigatoriedade de o setor público elaborar e gerir suas contas através de um
planejamento (orçamento) público está descrita na CF 88, art. 174: “Como agente
normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da
lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.”
1.1 O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO?
Orçamento Público é o processo de previsão de receitas e fixação de despesas
que darão respaldo à execução das políticas públicas. É um processo contínuo,
dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros, para determinado período
(um ano), os planos e programas de trabalho do governo.
Atentemos para e expressão “flexível”. O orçamento público brasileiro possui
um formato razoavelmente flexível, no que diz respeito às dotações orçamentárias
iniciais que compõem o planejado, no início de sua execução. Dizemos que nosso
orçamento é uma Lei Autorizativa. Isto quer dizer que os créditos autorizados podem
ou não ser realizados. E pior, podem até ser realizados, mas em categorias de
despesas diversas daquelas estabelecidas no planejamento inicial.
A justificativa para essa flexibilidade é justamente a “dinâmica” da execução
das políticas públicas. Aquelas prioridades previamente estabelecidas podem ser
substituídas por outras que surgem ao longo do exercício financeiro. Para o
atendimento destas prioridades, necessitamos de orçamento, que é “remanejado” para
outros grupos de despesas, distintos daqueles previamente estabelecidos.
Existe uma fatia considerável da doutrina que perfilha pela linha da
substituição do Orçamento Autorizativo pelo Orçamento Impositivo. Alegam que a
suposta facilidade de alteração do orçamento inicial distorce o planejamento,
tornando-o ineficaz. Para esses pensadores, é competência do gestor público prever
as situações e estabelecer suas prioridades quando da elaboração do orçamento.
Uma vez estabelecidas as metas, elas devem ser cumpridas em sua integralidade,
sem que haja possibilidade de execução parcial ou remanejamento orçamentário para
outras categorias de despesa.
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Contudo, cabe ressaltar que nosso modelo orçamentário brasileiro continua
sendo o de Orçamento Autorizativo. É importante conhecermos tanto o Orçamento
Autorizativo como o Orçamento Impositivo, pois ambas as teorias têm sido cobradas
nos concursos públicos. A propósito, a questão discursiva do concurso da ANTAQ,
organizado pelo nosso querido CESPE, propôs uma dissertação sobre as diferenças
entre essas duas tipologias de orçamento.
Cuidado! Não confundamos a flexibilidade no remanejamento das dotações
orçamentárias com a rígida vinculação da arrecadação pública. Sob o aspecto da
receita pública, nosso modelo orçamentário é extremamente rígido, apesar de existir
um princípio orçamentário totalmente contra tal vinculação. Aprofundaremos todos
esses conceitos ao longo de nossa aula.
Vejamos uma questão CESPE sobre esse assunto:
(CESPE – Técnico Judiciário – TRE Alagoas – 2004) O orçamento brasileiro tem alto
grau de vinculações, tais como transferências constitucionais para estados e
municípios, manutenção do ensino, seguridade social e receitas próprias de entidades.
Essas vinculações tornam o processo orçamentário extremamente rígido.
RESPOSTA: Questão Certa. Vejam que a questão abordou a vinculação
orçamentária sob o aspecto das receitas públicas. Existe realmente um elevado grau
de vinculação das receitas a determinadas áreas, mesmo que essa prática esteja
proibida pela nossa Constituição (que estabelece uma infinidade de exceções ao
princípio da não-vinculação das receitas, que estudaremos adiante).
Para encerrarmos essa primeira parte, cabe apenas citarmos algumas
características adicionais do Orçamento Público:
1) O Orçamento Público é uma Lei Formal: o orçamento público, após o processo
de planejamento das políticas públicas, é convertido em uma Lei Formal, sendo
esta uma peça meramente autorizativa.
2) O Orçamento Público é uma Lei Temporária: todo processo de planejamento
necessita de um marco temporal, para que se possa fazer o comparativo entre
o que foi executado e o que estava previamente estabelecido. A vigência da lei
de orçamento é de um ano, conforme o princípio da anualidade. Segundo o
art. 34 da Lei 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil.
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3) O Orçamento Público é uma Lei Ordinária: o processo legislativo que permeia
a aprovação do orçamento público é idêntico ao das leis comuns. Contudo,
apenas outra lei, em tese, pode modificar algum dos dispositivos da lei de
orçamento.
4) O Orçamento Público é uma Lei Especial: a lei de orçamento é uma lei
específica. Ou seja, essa lei não pode abranger outra matéria que não seja a
orçamentária. É vedado, por exemplo, que na lei de orçamento haja
autorização para a criação de uma autarquia, já que esta matéria não diz
respeito ao orçamento público.
1.2 ORÇAMENTO PÚBLICO CONFORME O REGIME JURÍDICO ADOTADO
Uma classificação bastante importante dos tipos de orçamento público diz
respeito à forma de governo adotada. Em outras palavras, dependendo da forma de
governo estabelecida em um país, diferentes são as competências institucionais para
a elaboração e execução do instrumento orçamentário. Existem, basicamente, três
tipos de orçamento sob esse ponto de vista: o Orçamento Legislativo, o Orçamento
Executivo e o Orçamento Misto. O que vai diferenciar um do outro é apenas a
competência para sua elaboração.
O Orçamento Legislativo é o processo de discussão, elaboração e aprovação
do instrumento orçamentário realizado em sua totalidade pelo Poder Legislativo.
Caberá ao Executivo apenas a execução da proposta aprovada. Este tipo de
orçamento já foi utilizado no Brasil. A Constituição Imperial de 1824 estabeleceu a
competência de elaboração do orçamento anual para o Legislativo, sendo que, em
1826, uma emenda constitucional transferiu tal competência para o Poder Executivo.
O Orçamento Executivo é o processo de discussão, elaboração, aprovação e
execução do instrumento orçamentário realizado em sua totalidade pelo Poder
Executivo. O Legislativo em nada participa do processo orçamentário. Este modelo se
identifica com os governos absolutistas, nunca tendo sido adotado no Brasil.
O Orçamento Misto possui procedimentos que envolvem os dois poderes em
epígrafe, cada um com sua competência estabelecida e delimitada. O processo de
elaboração, além de sua execução, cabe exclusivamente ao Poder Executivo, e a
discussão e aprovação da peça elaborada cabem ao Poder Legislativo. Cabe também
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a este poder a fiscalização da execução orçamentária, com o auxílio dos Tribunais de
Contas. Surge aqui o conceito de controle externo das contas públicas. Este é o tipo
de orçamento adotado em nosso país, cuja regulamentação será abordada em
momento oportuno.
Vejamos uma questão de concurso que contempla esse assunto:
(CESGRANRIO Analista Previdenciário/INSS – 2005). Dependendo da forma de
governo existente, os orçamentos podem ser classificados em três tipos:
a) Geral, específico e especial.
b) Presidencialista, parlamentarista e judicialista.
c) legislativo, executivo e misto.
d) plurianual, qüinqüenal e anual.
e) de investimentos, corrente e complementar.
RESPOSTA: Letra C.
1.3 EVOLUÇÃO CONCEITUAL DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Três fatores se fizeram determinantes para a evolução instrumental da
elaboração e execução dos orçamentos públicos no Brasil: o desenvolvimento do
estado democrático, o aumento da complexibilidade das transações econômicas e o
avanço dos conhecimentos em administração, contabilidade e economia.
O orçamento surgiu, inicialmente, como uma peça de mero controle de meios.
A receita prevista era o alvo a ser alcançado pela despesa executada, não havendo
muita preocupação acerca da realização daquela receita. Se esta não fosse
arrecadada, o gasto público seria efetuado no montante autorizado pela lei, gerando
inúmeros déficits e desequilíbrios das contas públicas. Havia a necessidade de
aperfeiçoar o processo orçamentário, a fim de mitigar os efeitos negativos da
inexistência de um planejamento coerente com a realidade do Estado.
À medida que as técnicas de planejamento e de intervenção do estado na
economia foram evoluindo, novas funções ao orçamento público tiveram que ser
incorporadas. Em conseqüência disto, surgiram outras espécies de orçamento, que a
seguir serão apresentadas.
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1.3.1 ORÇAMENTO TRADICIONAL
O orçamento tradicional foi o primeiro modelo de elaboração e execução do
orçamento público visto no Brasil. Tinha como função principal estabelecer o controle
político sobre as finanças públicas. Através de controles contábeis e institucionais,
realizava o confronto entre as receitas previstas, e as arrecadadas, com as despesas
fixadas, e as executadas. Ao estabelecer a receita como limite de gastos, visava a
evitar a expansão descontrolada dos gastos públicos.
O lema do orçamento tradicional era “as coisas que o governo compra”.
Havendo recurso disponível, o governo pode comprar, mesmo sem saber se aquela
aquisição é relevante para o aumento do bem-estar das pessoas. Por que não havia
esse controle? Porque o orçamento não tinha sido concebido para propiciar as
ferramentas necessárias para tal controle.
Percebe-se, portanto, que o enfoque do orçamento tradicional se dá no
objeto do gasto público (o que eu vou comprar, apenas). A ênfase desse controle se
limita a aspectos contábeis da gestão (quanto mais receita arrecadada, mais posso
gastar). Ou seja, o foco do orçamento tradicional se restringe ao equilíbrio entre
receita e despesa (R = D). Não há qualquer vinculação entre planejamento (PPA) e
orçamento (LOA) para a definição das prioridades da administração.
E qual a conseqüência disso tudo? Os órgãos setoriais pressionando o governo
por contínua ampliação de gastos, sem prévia avaliação destes com as prioridades
governamentais; e o governo promovendo cortes indiscriminados de despesas das
unidades setoriais, com o intuito de viabilizar os ajustes necessários para compensar
eventuais frustrações da receita arrecadada, ou para obter recursos para outras
unidades melhor posicionadas, politicamente.
Vejamos uma questão de concurso sobre o assunto:
(ESAF STN 2005-ADAPTADA) De acordo com o conceito de orçamento, julgue os
itens a seguir:
Orçamento tradicional é o processo mediante o qual o governo traça um planejamento,
estimando suas receitas e planejando sua aplicação, com prévia fixação das
despesas.
O orçamento tradicional destaca as metas, os objetivos e as intenções do governo,
consolidando um conjunto de programas a ser realizado durante determinado período.
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RESPOSTA DA PRIMEIRA AFIRMAÇÃO: Correta. O simples fato de se fazer um
orçamento público já se dá ênfase ao planejamento. Não confunda esse planejamento
com a falta de vinculação entre planejamento (PPA) e orçamento (LOA) para a
definição das prioridades da administração. Buscar equilíbrio entre Receita e Despesa
(R = D) é uma espécie de planejamento, ainda que incipiente.
RESPOSTA DA SEGUNDA AFIRMAÇÃO: Falsa. O que diferencia o primeiro do
segundo item é a expressão “metas, objetivos e intenções do governo”. No orçamento
tradicional, não falamos sobre estabelecimento de metas. O controle das ações do
governo é meramente contábil (ênfase nos aspectos contábeis da gestão). O foco é
político e institucional, e não gerencial (“programas” é uma expressão eminentemente
gerencial, como veremos adiante).
1.3.2 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
O Orçamento de Desempenho foi uma tentativa de trazer ao instrumento
orçamentário um teor mais gerencial, agregando aos aspectos contábeis a
possibilidade de avaliar as prioridades da Administração Pública quando da execução
do gasto. Representou uma evolução ao modelo de orçamento tradicional,
melhorando o processo orçamentário de forma a garantir que o gestor pudesse avaliar
não somente o montante dos gastos, mas também os resultados da ação
governamental. Este foi o segundo modelo orçamentário utilizado no Brasil.
O lema deste modelo orçamentário era “as coisas que o governo faz”. A ênfase
era naquilo que o governo construiu. Tem-se aqui, pela primeira vez, a idéia de
programa de governo. O Enfoque está voltado para as realizações do governo. O
orçamento agrega ao equilíbrio (R = D) a alocação de recursos com base nos
produtos finais a obter ou nas tarefas a realizar.
Contudo, ainda não houve demonstrada ênfase entre planejamento (PPA) e
orçamento (LOA). Apesar do gasto público, agora, estar alinhado com um objetivo,
este não está pré-estabelecido em nenhum documento. Não há uma meta pré-
concebida. Novamente, os critérios para a elaboração do orçamento eram políticos e
institucionais. O resultado disso foram os conhecidos “Elefantes Brancos”, grandes
obras que apenas começavam, mas ficavam pelo caminho, inacabadas. Prejuízos
para os cofres públicos e para a população.
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E qual a conseqüência disso tudo? Os órgãos setoriais continuam
pressionando o governo por contínua ampliação de gastos; e o governo continua
promovendo cortes indiscriminados de despesas, das unidades setoriais, para obter
recursos para outras unidades melhor posicionadas, politicamente.
Vejamos uma questão de concurso sobre o assunto:
(ESAF AFC STN 2008-ADAPTADA) Nos que diz respeito às diferenças entre o
Orçamento Tradicional e o Orçamento de Desempenho, julgue o item a seguir:
O orçamento desempenho é um avanço em relação ao orçamento tradicional ao
buscar indicar os benefícios a serem alcançados pelos diversos gastos e assim
possibilita medir o desempenho organizacional.
RESPOSTA DA QUESTÃO: Correta. A única diferença entre o modelo orçamentário
tradicional e o modelo baseado nas realizações, ou no desempenho, é que neste é
possível avaliar o resultado das políticas públicas, já que houve acréscimo de
indicadores, objetivando a avaliação da gestão orçamentária: as metas de alocação
dos gastos públicos unindo-se ao controle contábil das receitas e despesas (R = D).
Quando se fala em incremento de metas, estamos falando dos programas de governo.
Contudo, como essas metas não estão estabelecidas em um documento distinto da
peça orçamentária, não há vinculação entre planejamento (PPA) e orçamento (LOA).
(ESAF AFC CGU 2004-ADAPTADA) Pesquisando as experiências na área
orçamentária, podem-se encontrar diversos processos de elaboração de orçamento
nos quais a presença de maior ou menor grau de ação planejada provoca grandes
contrastes. Julgue os itens a seguir acerca do orçamento de desempenho.
-É um processo orçamentário em que é explicitado apenas o objeto de gasto.
-É um processo orçamentário que representa duas dimensões do orçamento: objeto
de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas.
-É um processo orçamentário que se apóia no critério de alocação de recursos
por meio do estabelecimento de um quantitativo financeiro fixo.
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RESPOSTA DO ITEM 1: Errada. O orçamento de desempenho não se baliza apenas
no objeto do gasto, mas também nas metas de alocação dos recursos. O objetivo do
gasto passou a ser considerado na elaboração dos orçamentos setoriais.
RESPOSTA DO ITEM 2: Certa. O comentário anterior valida essa resposta. São duas
as vertentes do orçamento de desempenho: o controle contábil da receita e despesa
(R = D) e o estabelecimento de metas através de programas de governo.
RESPOSTA DO ITEM 2: Errada. A alocação de recursos no orçamento de
desempenho obedece a duas vertentes: o controle contábil (R = D) e a necessidade
de alinhamento dos gastos com os objetivos estabelecidos. Desta forma, não há como
alocar recursos em quantidades fixas, sem que haja compatibilidade com os objetivos
institucionais.
1.3.3 ORÇAMENTO BASE-ZERO (OBZ)
O Orçamento Base-Zero, ou OBZ, também é conhecido como orçamento não-
incremental. E o que seria um orçamento incremental? Orçamento Incremental é
aquele cuja definição dos montantes de recursos se realiza através de incorporação
de acréscimos marginais em cada item de despesa, baseado no mesmo conjunto de
despesas do orçamento anterior. O orçamento seguinte é apenas um incremento do
anterior. Podemos perceber essa prática nos dois modelos orçamentários que já
conhecemos: Orçamento Tradicional e Orçamento de Desempenho.
Qual o problema de um orçamento incremental? Com o passar do tempo,
algumas rubricas incrementadas podem não se constituir mais objetivos do governo. A
alocação de orçamento para essas despesas se torna desperdício de dotações que
poderiam estar alocadas em outras áreas prioritárias. Isto implicará em engessamento
do orçamento e falta de dotações ao longo do exercício financeiro.
O lema do OBZ diz respeito a gastar de acordo com os recursos disponíveis,
evitando programas e projetos não-econômicos. Seria “o que precisa ser feito e o que
não seria bom ser feito”.
O processo de elaboração do OBZ exige que cada administrador justifique
detalhadamente todas as dotações solicitadas em seu orçamento, apresentando os
motivos que levam à execução dos gastos. Todos os gastos devem ser novamente
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justificados a cada novo ciclo. Assim, excluem-se as dotações anteriores e colocam-se
novas, todas baseadas em justificativa para sua realização.
A ênfase do OBZ está nas necessidades reais de gastos públicos, evitando ao
máximo os gastos desnecessários e desperdícios. Há utilização de critérios técnicos
e institucionais para a elaboração dos orçamentos. Contudo, ainda não é possível
verificar vinculação entre Planejamento (PPA) e Orçamento (LOA).
Este modelo de orçamento nunca foi posto em prática no nosso país.
Vejamos uma questão de concurso sobre o assunto:
(CESPE TRE-MG 2009) Acerca dos tipos de orçamento, julgue o item a seguir.
O orçamento de base zero envolve o controle operacional pelo qual cada gestor deve
justificar todas as solicitações de dotações orçamentárias em detalhes, a partir do
ponto zero, para serem avaliadas por análises sistemáticas e classificadas por ordem
de importância em diferentes etapas operacionais.
RESPOSTA DO ITEM: Certa. O orçamento OBZ é caracterizado por ser um
orçamento não-incremental, ou seja, a cada nova proposta orçamentária, é necessário
solicitar novas dotações, já que as do ano anterior “são zeradas”.
(Escola de Administração do Exército – ESAEX – Contador CFO/QC – 2005). Em
relação às metodologias de elaboração orçamentária, podemos afirmar que:
No orçamento base zero ou por estratégia, não se questionam os gastos
anteriormente realizados, valendo as prioridades historicamente determinadas.
RESPOSTA DO ITEM: Errada. Como o OBZ é não-incremental, devem-se questionar
os gastos anteriormente realizados, valendo as prioridades estabelecidas a cada novo
processo de elaboração do orçamento.
1.3.4 ORÇAMENTO PROGRAMA
Dos tipos de orçamento apresentados, este é o mais importante e,
consequentemente, o que mais cai em concursos públicos. Como o próprio nome já
diz, essa modalidade de orçamento está ligada aos programas de governo, às
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realizações que tanto os governantes almejam. Desta maneira, o orçamento-programa
é uma peça com ligação estreita ao planejamento (PPA). Ele indica as ações,
programas, projetos e atividades governamentais, bem como seus montantes
monetários, as fontes de recursos e as metas de gestão dos mesmos.
É importante entendermos isto: o Orçamento-Programa é a única
modalidade de orçamento que vincula o Planejamento (PPA) à execução, ou ao
Orçamento (LOA), por intermédio das Diretrizes Orçamentárias (LDO).
O orçamento-programa foi difundido pela Organização das Nações Unidas -
ONU a partir do final da década de 50, inspirado na experiência do orçamento de
desempenho nos Estados Unidos da América.
O orçamento-programa foi implantado no Brasil através da Lei 4320/64. O art.
2º da referida lei comprova nossa afirmação: “A Lei do Orçamento conterá a
discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade”.
O segundo registro de obrigatoriedade da observação do orçamento-programa
no âmbito governamental está descrito no Decreto-Lei 200/67, em seu art. 15: “em
cada ano será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do
programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de
roteiro à execução coordenada do programa anual”.
Mas cuidado! Se uma questão de concurso cobrar qual foi o primeiro
instrumento legal a citar o orçamento-programa como modalidade orçamentária no
Brasil foi a Lei 4320/64.
O lema do Orçamento-Programa esta ligado aos objetivos do governo. Expõe o
custo/benefício entre “o que o governo faz e o que ele gasta para fazer”. Existe ênfase
no objetivo do gasto (se o gasto alcançou o objetivo estabelecido no programa de
governo). É uma concepção gerencial de Orçamento Público (Aspectos
Administrativos e de Planejamento). Possui enfoque nos programas de governo
(classificação funcional-programática), ou seja, toda despesa pública encontra-se
dentro de um programa de trabalho, vinculado ao planejamento.
O orçamento-programa leva em consideração, quando de sua elaboração,
critérios unicamente técnicos. Não há viés político nem institucional em sua
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elaboração. Há plena vinculação entre as metas estabelecidas no planejamento global
(PPA) e os resultados a serem alcançados (LOA), considerando todas as diretrizes a
serem seguidas para o alcance dos objetivos (LDO).
Outra observação importante. Os concursos em geral têm cobrado a definição
de orçamento-programa sob o seguinte aspecto: um plano de trabalho expresso por
um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à
sua execução.
Outras características verificadas no orçamento-programa: as relações insumo-
produto, as alternativas programáticas, o acompanhamento físico-financeiro, a
avaliação de resultados e a gerência por objetivos.
Vejamos uma questão de concurso:
(ESAF – ACE – TCU 2006). O orçamento-programa é entendido como o plano de
trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se
pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a única opção incorreta em
relação a orçamento-programa.
a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa.
b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai
gastar, para que vai gastar e por que vai gastar.
c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas,
compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos.
d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é
enfatizado o objeto de gasto.
e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em
diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades.
RESPOSTA: “D”. Como já sabemos, foco de elaboração do orçamento no objeto do
gasto é característica do orçamento tradicional e não do orçamento-programa, onde o
foco está no resultado da ação governamental.
CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA
A implantação do orçamento-programa conduziu a Administração Pública à
adoção da classificação funcional-programática. A necessidade de definição das áreas
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de atuação dos gastos públicos motivou a adoção desta classificação. Analisando-a, é
possível estabelecer ONDE o gasto foi feito, com O QUÊ foi gasto, PARA QUÊ foi
gasto, o QUANTO foi gasto, e QUANDO foi gasto o dinheiro público. Ou seja, através
dessa classificação é possível efetuar a avaliação dos programas governamentais e
sua compatibilidade com o planejamento plurianual.
A moderna classificação funcional-programática aborda os seguintes itens:
FUNÇÃO, SUBFUNÇÃO, PROGRAMA, PROJETO, ATIVIDADE, OPERAÇÕES
ESPECIAIS. Na aula sobre as despesas públicas abordaremos com mais
profundidade essa classificação.
1.3.5 O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O orçamento participativo é um instrumento que serve para alocar os recursos
públicos de forma eficiente e eficaz de acordo com as demandas sociais. Ele surgiu
através da iniciativa de elaborar o orçamento público levando-se em conta a
participação real e efetiva da população, principalmente das associações, sindicatos e
ONGs (sociedade organizada).
A principal riqueza ou característica do Orçamento Participativo é a
democratização da relação: “Estado X Sociedade”. O orçamento participativo rompe
com a visão tradicional da política, em que o cidadão praticamente encera a sua
participação no ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem
entendem com o dinheiro público, por meio de políticas públicas imediatistas ou
populistas, objetivando atender a determinados clientes. Nesse processo orçamentário
o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão
pública.
Vejamos uma questão sobre orçamento participativo:
(ESAF APO/MPOG –2005) O orçamento participativo é um importante instrumento de
participação do cidadão na gestão pública. A respeito desse instrumento, indique a
opção correta.
a) O processo de Orçamento Participativo gera decisões públicas, pois permite que os
governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando
a sua decisão individual com a participação coletiva.
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b) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização da relação entre
a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos deixam de ser simples
coadjuvantes da política tradicional para serem protagonistas ativos da gestão pública.
c) O processo de Orçamento Participativo contribui para a criação de uma esfera
pública, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gestão
pública quanto mecanismos de controle social sobre o Estado.
d) O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste
crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os
seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação.
e) O processo de Orçamento Participativo é aperfeiçoado pela acumulação de
experiências orçamentárias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou
necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza
política.
RESPOSTA: “D”. O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um
contínuo ajuste crítico, ou seja, a cada ano são realizados ajustes com base nas
críticas sobre as decisões do passado. Isso significa auto-regulação, com o intuito de
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua
não-estagnação do processo orçamentário (modelo anterior). Estimular a participação
da população também traz essa obrigatoriedade de estabelecer processos de revisão
das decisões do passado, a fim de que essas passem a ser as decisões do povo e os
gastos públicos acompanhem as novas prioridades destacadas.
1.4 OBJETIVOS DA POLÍTICA ORÇAMENTÁRIA
Toda e qualquer política orçamentária visa a mitigar dois problemas graves
encontrados em todos os países do mundo, especialmente os em desenvolvimento:
1) Mitigar as disparidades existentes entre renda e riqueza;
2) Reduzir as desigualdades sociais.
Para que a política orçamentária possa apaziguar esses graves distúrbios
sociais, faz-se necessário estabelecer objetivos específicos, dentre os quais se
destacam:
a) Corrigir as imperfeições do mercado;
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b) Manter a estabilidade da economia;
c) Fomentar o crescimento econômico;
d) Melhorar a distribuição de renda;
e) Universalizar o acesso aos bens públicos ou privados;
f) Assegurar o cumprimento das funções básicas do Estado: Segurança, Justiça
etc
Os objetivos da política orçamentária são alcançados em razão da capacidade
do estado em influenciar a economia, por meio da recombinação dos recursos
arrecadados, no momento da realização da despesa pública. Ao aplicar esses
recursos arrecadados em programas e ações que respeitem os objetivos da política
orçamentária, o Estado estará exercendo seu poder regulador junto ao mercado em
benefício da sociedade.
Desta capacidade de influenciar o mercado por intermédio da política
orçamentária, no intuito de obter recursos para a diminuição das desigualdades
sociais, através das políticas e gastos públicos, o Estado faz cumprir três funções
econômicas básicas, essenciais à sua existência. Essas funções serão expostas a
seguir.
1.5 FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO
As funções básicas da política orçamentária são três: Função Alocativa,
Função Distributiva e Função Estabilizadora.
1.5.1 FUNÇÃO ALOCATIVA
Existe certa dificuldade em oferecer determinados bens às pessoas, devido às
suas características peculiares. Esses itens são denominados Bens Públicos. Ou
seja, não podem ser fornecidos de forma eficiente pelo mercado, pois não há
como se aplicar o sistema de preços para restringir o livre acesso das pessoas aos
mesmos. Identificamos, em alguns casos, a aplicação do princípio da não exclusão
do consumo.
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Não há possibilidade de pagamentos voluntários aos possíveis fornecedores
desses bens e serviços denominados públicos. Portanto, perde-se a relação entre
produtor e consumidor, surgindo a necessidade de intervenção do governo para a
geração destes bens públicos.
O Estado, nesta função, atua como interventor das relações econômicas,
adotando políticas que visam a ampliar mercados, aumentar a produtividade e
satisfazer às demandas da sociedade. O setor público deve alocar recursos e prover a
sociedade de bens e serviços em duas situações, basicamente:
a) Investimentos em infra-estrutura e provisão de bens públicos: Visam
impulsionar o crescimento econômico e prover a população de bens e serviços não
fornecidos pelo mercado de forma eficiente. Exemplos: serviços de transporte,
energia, comunicação, tecnologia, segurança publica, manutenção da justiça etc.
b) Provisão de Bens Meritórios (ou Semi-Públicos): Como também já foi abordado,
apesar dos bens meritórios se submeterem ao princípio da exclusão, e sua
exploração ser prerrogativa do setor privado, o fato de gerarem altos benefícios
sociais e externalidades positivas justifica a produção, mesmo que parcial, pelo
setor público. Temos por principais exemplos os serviços de educação e saúde.
Em outras palavras, a função alocativa nada mais é do que o financiamento
dos gastos públicos, em áreas prioritárias, através da política orçamentária.
1.5.2 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
A Função Distributiva visa à diminuição das disparidades entre as variáveis
renda e riqueza de uma determinada população. Um Estado rico não
necessariamente resulta em pessoas abastadas de recursos. No Brasil, inúmeros são
os casos de Estados e Municípios com grandes riquezas que contrastam com a
pobreza e miserabilidade de seu povo. Em outras palavras, as riquezas produzidas
ficam nas mãos de poucas pessoas. Isto acontece porque critérios puramente
econômicos de eficiência na utilização dos fatores de produção não são suficientes
para garantir uma distribuição da renda mais justa à população.
Assim sendo, cabem alguns ajustes distributivos a serem operacionalizados
pelo Governo, com o objetivo de promover uma distribuição de renda mais justa pela
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sociedade. Para tanto, o Governo dispõe de três instrumentos básicos de
redistribuição de renda: a tributação, os gastos públicos, e os subsídios.
Através da Tributação, o Governo pode efetuar uma redistribuição direta da
renda, via tributação progressiva a indivíduos com renda mais elevada. Em
contrapartida, tributa com menos peso, podendo até mesmo nem “cobrar” tributos de
indivíduos com renda mais baixa.
Através dos Gastos Públicos, o Governo pode financiar programas voltados
para as parcelas de população de baixa renda, como a construção de casas
populares, programas que visam à geração do primeiro emprego, à qualificação
profissional, com os recursos obtidos através da arrecadação de impostos.
O Governo pode, ainda, impor alíquotas tributárias mais severas a itens
luxuosos ou supérfluos, aumentando sua arrecadação, e cobrar alíquotas mais baixas
a itens essenciais, como a cesta básica, estimulando, ou Subsidiando, a produção
desses itens, que possuem alta participação no consumo das populações mais
carentes.
Reforçando: A Função Distributiva se manifesta pela necessidade de
diminuição das diferenças entre a produção de riqueza e a distribuição de renda
de uma população. Para tanto, o Governo lança mão de instrumentos de redistribuição
da renda para garantir às populações mais carentes acesso a melhores condições de
vida. Ele faz isto, basicamente, de três formas: Através da Tributação (cobrança
progressiva de impostos), através dos Gastos Públicos (direcionados às
populações de baixa renda) e através dos Subsídios (estimulando a produção de
bens e serviços de primeira necessidade, como a cesta básica).
1.5.3 FUNÇÃO ESTABILIZADORA
A função estabilizadora do Estado passou a ser defendida, de forma mais
evidente, a partir da formulação da Teoria Geral do Emprego, Juro e da Moeda, em
1936, pelo economista John Maynard Keynes. É a conhecida Teoria Keynesiana.
Até a formulação da citada teoria, achava-se que o mercado, por si só, conseguia se
auto-ajustar ao nível de pleno emprego da economia (lembram-se do ótimo de
pareto?). Ou seja, não havia a necessidade de se preocupar com o desemprego e a
inflação. O mercado conseguia se adaptar aos diferentes panoramas econômicos que
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surgiam. Com base nesse pensamento, o mercado só estaria disposto a empregar
pessoas até o limite de vendas dos seus produtos.
Entretanto, em épocas de altas flutuações na economia, especialmente as
negativas, poderíamos ter aumento do desemprego e da inflação, desestabilizando o
crescimento econômico. É neste contexto que a atuação governamental é importante
para assegurar os altos índices de emprego e crescimento. O governo, através de
políticas governamentais, especialmente a fiscal e a monetária, protegeria a
economia de flutuações bruscas, inibindo o aumento do desemprego e os altos índices
de inflação, assegurando a estabilização do cenário econômico.
Por intermédio da política fiscal, o governo pode direcionar seus gastos
para consumo e investimento, impulsionando o aumento da demanda agregada,
tendo como resultado um maior nível de emprego e renda. Por outro lado, o governo
também pode reduzir alíquotas de impostos, com o intuito de elevar a renda
disponível das pessoas e estimular os gastos, gerando fator multiplicador de renda na
economia.
Através da política monetária, o governo pode promover redução nas
taxas de juros de empréstimos, estimulando o aumento dos investimentos, que por
sua vez aumentam a demanda agregada e a renda nacional. O que se tem visto é que
o governo se utiliza de ambas as políticas econômicas, a fiscal e a monetária, para
alcançar suas prioridades e garantir a estabilização da economia.
Bem, caríssimos, estamos encerrando nossa primeira aula. Na próxima aula
completaremos esse conteúdo e passaremos para o segundo item do nosso edital.
Um abraço e até a próxima.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
1) Unidade – art. 2º da lei 4.320/64; art. 165, § 5º da CF/88
2) Universalidade – arts. 2º, 3º e 4º da lei 4.320/64
3) Anualidade – arts. 2º e 34 de lei 4320/64
4) Exclusividade – art. 7º da lei 4320/64; art. 165, § 8º da CF/88
5) Especificação - art. 5º da lei 4320/64
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6) Publicidade
7) Orçamento Bruto – art. 6º da lei 4320/64
8) Não-Afetação das Receitas – Art 167, IV, da CF/88
9) Equilíbrio
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Aula 02: Orçamento Público; Princípios Orçamentários; Diretrizes
Orçamentárias (Continuação...)
Caros colegas. Daremos sequência ao nosso curso de Administração
Financeira e Orçamentária para Agente da Polícia Federal. Continuaremos a abordar
os aspectos introdutórios da disciplina, com ênfase nos princípios orçamentários e nas
diretrizes (processo de planejamento e orçamento no Brasil)
Os dois canais de comunicação continuam abertos para dúvidas e
questionamentos: meu email – gnetoconcursos@gmail.com – e meu blog na internet –
http://gnetoconcurseiro.blogspot.com. Sempre que encontrar algum assunto
interessante, fruto das discussões com os colegas, e não puder expor minhas
considerações em sala de aula, farei posts no blog e, assim, teremos um veículo
permanente de comunicação.
Então, mãos à obra!
2. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Os Princípios, em qualquer disciplina, têm o condão de direcionar os
comportamentos, a fim de garantir o cumprimento dos meios necessários à obtenção
dos fins desejados. Quanto ao Orçamento Público, os Princípios Orçamentários visam
a aumentar a consistência da elaboração e execução dos orçamentos da União,
Estados, DF e Municípios. Todos os princípios orçamentários giram em torno do
equilíbrio das contas públicas e de sua correta gestão. O objetivo é garantir o
cumprimento dos programas governamentais e da satisfação do bem-estar das
pessoas.
Atualmente, dispomos de 10 (dez) princípios orçamentários fundamentais:
Anualidade, Unidade, Universalidade, Exclusividade, Especificação, Publicidade,
Orçamento Bruto, Não-Afetação das Receitas, Legalidade e Equilíbrio. Todos terão o
devido tratamento a partir de agora.
2.1 PRINCÍPIO DA ANUALIDADE
Em uma simples acepção, o Princípio da Anualidade dispõe que os créditos
orçamentários estão adstritos ao exercício social, ou exercício financeiro, que é de um
ano, já que a vigência da Lei Orçamentária é anual.
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A essência desse princípio, também denominado Princípio da Periodicidade, é
garantir a possibilidade e reflexão contínua, periódica, a respeito da elaboração e
execução de cada orçamento anual. Um período de 12 meses é tempo suficiente para
que sejam avaliadas as políticas públicas e estabelecidas novas prioridades,
dependendo do contexto do momento.
Renè Stourm, citado por Giacomoni (2009, p. 73), afirma que: “um ano é o
máximo de tempo durante o qual podem os parlamentares consentir em delegar seus
poderes e o período mínimo necessário aos governos para pôr o orçamento em
execução”.
A regra, quanto à elaboração dos programas governamentais, é que estes
tenham sempre duração anual. Contudo, temos uma exceção que consta em nossa
legislação: a que trata dos programas plurianuais. Qualquer programa, com vigência
plurianual, só poderá constar no orçamento público caso esteja previsto no Plano
Plurianual (PPA). Em outras palavras, a vigência dos programas plurianuais está
adstrita ao exercício financeiro, só podendo constar nos orçamentos seguintes caso
existam metas respectivas no PPA.
Vejamos o Art. 167, § 1º, da CF/88: “nenhum investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”
Podemos concluir, então, que a regra de vigência dos créditos orçamentários é
anual, exceto quanto aos programas plurianuais constantes no PPA (autorizados por
lei), em que sua execução pode ultrapassar o exercício financeiro.
A Lei 4.320/64 também faz singela menção ao princípio da Anualidade:
“Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.”
Isto, inclusive, já foi tema de questão de concurso do CESPE:
1) (CESPE – TRE/TO Analista Jud. 2007) Os princípios orçamentários são regras que
cercam a instituição orçamentária, visando a dar-lhe consistência, principalmente no
que se refere ao controle pelo Poder Legislativo. Relativamente aos princípios
orçamentários, Julgue o item a seguir:
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Segundo a Lei n.º 4.320/1964, a Lei de Orçamento conterá discriminação da receita e
da despesa, atendidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
A propósito, o CESPE repetiu essa questão em outro concurso posterior
2) (CESPE – UEPA Contador 2008) O processo orçamentário corresponde ao período
de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua
concepção até a sua apreciação final. Acerca das etapas do processo orçamentário,
julgue o item a seguir:
A Lei de Orçamento (LO) conterá a discriminação da receita e da despesa, obedecidos
os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
2.2 PRINCÍPIO DA UNIDADE
Reza o Princípio da Unidade que o orçamento público deve ser uma peça una,
única. Cada esfera governamental deve possuir apenas um orçamento anual. Ou seja,
a União tem seu orçamento, único. Estados, DF e Municípios, cada um tem o seu
também, sendo uma única lei, cada Ente elaborando a sua.
Muito cuidado! O princípio da Unidade não significa apenas um orçamento para
todas as esferas de governo. Unidade não implica dizer que o orçamento da União
será o mesmo para Estados, DF, e Municípios. Cada Ente elabora seu orçamento e o
aprova através de uma lei, votada em cada casa legislativa: Congresso Nacional,
Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais.
Isto implica dizer que cada Município terá sua lei orçamentária anual, cada
Estado e também a União.
A Lei 4.320/64 também faz singela menção ao princípio da Unidade:
“Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.”
Outro detalhe importante: nossa CF/88 estabeleceu uma subdivisão na
estrutura orçamentária da LOA (Lei Orçamentária Anual), mas isto não significa a
existência de mais de um orçamento para cada Ente. Apenas para que se faça maior
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controle sobre determinados gastos públicos, ficou estabelecido que a Lei
Orçamentária Anual deverá conter:
CF. Art. 165:
“§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:”
“I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público;”
“II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;”
“III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.”
Portanto, a subdivisão da LOA em: Orçamento Fiscal, Orçamento de
Investimentos e Orçamento da Seguridade Social não representa desobediência ao
princípio da Unidade, já que ambas as divisões representam apenas um controle
gerencial do destino dos gastos governamentais.
Cabe ressaltar, adicionalmente, que a Lei 4.320 estabeleceu uma variante do
princípio da Unidade, que é a Unidade de Tesouraria. Vejamos o que trata o art. 56
desta Lei:
“Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao
princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de
caixas especiais.”
Especificamente para a União, que é o nosso caso, a Decreto 93.872/86
(dispõe sobre a Conta Única do Tesouro Nacional), estabelece o seguinte:
“Art. 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em
estrita observância ao princípio de unidade de caixa (Lei nº 4.320/64, art. 56 e
Decreto-lei nº 200/67, art. 74)”.
Temos, então, além do princípio da Unidade, para a Lei Orçamentária Anual, o
princípio da Unidade de Caixa, para o Caixa Único do Tesouro Nacional.
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Vejamos uma questão de concurso:
3) (CESPE – TRE/TO Analista Jud. 2007) Os princípios orçamentários são regras que
cercam a instituição orçamentária, visando a dar-lhe consistência, principalmente no
que se refere ao controle pelo Poder Legislativo. Relativamente aos princípios
orçamentários, Julgue os itens a seguir:
Pelo princípio da anualidade, o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um
orçamento para o exercício financeiro, para cada ente da Federação.
Conforme estabelece o princípio da unidade, as previsões de receita e de despesa
devem fazer referência, sempre, a um período limitado de tempo.
2.3 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
Conforme esse princípio, a Lei Orçamentária Anual, Una, deverá conter todas
as Receitas e Despesas a serem executadas pelo Governo. É com base nesse
princípio que nenhum fato econômico pode passar à margem do orçamento público.
A Universalidade na previsão das receitas e despesas governamentais visa a
garantir três objetivos:
a) possibilitar conhecimento a priori de todas as receitas e despesas a serem
executadas em determinado exercício;
b) impedir que sejam realizadas outras operações distintas daquelas autorizadas pelo
orçamento;
c) conhecer o volume máximo dos gastos governamentais que foram projetados para
determinado exercício, a fim de autorizar a cobrança de tributos no montante exato
das despesas a serem atendidas.
A Lei 4.320/64 faz menção ao princípio da Universalidade:
“Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a
evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.”
“Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de
operações de crédito autorizadas em lei.”
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“Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do
Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam
realizar, observado o disposto no artigo 2°.”
Citemos novamente o Art. 165, § 5º, da CF/88 para darmos esclarecimentos
adicionais:
“§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:”
“I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público;”
“II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;”
“III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.”
Observemos o inciso I. O orçamento fiscal abrange inúmeros setores do
governo (abrangendo, também, a Administração Indireta). Inclusive, um entendimento
não muito esclarecido pode concluir que os incisos I e II estão confusos, já que ambos
se referem à Administração Indireta.
Qual é o correto entendimento, então: O Orçamento Fiscal abrange as
seguintes entidades da Administração Indireta: Autarquias, Fundações Públicas e
Empresas Estatais Dependentes (empresas controladas pelo Governo que recebem
recursos os orçamentos fiscal e da seguridade social para pagamento de despesas
com pessoal e custeio, conf. Art. 2º, II, da LRF).
O Orçamento de Investimentos apenas contempla o montante de recursos que
o Governo decidiu injetar nas empresas estatais (Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista) a título de aumento de capital das empresas, renúncia no
recebimento de dividendos, concessão de aval para obtenção de operações de crédito
entre outros. Dentre esses recursos, não se incluem aqueles repassados para
cobertura de despesas com pessoal ou custeio já que, neste caso, a empresa passará
a ser dependente e deverá integrar o Orçamento Fiscal.
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Vejamos uma questão de concurso sobre o assunto:
(CESPE – ANATEL Analista Adm. 2009) Com relação à contabilidade pública e à
matéria orçamentária, julgue os itens a seguir
A inclusão do serviço da dívida no orçamento público, na década de 80 do século
passado, é compatível com vários princípios orçamentários, entre os quais, pelo
menos, a universalidade, o equilíbrio e a clareza.
(CESPE – ANTAQ Analista Adm. 2009) A necessidade de acompanhamento e
controle públicos do orçamento de investimento das empresas estatais decorre não só
do volume e da natureza de suas aplicações, no contexto da programação
governamental, como também da origem de seus recursos, entre os quais dividendos
retidos, aumento de capital pelo poder público, transferências orçamentárias,
financiamentos e avais obtidos por meio do Estado.
2.4 PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
O Princípio da Exclusividade é um dos que mais tem caído nos concursos
públicos. Ele prega que não deve constar, na Lei Orçamentária Anual, dispositivo
estranho à previsão da Receita e Fixação da Despesa. Isto implica dizer que a LOA é
uma lei Específica e, sendo assim, não pode conter em seu conteúdo, por exemplo, a
autorização para a criação de uma Autarquia ou autorização para a constituição de
uma Empresa Pública.
O objetivo deste princípio é impedir que matérias escusas fossem “colocadas”
no meio da Lei de Orçamento, sem que houvesse discussão das reais necessidades
de inserção daquela matéria em Lei.
Até aqui, tudo bem. Contudo, o importante é saber que existem duas exceções
à regra da Exclusividade: a LOA pode autorizar, em seu próprio texto, a abertura de
Créditos Suplementares e a autorização para contratação de Operações de Crédito,
conforme dispõe a CF/88, Art. 165:
“§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita
e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.”
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A Lei 4.320/64 também dispõe do sobre o assunto:
“Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:”
“I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as
disposições do artigo 43;”
“II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por
antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.”
Vamos à questão de concurso:
(CESPE TRE TO Analista Jud. 2007) O princípio da exclusividade dispõe que o
conteúdo orçamentário deve ser divulgado exclusivamente por meio dos veículos
oficiais de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua validade.
2.5 PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO
O Princípio da Especificação, também denominado Princípio da Discriminação,
prega que todas as Receitas e Despesas do orçamento público devem aparecer de
maneira detalhada, de tal forma que se possa saber, em seus pormenores, a origem e
a aplicação dos recursos.
A especificação é um dos pilares da transparência na divulgação das
informações governamentais. Não basta tornar público, é preciso que aquele relatório
seja de fácil entendimento e interpretação, para que qualquer pessoa saiba o que está
acontecendo com o dinheiro público. (Princípio da Clareza)
A Lei 4.320 estabelece a obrigatoriedade da observância deste princípio, em
seu Art. 5º:
“Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,
transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo
único.”
Existe uma exceção à observância da Especificação:
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“Art. 20, Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua
natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução
da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as
Despesas de Capital.”
As outras normas, constantes na Lei 4.320, inerentes ao princípio da
especificação são as seguintes
“Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no
mínimo por elementos.”
“§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal,
material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para
consecução dos seus fins.”
2.6 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Como em todo tipo de ato público, é preciso se dar ampla divulgação aos
orçamentos governamentais, inclusive em meios eletrônicos. Outro meio utilizado
pelos governos para dar publicidade ao orçamento público é sua publicação no diário
oficial. Contudo, a publicidade não pode nem deve encontrar limites na mera
publicação. Aqui, fazemos íntima ligação entre este princípio e o da clareza. Não basta
a informação estar disponível, ela precisa ser inteligível, compreensível a todos os
cidadãos.
Vejamos uma questão de concurso a respeito:
(CESPE INMETRO Analista 2007) Os princípios orçamentários, premissas a serem
observadas na concepção da proposta orçamentária, formam os pilares de uma boa
gestão dos recursos públicos. Considerando os princípios orçamentários previstos na
Lei n.º 4.320/1964 e outros baseados na Constituição Federal de 1988, julgue os itens
que se seguem
O princípio da publicidade dispõe que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por
meio de veículos oficiais de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia
de sua validade.
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2.7 PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO-BRUTO
Conforme este princípio, todas as Receitas e Despesas constantes no
Orçamento devem constar por seus valores brutos, vedadas quaisquer deduções. A
inserção dos valores brutos na proposta orçamentária visa a impedir uma
subestimação das dotações e das receitas, a fim de mascarar condutas escusas.
Temos como exemplo o fato de Estados repassarem para os Municípios, por
determinação constitucional, 25% do ICMS arrecadado. Quando da previsão, a
mesma deve ser feita em seu valor total. A saída do recurso para os Municípios via
transferência governamental será feita a título de Despesa.
A Lei 4.320 traz um dispositivo acerca da matéria em voga:
“Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus
totais, vedadas quaisquer deduções.”
“§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-
ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como
receita, no orçamento da que as deva receber.”
Vamos agora a mais uma questão:
(CESPE INMETRO Analista 2007) Segundo o princípio da não-afetação, as receitas e
despesas devem ser apresentadas pelos seus valores brutos, relativos a determinado
período.
2.8 PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO DAS RECEITAS
Este princípio afirma que não deve haver vinculação de Receitas a
determinado tipo de Despesa. Inclusive, esta afirmação encontra respaldo na nossa
CF/88, no Art. 167:
“Art. 167. São vedados: ... IV - a vinculação de receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos
a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às
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operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como
o disposto no § 4º deste artigo.”
Contudo, a mesma CF, com base nesse dispositivo, autorizou a vinculação de
Receitas a inúmeros tipos de despesas, que destacamos a seguir:
a) A repartição do IR e do IPI para os Estados (FPE) e para os Municípios (FPM) – art.
159;
b) O IRRF pelos Estados e pelos Municípios fica com os mesmos - art. 157 e 158;
c) 50% do ITR vão para os Municípios (100% para os Municípios que fiscalizem e
arrecadem o tributo) – art. 158;
d) 50% do IPVA arrecadado pelo Estado vão para os Municípios – art. 158;
e) 25% do ICMS arrecadado pelo Estado vão para os Municípios – art. 158;
f) 20% dos impostos residuais instituídos pela União vão para os Estados – art.157;
g) 10% do IPI sob exportações vão para os Estados, a título de IPI-Exportação – art.
159;
h) 25% do IPI-Exportação recebido pelos Estados vão para os Municípios – art. 159;
i) 29% da CIDE-Combustíveis vão para os Estados – art. 159;
j) 25% da CIDE-Combutíveis recebida pelo Estado vão para os Municípios – art. 159;
k) o repasse que Estados e Municípios recebem da União, através do SUS - art. 198, §
2º;
l) o repasse que Estados e Municípios recebem da União, através do FUNDEB – art.
212;
m) possibilidade de destinação de parcela da arrecadação para a modernização da
administração tributária – art. 37, XXII;
n) prestação de garantia a operações de crédito tipo ARO – art. 165, § 8º;
o) vinculação de impostos a título de garantia ou contragarantia à União e para
pagamento de débitos com esta – art. 167, § 4º.
As vinculações são tantas que a União conseguiu, através de uma emenda
constitucional, aprovar a DRU (Desvinculação de Receitas da União). Pela DRU, o
governo desvincula ate 20% de suas receitas vinculadas e aplica esses recursos nos
gastos gerais da União. Sem a DRU, a gestão financeira do Governo Federal estaria
bastante comprometida.
Detalhe Importante: É possível estabelecer mais vinculações para as Receitas
Públicas? Sim! Desde que haja alteração no texto constitucional, através de emenda,
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é possível ampliar o rol de vinculações da receita pública. (A propósito, a EC 42/2003
incluiu nesse rol a vinculação de receitas para o aperfeiçoamento da administração
tributária).
Vejamos mais uma questão:
(CESPE INMETRO Analista 2007) Segundo o princípio da não-afetação, as receitas e
despesas devem ser apresentadas pelos seus valores brutos, relativos a determinado
período.
(CESPE AGENTE PF 2004) O princípio da não-vinculação das receitas de impostos
pode aceitar novas exceções desde que haja alteração no texto constitucional.
(CESPE ANTAQ Analista 2009) Suponha que a lei orçamentária tenha autorizado o
Poder Executivo a abrir créditos suplementares em favor das agências reguladoras, no
limite das suas necessidades, a serem cobertos, ainda que parcialmente, com o
excesso de arrecadação de receitas próprias e vinculadas, independentemente de sua
destinação. Nesse caso, foram infringidos pelo menos dois princípios orçamentários:
anualidade e exclusividade.
(CESPE ANAC Analista 2009) No que se refere à destinação de recursos na
contabilidade pública e a suas peculiaridades, julgue os itens a seguir.
A criação de vinculações para as receitas deve ser pautada em mandamentos legais
que regulamentam a aplicação de recursos, seja para funções essenciais, seja para
entes, órgãos, entidades e fundos. Outro tipo de vinculação deriva de convênios e
contratos de empréstimos e financiamentos, cujos recursos são obtidos com finalidade
específica.
A destinação ordinária de recursos consiste no processo de alocação livre entre a
origem e a aplicação de recursos, para atender a quaisquer finalidades.
2.9 PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
Este é o princípio basilar do Orçamento Governamental. Não há como se falar
em planejamento se não houver equilíbrio entre Receitas e Despesas. Inclusive, não
existe possibilidade legal de se autorizar orçamento com Despesa Fixada maior que
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Receita Prevista. Entretanto, não há problema da peça inicial constar Receita maior
que Despesa. Neste caso, o “desequilíbrio” é permitido.
A propósito, o “desequilíbrio” entre Receitas e Despesas, com Receita >
Despesa, é fonte para abertura de créditos adicionais. Mas este é um assunto para as
próximas aulas.
Em especial, podemos destacar a famosa Regra de Ouro: o Poder Constituinte
brasileiro resolveu estabelecer, especificamente, a impossibilidade de haver déficit nas
operações de capital. Dispõe o Art. 167, III, que é vedada a obtenção de Operações
de Crédito em Montante superior às Despesas de Capital. Reforça, portanto, o
equilíbrio no orçamento de capital para inibição de déficits e, consequentemente, o
pagamento de juros e dívidas.
2.9 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Este é outro princípio básico de orçamento governamental. Estabelece este
princípio que todo o planejamento orçamentário estará respaldado por uma lei.
Qualquer alteração a ser feita no planejamento, precisa passar pro outro processo
legislativo. Isto possibilita o controle do Poder Legislativo sobre os atos do Poder
Executivo, já que, dentre as atribuições legislativas constantes no nosso ordenamento
jurídico, está a fiscalização contábil, orçamentária e financeira do Executivo.
Por exemplo, caso uma dotação orçamentária não seja suficiente para cobrir as
despesas que irão acontecer ao longo do exercício financeiro, faz-se necessário
emendar a LOA através de uma nova Lei, discutida e aprovada pela Câmara
Legislativa. Não podemos esquecer que, dentre as exceções à exclusividade, consta a
autorização, na própria LOA, que o Legislativo dá ao Executivo para a abertura de
créditos adicionais, até determinado limite.
Seguem os excertos da Lei 4.320 sobre o Princípio da Legalidade, já citados na
abordagem do Princípio da Universalidade:
“Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de
operações de crédito autorizadas em lei.”
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“Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do
Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam
realizar, observado o disposto no artigo 2°.”
3. DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Nossa Constituição Federal de 1988 prevê a elaboração de três peças
Orçamentárias:
1) PPA – Plano Plurianual;
2) LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias;
3) LOA – Lei Orçamentária Anual.
A lógica de funcionamento desse tripé guarda íntima ligação com o orçamento-
programa. Nosso planejamento governamental é todo pautado em programas de
governo, cuja aplicação ensejará o alcance dos objetivos governamentais, que são,
dentre outros: a satisfação do bem-estar das pessoas e a melhoria das condições de
vida da população, principalmente das mais carentes.
Pois bem, para que esses objetivos ambientais sejam alcançados, faz-se
necessário um meticuloso planejamento das áreas vitais para a ação das políticas
públicas. Lembremos: os recursos são escassos, mas as necessidades são inúmeras.
É preciso ter cuidado com os passos que se dão, pois uma política mal formulada
poderá acarretar perda de recursos públicos e isto é ruim para todos nós.
No tocante aos riscos das políticas públicas, existe um determinado tipo de
gasto que é muito sensível a prejuízos e quando se começa a gastar não tem mais
volta: são os Bens de Capital (as grandes obras e construções). Não é à toa que
temos, ainda em nossos dias, algumas obras inacabadas, fruto de maus
planejamentos e desperdícios de recursos públicos. Nós também os chamamos de
“Elefantes Brancos”.
Mesmo que uma construção ou obra tenha sucesso, ou seja, seja terminada,
não há garantia que a mesma poderá ser mantida. Dizemos isso porque, desse novo
prédio, surgirão custos de manutenção, como: água, luz, telefone, material de
expediente, móveis, maquinário em geral, instalações. Tudo isso precisa de dinheiro
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para se adquirir e manter. Então, não basta apenas construir. É preciso ter recursos
para manter.
Outra área sensível é aquela que gera gastos contínuos, que não poderão ser
“cortados” tão facilmente. Falamos de despesas com pessoal. Contratação de
servidores é um gasto arriscado, pois, uma vez assumido o compromisso continuado
de pagamento da despesa, não há como diminuir o volume de gastos com essas
categorias.
Já observamos que existem duas categorias de gastos públicos que merecem
especial atenção: Despesas com Bens de Capital (e sua respectiva manutenção) e
Despesas Continuadas, que não podem ser cortadas com apenas uma “canetada” do
gestor. Esse deve ser o foco do planejamento de médio/curto prazo.
O Plano Plurianual é um planejamento de Médio prazo que abarca, em sua
elaboração, a preocupação com aquelas duas categorias de gastos. Para confirmar
isto, vejamos o que diz a CF/88:
Art. 165:
“§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.”
Lembrem dessa expressão: DOM (Diretrizes, Objetivos e Metas). E é DOM
para quê? Para as Despesas de Capital, aquelas delas decorrentes, e para os
Programas de Duração Continuada (ou despesas continuadas).
Só mais um detalhe: como deve ser um planejamento com o intuito de agregar
aqueles dois objetivos ambientais do Estado: promoção do bem-estar e diminuição
das desigualdades sociais, o PPA precisa ser regionalizado e observar essas
diferenças.
Uma última observação sobre o PPA consta no parágrafo 4º deste artigo:
“§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados
pelo Congresso Nacional.”
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O Plano Plurianual, após a fase de planejamento e elaboração, se traduzirá em
programas de governo. Esses programas serão os mesmos utilizados quando da
elaboração da Lei Orçamentária Anual. É por isso que se diz isto: “O PPA termina no
programa e a LOA começa nele”.
A integração entre planejamento (PPA) e orçamento (LOA) é feita através da
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Diretriz dá idéia de norma, de conduta a se
seguir. As Diretrizes Orçamentárias são os passos que devem ser dados para que se
mantenha a vinculação entre o planejamento e a execução do orçamento público.
A CF/88 dispõe de algumas informações importantes a respeito da LDO:
Art. 165:
“§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.”
A Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF, em seu art. 4º, trouxe uma série de
inovações para a LDO:
“Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165
da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do §
1o do art. 31;
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas;”
A LRF também instituiu como parte integrante da LDO dois Anexos: Metas
Fiscais (AMF) e Riscos Fiscais (ARF).
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A Lei Orçamentária Anual (LOA) deve ser elaborada em compatibilidade com o
PPA e a LDO, em conformidade com o disposto no art. 5º da LRF. Um item importante
que deve constar na LOA, imposto pela LRF, é a Reserva de Contingência, calculada
com base na Receita Corrente Líquida, que será utilizada para a cobertura de
Passivos Contingentes e Riscos Fiscais Imprevistos, dispostos no Anexo de Riscos
Fiscais (ARF).
Os prazos para a elaboração das peças Orçamentárias são os seguintes:
PPA
Envio para o Legislativo: até o dia 31/08 do primeiro ano do mandato do
governante
Aprovação pelo Legislativo: Até o final da seção legislativa (22/12)
Vigência: Válido pelos próximos 4 anos – 3 anos do atual mandante + 1 ano do
gestor seguinte
LDO
Envio para o Legislativo: até o dia 15/04
Aprovação pelo Legislativo: até o final da primeira parte da seção legislativa
(17/07)
Vigência: Até o final do exercício seguinte da sua aprovação.
LOA
Envio para o Legislativo: até o dia 31/08 do primeiro ano do mandato do
governante.
Aprovação pelo Legislativo: Até o final da seção legislativa (22/12)
Vigência: até o final do exercício seguinte ao da sua aprovação.
Mais algumas questões para encerrar o assunto:
(CESPE INMETRO Analista 2007) O orçamento público é o planejamento feito pela
administração pública para atender, durante determinado período, aos planos e
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programas de trabalho por ela desenvolvidos, por meio da planificação de receitas a
serem obtidas e dispêndios a serem efetuados, objetivando-se a continuidade e a
melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços prestados à sociedade. Ele é efetuado
por meio de três instrumentos básicos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei das Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Com relação às características desses instrumentos básicos do planejamento
orçamentário, julgue os itens que se seguem.
-O PPA tem a mesma duração do mandato do chefe do Poder Executivo e coincide
integralmente com este.
-O conteúdo da LDO é estabelecido em dispositivos da Constituição Federal e na Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF).
-A iniciativa da elaboração da proposta orçamentária anual é sempre do Poder
Executivo.
(CESPE – ANTAQ Analista Adm. 2009) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
admite, sob certas circunstâncias, compensar a criação de uma despesa obrigatória
de caráter continuado mediante aproveitamento da margem de expansão dessa
despesa, que deverá constar do Anexo de Metas Fiscais.
(CESPE – ANATEL Analista Adm. 2009) Com base nos conceitos e aplicações
relativos à matéria orçamentária pública, julgue os itens de 75 a 81.
O estabelecimento de limites a serem observados pelos órgãos e entidades da
administração na elaboração de suas propostas orçamentárias setoriais é necessário
para o atendimento das despesas obrigatórias e demais despesas destinadas à
manutenção de seus níveis atuais de funcionamento, além da conveniência de dar
continuidade aos projetos já iniciados.
Nos termos do plano plurianual, serão considerados prioritários os projetos que
requererem o menor índice de desembolso previsto até o final do presente período
plurianual.
(FUNRIO SUPRAMA CONTADOR) Dentre os instrumentos de Planejamento
Governamental, aquele que compreenderá as metas e prioridades da Administração
Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as
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alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento é o(a)
A) Lei Orçamentária Anual.
B) Lei de Diretrizes Orçamentárias.
C) Plano Plurianual.
D) Orçamento Fiscal.
E) Cronograma de Desembolso.
(FCC TRT 3ª REGIÃO 2007) O investimento cuja duração ultrapasse um exercício
financeiro somente poderá ser iniciado se for previamente incluído
A) na Lei orçamentária.
B) na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
C) no Plano Plurianual.
D) no Plano de Diretor.
E) na Lei de Diretrizes e Bases.
Caríssimos colegas. Encerramos nossa segunda aula. Um abraço e até a próxima!
Sucesso!
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Aula 03: Diretrizes Orçamentárias (Continuação...); SIDOR; SIAFI
Caros colegas. Daremos sequência ao nosso curso de Administração
Financeira e Orçamentária para Agente da Polícia Federal. Hoje, contemplaremos os
principais sistemas de Administração e Execução do Orçamento Público, que são o
SIDOR e o SIAFI.
Os dois canais de comunicação continuam abertos para dúvidas e
questionamentos: meu email – gnetoconcursos@gmail.com – e meu blog na internet –
http://gnetoconcurseiro.blogspot.com. Sempre que encontrar algum assunto
interessante, fruto das discussões com os colegas, e não puder expor minhas
considerações em sala de aula, farei posts no blog e, assim, teremos um veículo
permanente de comunicação.
Então, mãos à obra!
3. SISTEMAS DE PLANEJAMENTO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO
GOVERNO FEDERAL
3.1 SIDOR
O SIDOR (Sistema Integrado de Dados Orçamentários) é um sistema, sob
responsabilidade do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), onde
se operacionaliza o planejamento governamental, conforme consagra nossa
Constituição de 88. Ele é responsável pela elaboração da proposta orçamentária do
Governo Federal. O PLOA (Projeto de Lei Orçamentária Anual) é o seu produto final. É
no SIDOR onde se registra toda a programação orçamentária, traduzida em ações e
programas de governo, com seus respectivos valores e destinações geográficas,
planejada para a execução no ano seguinte.
A comunicação das Unidades Gestoras (também chamadas de Unidades
Setoriais) com o órgão central de planejamento (MPOG), feita através do SIDOR, é
toda operacionalizada on-line. As UGs elaboram suas propostas iniciais, cadastram os
dados no sistema e os enviam para o Órgão Central, que consolida as dotações,
efetuando os devidos ajustes conforme as determinações do alto escalão do Poder
Executivo (Legislativo e Judiciário, conforme suas respectivas despesas). A partir daí,
surge o PLOA (por isso que afirmamos acima que o PLOA é o produto final do SIDOR)
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O SIDOR dispõe de um subsistema de Cadastro de Atividades e Projetos,
instituído pela portaria SOF 51/98, cuja competência é condicionar a inclusão de
projetos ou atividades, seja por ocasião da elaboração da proposta orçamentária anual
ou da solicitação de créditos adicionais, ao cadastramento prévio dos mesmos no
sistema. Esses novos programas somente se efetivarão após a aprovação do MPOG.
Percebe-se, portanto, que não há como se efetivar movimentação no SIDOR sem o
respaldo do MPOG.
Resumindo: cada Unidade Gestora (como já dissemos, os usuários “de
entrada” do SIDOR) informa suas ações e previsões orçamentárias no sistema. Depois
disso, cada Ministério faz uma consolidação dessas informações que finalmente
chegam ao MPOG para uma consolidação final. De todo esse trabalho surge o PLOA,
que vai ao Congresso, onde é apreciado, discutido, emendado, votado e aprovado.
A execução efetiva do Orçamento não é feita no SIDOR, e sim no SIAFI (que
estudaremos adiante). Contudo, é preciso haver compatibilização da classificação
orçamentária das contas, e isto existe nos Sistemas. Ou seja, a classificação utilizada
no SIDOR é a mesma do SIAFI, para garantir a compatibilização dos dois sistemas.
Detalhe importante: em 2004, o desenvolvimento do SIDOR foi migrado para o
SERPRO (Serviço Federal de Processamento de Dados). A partir deste ano, a
Empresa Pública do Governo Federal ficou responsável pela produção – hospedagem
e manutenção corretiva e evolutiva – do sistema de planejamento dos orçamentos
federais.
Outro detalhe importante: em maio de 2009, com o objetivo de integrar os
atuais sistemas utilizados na elaboração e acompanhamento do Plano Plurianual e do
Orçamento da União, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão vinculado ao
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), desenvolveu e colocou em
operação o novo Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP.
Com o SIOP, os Órgãos Setoriais e as Unidades Orçamentárias do Governo
Federal passam a ter um único sistema para alimentar o cadastro de programas e
ações utilizados no Plano Plurianual (PPA) e no Orçamento Geral da União (OGU).
O objetivo maior do SIOP é assegurar maior agilidade e qualidade no processo
de captação da proposta orçamentária, substituindo o preenchimento de formulários,
que até o ano passado eram feitos manualmente, por fichas cadastrais eletrônicas, no
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âmbito do próprio sistema. A justificativa era a seguinte: o preenchimento manual,
muitas vezes, gerava incompatibilidade nas informações.
O SIOP deverá substituir integralmente os outros sistemas de planejamento
existentes (o SIDOR, que já conhecemos, e o SIGPLAN - Sistema de Informações
Gerenciais e de Planejamento, utilizado para gerenciar o PPA). Por enquanto o SIOP
apenas cadastra programas e ações. No futuro, pretende-se também disponibilizar
módulos para acesso pelos cidadãos e por outros órgãos, como o Congresso Nacional
e o Tribunal de Contas da União.
Vejamos agora questões de concurso sobre o SIDOR:
1) (CESPE MIN. INT. NAC. Analista 2009) Com relação ao Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) e ao Sistema Integrado de
Dados Orçamentários do Governo Federal (SIDOR), julgue os próximos tens.
Além de ajudar na elaboração da proposta orçamentária, o SIDOR serve como agente
centralizador dos pedidos de alteração do orçamento em execução por meio de
créditos adicionais.
2) (CESPE TRE AL TEC. ADM 2004) O SIDOR e o SIAFI utilizam o mesmo sistema
de classificação, de modo que há consistência entre as informações financeiras e
contábeis.
3) (CESPE Analista DFTRANS 2008) Em relação ao Sistema Integrado de Dados
Orçamentários (SIDOR), julgue o item abaixo.
Cabe à Secretaria do Tesouro Nacional definir a forma de acesso de cada unidade
gestora ao SIDOR, bem como solicitar a alteração dessa forma de acesso, de acordo
com a necessidade do órgão solicitante.
4) (CESPE Analista MCT 2008) O orçamento percorre diversas etapas desde o
surgimento de uma proposta de lei orçamentária até o seu controle e avaliação. Julgue
os próximos itens, relativos ao ciclo orçamentário na esfera federal.
Todas as etapas do ciclo orçamentário poderão ser acompanhadas pelo Sistema
Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR).
5) (CESPE Analista CEARÁPORTOS 2004) Julgue o item seguinte, relativo ao
Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR).
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O SIDOR é um sistema desenvolvido, operado e gerenciado pelo SERPRO, sob a
supervisão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e tem por finalidade
auxiliar na sistematização de dados relativos aos orçamentos da União
6) (CESPE TRE RS 2004) O Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR) —
operado e gerenciado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), vinculada ao
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) — foi desenvolvido com o
intuito de auxiliar a sistematização de dados relativos ao orçamento da União,
processando eletronicamente as informações de cunho orçamentário que são
inseridas por meio dos terminais da rede SIDOR e da rede SERPRO
3.2 SIAFI
O SIAFI (SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO
FEDERAL) é um sistema informatizado que processa e controla, por meio de terminais
instalados em todo o território nacional, a execução orçamentária, financeira,
patrimonial e contábil dos órgãos da Administração Pública Direta federal, das
autarquias, fundações e empresas públicas federais e das sociedades de economia
mista que estiverem contempladas no Orçamento Fiscal e/ou no Orçamento da
Seguridade Social da União (As Sociedades de Economia Mista independentes terão
lançadas no SIAFI apenas o valor do capital social pertencente à União).
O sistema pode ser utilizado pelas Entidades Públicas Federais, Estaduais e
Municipais apenas para receberem, pela Conta Única do Governo Federal, suas
receitas (taxas de água, energia elétrica, telefone, etc) dos Órgãos que utilizam o
sistema. Entidades de caráter privado também podem utilizar o SIAFI, desde que
autorizadas pela STN (Secretaria do Tesouro Nacional). No entanto, essa utilização
depende da celebração de convênio ou assinatura de termo de cooperação técnica
entre os interessados e a STN, que é o órgão gestor do SIAFI.
Detalhe Importante: a competência de Gestão do SIAFI pertence ao
Ministério da Fazenda, através da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Muitas são as facilidades que o SIAFI oferece a toda Administração Pública
que dele faz uso. Pode-se dizer, a título de simplificação, que essas facilidades foram
desenvolvidas para registrar as informações pertinentes às três tarefas básicas da
gestão pública federal dos recursos arrecadados legalmente da sociedade:
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· Execução Orçamentária;
· Execução Financeira; e
· Elaboração das Demonstrações Contábeis, consolidadas no Balanço Geral da
União.
3.2.1 VANTAGENS DO SIAFI
O SIAFI representou tão grande avanço para a contabilidade pública da União
que ela é hoje reconhecida, no mundo inteiro, e recomendada inclusive pelo Fundo
Monetário Internacional. Seu desempenho transcendeu de tal forma as fronteiras
brasileiras e despertou a atenção no cenário nacional e internacional, que vários
países, além de alguns organismos internacionais, têm enviado delegações à
Secretaria do Tesouro Nacional, com o propósito de absorver tecnologia para a
implantação de sistemas similares.
Vejamos os principais ganhos que a implantação do SIAFI trouxe para a
Administração Pública Federal:
·Contabilidade: o gestor ganha tempestividade na informação, qualidade e
precisão em seu trabalho;
·Finanças: agilidade da programação financeira, otimizando a utilização dos
recursos do Tesouro Nacional, por meio da unificação dos recursos de caixa do
Governo Federal na Conta Única no Banco Central;
·Orçamento: a execução orçamentária passou a ser realizada tempestivamente
e com transparência, completamente integrada à execução patrimonial e financeira;
·Sistema on-line: execução orçamentária e financeira feita de forma on-line
(contudo, ainda existe a modalidade off-line para alguns poucos órgãos da
administração indireta e dos poderes Legislativo e Judiciário);
·Desconto na fonte de impostos: hoje, no momento do pagamento, já é
recolhido o imposto devido;
·Auditoria: facilidade na apuração de irregularidades com o dinheiro público;
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·Transparência: poucas pessoas tinham acesso às informações sobre as
despesas do Governo Federal, antes do advento do SIAFI. A prática da época era
tratar essas despesas como “assunto sigiloso”. Hoje a história é outra, pois, na
democracia, o cidadão é o grande acionista do estado;
·Fim da multiplicidade de contas bancárias: os números da época indicavam
3.700 contas bancárias e o registro de aproximadamente 9.000 documentos por dia.
Com a implantação do SIAFI, constatou-se que existiam em torno de 12.000 contas
bancárias e se registravam em média 33.000 documentos diariamente.
Hoje, 98% dos pagamentos são identificados de modo instantâneo na Conta
Única e 2% deles com uma defasagem de, no máximo, cinco dias.
Além de tudo isso, o SIAFI apresenta inúmeras vantagens que o distinguem de
outros sistemas em uso no âmbito do Governo Federal:
·Sistema disponível 100% do tempo e online (exceto para as poucas entidades
anteriormente citadas);
·Sistema centralizado, o que permite a padronização de métodos e rotinas de
trabalho;
·Interligação em todo o território nacional;
·Utilização por todos os órgãos da Administração Direta (poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário);
·Utilização por grande parte da Administração Indireta; e
·Integração periódica dos saldos contábeis das entidades que ainda não
utilizam o SIAFI, para efeito de consolidação das informações econômico-financeiras
do Governo Federal, à exceção das Sociedades de Economia Mista, que têm
registradas apenas a participação acionária do Governo e para proporcionar
transparência sobre o total dos recursos movimentados.
3.2.2 DOCUMENTOS DO SIAFI
Toda a lógica de funcionamento do SIAFI está baseada em seus documentos.
Para cada tipo de operação, um documento específico é utilizado. Todos os
documentos do SIAFI possuem vinculação com os Eventos do Sistema, que nada
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mais são do que os roteiros de contabilização das transações do Governo Federal no
SIAFI.
Segue abaixo um texto explicando o funcionamento dos Documentos do SIAFI
e sua ligação com as classes de eventos do Sistema.
ND (Nota de Dotação):
A ND é o documento utilizado para fazer a abertura do Orçamento, com base
na LOA aprovada, no SIAFI. A ND sempre utiliza eventos da mesma classe (Classe
20) e preenchidos de forma individual (cada documento - um evento. OBS:
existem exceções de eventos conjugados, como, por exemplo, quando há
necessidade de se detalhar a dotação fixada por fonte de recurso).
NC (Nota de Movimentação de Crédito)
A NC é utilizada para movimentação de créditos, internas e externas, e suas
anulações. São indicados, na NC, de forma individual, os eventos da classe 30.
NE (Nota de Empenho)
Um dos documentos mais importantes do SIAFI. É através da NE que se inicia
a execução orçamentária da despesa, pois registra os empenhos, reforços de
empenhos e suas anulações. Quando o gestor lança uma NE no sistema, o roteiro
contábil do evento (classe: 40), efetua os lançamentos nas contas respectivas e
diminui o saldo da dotação orçamentária disponível. A partir daí é que se passa
para a segunda fase de execução da despesa, a liquidação, que é registrada pela
contabilidade em outro momento.
NL (Nota de Lançamento)
A NL é o documento mais utilizado do SIAFI. Possui várias funções. Tem por
principal característica a não vinculação a eventos específicos. Você pode lançar,
por NL, desde a receita prevista aprovada na LOA (eventos da classe 10, utilizados
de forma individual), até o registro da liquidação da despesa (2º estágio de execução
orçamentária) e outros atos e fatos administrativos. Quanto aos eventos de liquidação
da despesa (Classe 50), não podem se apresentar de forma individual. Ou seja, todo
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evento da classe 50 deve ser combinado com outro evento (todos os eventos da
classe 50 são partidas simples, exceto os da classe 54, que possuem débitos e
créditos). Cabe aqui destacar as subdivisões da classe 50:
Classe 51 - registra a apropriação da despesa (reconhece a despesa orçamentária; as
contas de controle, ativo e passivo compensado, geralmente são cadastradas nesta
classe de evento).
Classe 52 - é a contrapartida da classe 51. Registra as obrigações decorrentes da
execução da despesa orçamentária. Temos por exemplo as retenções, consignações,
fornecedores e credores a pagar etc.
Classe 53 - registra a liquidação das obrigações retidas pelos eventos da classe 52
(são os eventos de baixa contábil das obrigações).
Classe 54 - São os eventos de partida dobrada (Débito e Crédito) da classe 50 e
registram operações diversas (geralmente reconhecem as baixas das contas de
controle do ativo e/ou passivo compensado, que exigem sempre uma partida
dobrada).
Classe 55 - são utilizados para apropriação de valores relativos a direitos da Entidade.
Por exemplo, quando você está fazendo uma conciliação de contas e precisa efetuar
um ajuste contábil para reconhecer a entrada de uma receita, que não fora
contabilizada, na conta bancos, deve-se utilizar um evento da Classe 55 para
reconhecer esse direito.
Classe 56 - são utilizados para liquidação (baixa) dos direitos reconhecidos por
eventos da classe 55.
DARF-Eletrônico
DARF significa Documento de Arrecadação de Receitas Federais. Por meio
desse documento se registra a arrecadação de tributos e demais receitas diretamente
na Conta Única do Tesouro Nacional, sem trânsito pela rede bancária, ou seja,
por meio de transferências de recursos intra-SIAFI. Em outras palavras, o DARF é
o documento que registra a arrecadação de valores administrados pela Receita
Federal.
GPS-Eletrônica
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GPS significa Guia da Previdência Social. Esse documento permite registrar o
recolhimento das contribuições para a Seguridade Social por meio de transferências
de recursos intra-SIAFI entre a UG recolhedora e a Conta Única do Tesouro
Nacional.
OB (Ordem Bancária)
A OB é o documento responsável por registrar as saídas de recursos dos
cofres públicos. Toda vez que um gestor necessitar efetuar um pagamento ou
qualquer outra transferência financeira (adiantamento, diárias, suprimento de fundos,
cota, repasse, sub-repasse etc), ele vai lançar mão de uma OB. Os eventos
geralmente utilizados em OB são os da classe 70 (transferências financeiras). Vão
exigir, como contrapartida, eventos que registrem a saída das contas de bancos.
Em outras palavras, os eventos da classe 70 sempre devem vir com uma contrapartida
(evento) de saída de dinheiro (R$) em bancos. Temos como caso especial a
transferência financeira para pagamento de restos a pagar. A liquidação de restos a
pagar, inscritos no ano anterior, é efetuada através de eventos da Classe 61 e exige,
como contrapartipa, eventos de saída em bancos.
GR (Guia de Recolhimento)
A Guia de Recolhimento (ou Recebimento) é o documento utilizado para
registrar as entradas de receitas que não foram efetuadas através de DARF e GPS.
Na União, existe o documento chamado GRU (Guia de Recolhimento da União).
Sempre utilizam eventos da Classe 80 e exige, como contrapartida, eventos de
entrada em bancos.
Vejamos agora algumas questões de concurso:
(CESPE Câmara dos Deputados - Analista 2003) O Sistema de Administração
Financeira do Governo Federal (SIAFI) é informatizado e registra, controla e
contabiliza toda a execução orçamentária, financeira e patrimonial do governo federal
em tempo real. Por meio de terminais, os usuários das diversas unidades gestoras
(UGs) integrantes do sistema registram seus documentos e efetuam consultas online.
O SIAFI é, também, o principal instrumento de gestão da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN). A STN, por intermédio do SIAFI, realiza o acompanhamento e
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controle de toda a execução orçamentária e financeira do governo federal. No que se
refere ao SIAFI, julgue os itens abaixo.
7) O dado constante do SIAFI é considerado oficial para efeito de divulgação ou
publicação, dispensando autenticação.
8) Uma vez incluídos os dados de um documento no SIAFI, independentemente da
sua contabilização, somente será possível corrigi-los por meio da emissão de um novo
documento que efetue o acerto.
(CESPE MC Analista em Comunicação 2008) Por mais que tenha melhorado nos
últimos anos o acesso a informações sobre políticas públicas, algumas disponíveis
pela Internet — caso do Sistema Integrado de Administração do Governo Federal
(SIAFI) —, ainda é bastante difícil aferir os resultados de uma ação específica e a
eficácia de determinados programas.
Marta Salomon. Além da manada. In:, Guilherme Canela. Políticas públicas sociais e os desafios para o jornalismo. São Paulo: ANDI, 2008, p. 87
Julgue os itens seguintes tendo o texto acima como referência para o controle social
das políticas públicas.
9) A constatação da jornalista decorre do fato de que ela não compreende que a
função de sistemas como o SIAFI é o fornecimento de dados não para o controle de
políticas públicas, mas apenas para sua formulação.
10) O SIAFI não trata de gastos relacionados a políticas públicas, mas, na verdade, de
despesas relacionadas com pessoal, o que o torna inadequado para o controle de
políticas públicas.
(CESPE SERPRO 2008) O SIAFI é o principal instrumento utilizado para registro,
acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do
governo federal. Com relação aos objetivos do SIAFI, julgue os itens subseqüentes.
11) Cabe ao SIAFI integrar e compatibilizar as informações no âmbito dos governos
federal, estadual e municipal.
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12) É objetivo do SIAFI padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão
dos recursos públicos, permanecendo essa atividade, no entanto, sob o total controle
do ordenador de despesa de cada unidade gestora.
(CESPE SERPRO 2008) A respeito dos principais documentos utilizados pelo SIAFI e
seus papéis, julgue os itens seguintes.
13) Por meio do DARF se registra a arrecadação de tributos e demais receitas
diretamente na conta única do Tesouro Nacional.
14) A nota de dotação é um documento utilizado para registro das informações
orçamentárias elaboradas pela Secretaria de Orçamento Federal, vinculada ao MPOG.
(CESPE ANATEL ANALISTA 2009) A respeito dos registros contábeis na
administração federal e das tomadas e prestações de contas, julgue os itens
seguintes.
15) Os registros contábeis produzidos pelo Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (SIAFI) são efetuados automaticamente, de acordo
com a tabela de eventos, correspondentes aos atos e fatos administrativos, cuja
entrada dos respectivos dados no sistema é de responsabilidade das unidades
gestoras.
Caros amigos, encerramos agora nossa aula. Um abraço e até a próxima!.
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RESPOSTAS:
1) Tudo que se refere à matéria orçamentária, no que diz respeito ao PLOA e alterações na LOA, deve ser efetuado no SIDOR. Portanto, a abertura de créditos adicionais está vinculada à prévia inclusão das mesmas no subsistema de projetos e atividades do SIDOR e condicionada à aprovação pelo MPOG. (RESPOSTA: CERTA)
2) A execução efetiva do Orçamento não é feita no SIDOR, e sim no SIAFI. Contudo, é preciso haver compatibilização da classificação orçamentária das contas, e isto existe nos Sistemas. Ou seja, a classificação utilizada no SIDOR é a mesma do SIAFI, para garantir a compatibilização dos dois sistemas. (RESPOSTA: CERTA)
3) Cabe ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) definir a forma de acesso de cada unidade gestora ao SIDOR. (RESPOSTA: ERRADA)
4) Nem todas as fases do ciclo orçamentário são acompanhadas pelo SIDOR. A execução efetiva do Orçamento não é feita no SIDOR, e sim no SIAFI (RESPOSTA: ERRADA)
5) O SERPRO apenas desenvolve e mantém a estrutura de software do SIDOR, desde 2004. Quem opera e gerencia o Sistema são as Unidades Gestoras (ou Unidades Setoriais) e o MPOG (Órgão Central de Orçamento da União). (RESPOSTA: ERRADA).
6) O SIDOR é administrado pela SOF (Secretaria de Orçamento Federal), órgão pertencente à estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). (RESPOSTA: CERTA)
7) Qualquer informação lançada no SIAFI é considerada oficial, não sendo necessária autenticação posterior. Qualquer erro de lançamento, percebido após sua concretização, deve ser corrigido através de outro lançamento, feito por intermédio de um novo documento do SIAFI (RESPOSTA: CERTA).
8) Qualquer erro de lançamento, percebido após sua concretização, deve ser corrigido através de outro lançamento, feito por intermédio de um novo documento do SIAFI (RESPOSTA: CERTA).
9) Um dos grandes objetivos do SIAFI é o de proporcionar informações íntegras e tempestivas, necessárias ao controle dos gastos governamentais. São informações úteis tanto para o processo de formulação das políticas públicas quanto para o acompanhamento e controle. (RESPOSTA: ERRADA)
10) O SIAFI controla todos os gastos públicos executados por intermédio dos Orçamentos da União (RESPOSTA: ERRADA)
11) O SIAFI é utilizado apenas no Âmbito Federal (RESPOSTA: ERRADA)
12) O Controle da execução orçamentária e financeira é de inteira responsabilidade do ordenador de despesa do órgão.
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13) O DARF é um dos documentos utilizados para registrar a arrecadação do governo. Pode-se registrar, via DARF, toda a arrecadação sob responsabilidade da Receita Federal do Brasil (RESPOSTA: CERTA).
14) RESPOSTA: CERTA
15) Todos os registros no SIAFI são feitos através de documentos, onde são inseridos
os eventos referentes aos atos e fatos geradores de registros contábeis (RESPOSTA:
CERTA)
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Aula 04: Receitas Públicas
Caros colegas. Daremos sequência ao nosso curso de Administração
Financeira e Orçamentária para Agente da Polícia Federal. Hoje, contemplaremos a
análise das Receitas Públicas acerca de todos os seus aspectos relevantes: Fontes,
Categorias, Estágios.
Os dois canais de comunicação continuam abertos para dúvidas e
questionamentos: meu email – gnetoconcursos@gmail.com – e meu blog na internet –
http://gnetoconcurseiro.blogspot.com. Sempre que encontrar algum assunto
interessante, fruto das discussões com os colegas, e não puder expor minhas
considerações em sala de aula, farei posts no blog e, assim, teremos um veículo
permanente de comunicação.
Então, mãos à obra!
4. RECEITAS PÚBLICAS
4.1 CONCEITO AMPLO E ESTRITO
As Receitas Públicas, em sentido amplo, representam todo e qualquer ingresso
aos cofres públicos. Independente da forma que esse ingresso se dá, entrou nas
contas do governo, deve ser contabilizado como Receita.
Existem duas formas de ingresso de recursos no caixa do governo: através de
receitas que não exigirão contraprestação e através de outras que exigirão
contraprestação, ou devolução futura. Sob essa ótica, a contabilização de qualquer
recebimento deve ser feita via receita, mesmo que haja necessidade de devolução
futura dos recursos. Por exemplo: temos o recebimento de cauções como requisito
para participação em licitações. Esse recurso recebido é apenas transitório, contudo,
deve ser dada a entrada dos valores recebidos e feita essa contabilização como
receita, em sentido amplo. Quando da devolução dos valores, em contraprestação,
contabilizamos a saída como despesa.
As Receitas Públicas, em sentido estrito, são apenas aquelas que representam
acréscimo definitivo de valores aos cofres públicos. Ou seja, só consideramos receitas
públicas, de fato, quando não há contraprestação, ou devolução futura. Sob essa
ótica, só são contabilizados como receita os valores que não exigirão contraprestação.
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Temos como exemplo de receitas em sentido estrito a arrecadação de impostos, já
que estes recursos, uma vez entregues aos cofres públicos, não mais retornarão ao
bolso dos contribuintes, a não ser através de políticas públicas (ou gastos públicos).
O manual técnico de contabilidade, aplicado ao setor público, dispõe esta
definição a respeito da Receita Pública, em sentido estrito:
“Receitas Públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo
poder público em qualquer esfera governamental, para a alocação e cobertura das
despesas públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita
pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas.
Vejamos uma questão de concurso sobre o assunto;
(CESPE FUNCAP 2004) Com relação à receita e à despesa públicas, considerando as
disposições legais vigentes e a doutrina, julgue os seguintes itens.
1) Receita pública, em sentido amplo, é todo e qualquer ingresso de recursos no
patrimônio público. Refere-se, mais especificamente, a qualquer entrada de recursos
financeiros que se reflete no aumento das disponibilidades.
2) Receita pública, em sentido estrito, representa entrada de recursos, sem a
correspondente contraprestação, no patrimônio público. Refere-se, mais
especificamente, às entradas de recursos decorrentes da execução do orçamento
governamental.
4.2 CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA
4.2.1 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À NATUREZA
Existem duas classificações da receita pública, quanto à sua natureza:
Receitas Orçamentárias e Receitas Extra-orçamentárias.
As Receitas Orçamentárias são aquelas que constam na Lei Orçamentária
Anual (LOA) e representarão receitas definitivas para os cofres públicos. Como já
vimos, as receitas arrecadadas em virtude de previsão orçamentária não serão
devolvidas, pelo menos de forma direta, ao bolso dos contribuintes. O objetivo de se
efetuar esse tipo de receita é o financiamento das despesas governamentais, também
constantes no orçamento público.
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Portanto, a primeira conclusão que tiramos é que as receitas orçamentárias só
poderão ser arrecadadas se autorizadas pela LOA. Este procedimento deve
obediência ao princípio da universalidade, já que devem constar na lei de orçamento
todas as receitas públicas a serem arrecadadas durante o exercício financeiro.
Mas cuidado! Não é porque determinada receita orçamentária não foi
considerada na LOA que não poderá ser executada (arrecadada). É por isso que
utilizamos a terminologia “Previsão” para a receita constante na lei de orçamento,
porque este valor pode ser diferente do previsto, quer seja por arrecadação ocorrida
em montante maior do que a previsão, ou em virtude de arrecadação de receitas que
não constavam na LOA.
Vamos a um exemplo: o governo recebe uma doação em dinheiro para a
construção de um hospital. Como deve ser efetuada essa contabilização?
A doação estava prevista no orçamento? Dificilmente há possibilidade de
previsão de doações, pois esta é uma atitude espontânea e até inesperada.
A receita vai impactar os cofres públicos? Sim.
Será preciso devolvê-la, pelo menos diretamente? Não.
Então, estamos diante de uma receita em sentido estrito. São receitas que o
governo dispõe, sem precisar se preocupar em devolver ao bolso de quem entregou
tais recursos. Logo, será possível arrecadá-las, independente de constar ou não no
orçamento. Contudo, para que haja atualização da LOA, faz-se necessário registrar a
previsão da arrecadação das doações, mas somente após seu efetivo recolhimento.
Portanto, a segunda conclusão que tiramos é que as receitas orçamentárias
geralmente estão previstas no orçamento anual. Contudo, em alguns casos, não há
essa previsão. Isso não implica dizer que tais receitas não poderão ser arrecadadas.
Efetua-se o recolhimento dos recursos aos cofres do governo, como receita
orçamentária, e atualiza-se a LOA conforme tal arrecadação.
As receitas orçamentárias são subdivididas em dois grupos: Receitas
Correntes e Receitas de Capital (essa é a classificação quanto às categorias
econômicas, que abordaremos adiante).
Sob o enfoque orçamentário, as receitas são executadas quando há a
arrecadação das mesmas, conforme dispõe o art. 35 da Lei 4.320/64.
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Vejamos algumas questões de concurso a respeito:
(CESPE TRT 17ª Região 2009) No que diz respeito a conceitos básicos de
contabilidade pública, julgue os itens
3) A receita pública somente pode ser considerada orçamentária se estiver incluída na
lei orçamentária anual.
(CESPE CEHAP PB 2009) A receita pública, pelo enfoque orçamentário, é composta
por todos os ingressos disponíveis para cobertura das despesas públicas, em qualquer
esfera governamental. Acerca das receitas públicas, julgue os itens a seguir.
4) O registro da receita orçamentária, em contas orçamentárias, deverá ocorrer no
momento do fato gerador da receita pública.
(CESPE Bombeiros DF Analista 2007) Considerando o Manual de Procedimentos das
Receitas Públicas, da Secretaria do Tesouro Nacional, julgue os itens que se seguem
5) Todo ingresso orçamentário é uma receita pública.
As Receitas Extra-orçamentárias são aquelas que possuem caráter temporário.
Representam recursos recolhidos aos cofres públicos, mas que há necessidade de
devolução posterior. Relembremos do exemplo da Caução para participação em
procedimento licitatório. Todos os licitantes entregam suas cauções no ato da
habilitação. Os perdedores terão de volta os recursos entregues, já não serão os
contratados pela administração. Esses recursos entraram como receita extra-
orçamentária e sairão como despesa extra-orçamentária.
Conclusão: tudo que entra como receita extra-orçamentária vai sair como
despesa extra-orçamentária. Aqueles são denominados de ingressos extra-
orçamentários e estes saídas extra-orçamentárias.
Toda entrada de caráter temporário faz surgir uma dívida de curto prazo, ou
dívida flutuante. Por isso mesmo dizemos que as receitas extra-orçamentárias não
aumentam em definitivo o caixa governamental, pois existe uma contrapartida, ou seja,
uma contraprestação de devolver o dinheiro recebido em um futuro próximo.
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Detalhe importante: a inscrição em restos a pagar do exercício constitui um
exemplo clássico de inclusão de receita extra-orçamentária, e tem caído bastante em
concursos.
Outro exemplo clássico de receita extra-orçamentária é a obtenção de
operação de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO). Há apenas uma
entrada via conta bancária e um registro concomitante de reconhecimento da
obrigação a pagar (o “empréstimo” concedido pelo banco).
Para concluir, como o próprio nome já diz, as receitas extra-orçamentárias são
executadas à margem do orçamento governamental.
Vejamos algumas questões de concurso:
(CESPE Bombeiros DF Analista 2007 - adaptada) No que diz respeito à execução
orçamentária e extra-orçamentária de receitas e despesas, julgue os itens a seguir:
6) Nas receitas extra-orçamentárias, estão computados os valores relativos aos restos
a pagar inscritos no exercício.
7) Só é possível executar operações de crédito tipo ARO se houver autorização na
própria lei orçamentária, ou em lei específica. Contudo, sua efetiva arrecadação não
constará no orçamento.
(CESPE TCE-PE AUDITOR 2004) A realização de receita e despesas pela
administração pública implica a necessidade de registros pela contabilidade. A
respeito desse assunto, julgue os itens seguintes.
8) O recolhimento de receita extra-orçamentária provoca o surgimento de passivo
financeiro.
(CESPE INMETRO 2007) De acordo com o art. 101 da Lei n.º 4.320/1964, os
resultados gerais do exercício devem ser demonstrados no balanço orçamentário,
balanço financeiro, balanço patrimonial e demonstração das variações patrimoniais.
Acerca do conteúdo desses balanços públicos, julgue os itens a seguir
9) os restos a pagar inscritos no exercício devem ser computados na receita
extraorçamentária, para se compensar sua inclusão na despesa orçamentária.
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4.2.2 CLASSIFICAÇÃO QUANTO ÀS CATEGORIAS ECONÔMICAS
Quanto à classificação econômica, assim como dispõe a Lei 4.320/64 (art. 11),
as Receitas subdividem-se em:
Receitas Correntes, e
Receitas de Capital.
Por sua vez cada grupo possui suas devidas subdivisões:
RECEITAS CORRENTES
-Receitas Tributárias
-Receitas de Contribuições
-Receitas Patrimoniais
-Receitas de Serviços
-Receitas Agropecuárias
-Receitas Industriais
-Transferências Correntes
-Outras Receitas Correntes
RECEITAS DE CAPITAL
-Alienação de Bens
-Operações de Crédito
-Amortização de Empréstimos
-Transferências de Capital
-Outras Receitas de Capital
OBS: A Lei 4.320/64 dispõe que o superávit do orçamento corrente é uma Receita de
Capital Extra-Orçamentária.
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Vejam como isso já caiu em um concurso:
(ESAF TCU 2000 – adaptada) Acerca da receita pública é correto afirmar que:
10) O superávit do orçamento corrente é classificado como receita corrente
(FUNDAC PB 2008 - adaptada) A Lei n.º 4.320/1964 e suas alterações estabelecem
normas gerais para a contabilidade pública. Acerca das receitas públicas, julgue os
itens a seguir:
11) as auferidas com a alienação de bens móveis e imóveis serão registradas como
receitas de transferências correntes.
12) imobiliárias serão registradas como receitas patrimoniais.
13) advindas de operações de crédito serão contabilizadas como receitas de capital.
14) advindas de participações e dividendos serão contabilizadas como receita de
capital.
4.2.3 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À AFETAÇÃO PATRIMONIAL
Quanto à afetação patrimonial, as receitas podem se dividir em: Efetivas e Não-
Efetivas.
A Receita Efetiva caracteriza-se por se incorporar ao patrimônio,
proporcionando aumento no mesmo. São os ingressos obtidos sem que haja qualquer
contrapartida no passivo (aumento) ou no ativo (diminuição). Podemos afirmar,
portanto, que as receitas efetivas, vistas isoladamente, aumentam o Patrimônio
Líquido do Ente Governamental. Com essa arrecadação, o Estado fica mais rico, pois
dispõe de maior volume de recursos para financiar seus gastos.
Do ponto de vista contábil, o lançamento das Receitas Efetivas não é precedido
de registro de reconhecimento, havendo o ingresso gerado impacto direto no
patrimônio da entidade.
Dito isto, podemos afirmar o seguinte: Todas as Receitas Correntes geram
variações efetivas positivas no Patrimônio Líquido governamental. Exceção:
recebimento de dívida ativa, que é uma receita não efetiva.
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A Receita Não-Efetiva caracteriza-se por não se incorporar ao patrimônio,
proporcionando apenas meras mutações patrimoniais (fatos permutativos). São os
ingressos obtidos com contrapartida no passivo (aumento) ou no ativo (diminuição).
Podemos afirmar, portanto, que as receitas não-efetivas, vistas isoladamente, não
afetam o Patrimônio Líquido do Ente Governamental. Com essa arrecadação, o
Estado não fica mais rico, visto que a entrada de recursos no ativo foi
contrabalanceada com o aumento do passivo, ou a diminuição de outro ativo.
Dito isto, podemos afirmar o seguinte: Todas as Receitas de Capital, além do
recebimento de dívida ativa, geram variações permutativas, ou mutações, no
Patrimônio Líquido governamental. Exceção: não há exceção para esta regra.
Todo lançamento de Receita Não-Efetiva vai gerar uma contrapartida em uma
Mutação Passiva. Isto decorre do fato de que o dinheiro recebido está atrelado a uma
contraprestação, ou uma obrigação para posterior pagamento.
Vejamos agora questões de concurso:
(CESPE SEGER ES Analista Adm. 2009) Acerca das receitas e despesas públicas,
julgue os itens seguintes.
15) A mutação passiva sempre decorre de um fato permutativo e tem a função de
compensar o montante incorrido na receita orçamentária não efetiva.
(CESPE FUNCAP 2004) Com base nas disposições legais em vigor, bem como nos
ensinamentos de contabilidade pública, acerca do regime de adiantamento de
numerário, do inventário e da escrituração de operações típicas da contabilidade
pública, julgue os itens que se seguem.
16) A cobrança ou o recebimento da dívida ativa caracteriza uma receita corrente não
efetiva, ocorrida por mutação patrimonial, que não afeta o resultado
(CESPE Fiscal PM Rio Branco AC 2007) A propósito das demonstrações da
contabilidade pública e da prestação e julgamento das contas governamentais, julgue
os itens que se seguem.
17) A venda de um imóvel constitui uma desincorporação passiva, caracterizada como
uma mutação patrimonial resultante da execução orçamentária.
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4.2.4 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À COERCITIVIDADE
Quanto à Coercitividade, as Receitas podem ser : Originárias e Derivadas.
As Receitas Originárias são aquelas em que não há manifestação do poder de
império do Estado em cobrar tributos das pessoas, para o financiamento dos gastos
governamentais. Esse tipo de receita surge quando o Estado resolve dispor de sua
própria mão-de-obra ou patrimônio e obtém receitas através do fruto de sua
exploração. Advém de atos negociais, revestidos de prerrogativas de direito privado,
onde o pagamento é voluntário. São as receitas de Economia Privada obtidas pelo
governo. Este deve utilizar-se desses recursos como forma de complementar a
arrecadação tributária.
Exemplos de Receitas Originárias: Receitas de Aluguéis, Receitas de venda de
bens (estoques de produtos acabados, de mercadorias para revenda), Receitas de
Aplicações Financeiras.
As Receitas Derivadas são aquelas em que o Estado manifesta,
deliberadamente, seu poder de império e cobra, compulsoriamente, tributos das
pessoas, a fim de financiar seus gastos governamentais. Essa prerrogativa advém das
competências constitucionais de que o Estado dispõe para instituir e cobrar tributos.
São encargos que as pessoas não podem se negar a pagar, pois servem como a base
financeira para o desenvolvimento da atividade estatal. São as receitas de Economia
Pública, ou Direito Público, obtidas pelo governo.
Exemplos de Receitas Derivadas: Receitas de Tributos, de Contribuições
Sociais e demais espécies tritutárias.
4.2.5 ESTÁGIOS DA RECEITA PÚBLICA
Quatro são os estágios da Receita Pública: um de planejamento (previsão) e
três de execução (Lançamento, Arrecadação e Recolhimento).
Sob o enfoque orçamentário, a receita pública é reconhecida no momento da
arrecadação (art. 35, Lei 4.320/64). É por isso que dizemos que a receita pública, sob
esse enfoque, é mensurada pelo regime de caixa.
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Detalhe importante: toda Receita Lançada e não Arrecadada se transforma em
Dívida Ativa. Nesse momento, a Receita deixa de ser reconhecida pelo regime de
caixa e passa a ser pelo regime de competência.
Mas cuidado! Se as questões solicitarem qual o tratamento contábil das
receitas sob o enfoque orçamentário, você responderá que elas são reconhecidas pelo
regime de Caixa. Mas se as questões cobrarem o enfoque geral da contabilização das
receitas, o novo entendimento emanado pelos manuais técnicos de contabilidade,
aplicados ao setor público, e pelas normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao
setor público, é que a receita é integralmente reconhecida pelo regime de
Competência. Assim, é possível se fazer a hamonização das normas contábeis
praticadas tanto pelo setor público quanto pelo privado.
(CESPE TRT 17ª Região 2009) No que diz respeito à contabilidade pública, julgue os
itens que se seguem.
18) Se uma parcela da receita pública devida por pessoas físicas e jurídicas à União
for paga somente no exercício seguinte ao dos respectivos fatos geradores, essa
parcela será registrada como receita no exercício de pagamento, em observância ao
regime de caixa das receitas.
(CESPE TCU 2007) O legislador definiu para a execução financeira aplicada à
administração pública brasileira o regime misto, ou seja, o regime de competência
para as despesas e de caixa para as receitas, conforme disposto no art. 35 da Lei n.o
4.320/1964. Contudo, o registro do direito se dará no momento do fato gerador, em
observância aos princípios da competência e da oportunidade.Acerca desse
entendimento, julgue o item abaixo.
19) No momento da arrecadação, o ente deverá registrar no sistema orçamentário a
receita pelo regime de caixa e, ao mesmo tempo, proceder à baixa do ativo
anteriormente registrado.
(CESPE CEHAP PB 2009) Acerca dos estágios da receita pública, julgue os itens a
seguir
20) No estágio da previsão, tem-se a estimativa de arrecadação da receita, constante
da Lei Orçamentária Anual ( LOA ) e resultante da metodologia de projeção de
despesas orçamentárias.
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21) O comportamento dos estágios da receita orçamentária não depende da ordem de
ocorrência dos fenômenos econômicos.
22) No lançamento, tendo ocorrido o fato gerador, há condições de se proceder ao
registro contábil do direito a receber da fazenda pública.
23) O recolhimento ao tesouro é realizado pelos próprios agentes ou bancos
arrecadadores.
RESPOSTAS:
1) C 11) E 21) E
2) C 12) C 22) C
3) E 13) C 23) C
4) E 14) E
5) C 15) C
6) C 16) C
7) C 17) C
8) C 18) E
9) C 19) C
10) E 20) E
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Aula 05: Despesas Públicas
Caros colegas. Daremos sequência ao nosso curso de Administração
Financeira e Orçamentária para Agente da Polícia Federal. Hoje, contemplaremos a
análise das Despesas Públicas acerca de todos os seus aspectos relevantes:
Categorias e Estágios.
Os dois canais de comunicação continuam abertos para dúvidas e
questionamentos: meu email – gnetoconcursos@gmail.com – e meu blog na internet –
http://gnetoconcurseiro.blogspot.com. Sempre que encontrar algum assunto
interessante, fruto das discussões com os colegas, e não puder expor minhas
considerações em sala de aula, farei posts no blog e, assim, teremos um veículo
permanente de comunicação.
Então, mãos à obra!
5. DESPESAS PÚBLICAS
5.1 CONCEITO AMPLO E ESTRITO
As Despesas Públicas, em sentido amplo, representam toda e qualquer saída
de dinheiro dos cofres públicos. Independente da forma que esse dispêndio (também
denominado de desembolso) se dá, saiu dinheiro das contas do governo, deve ser
contabilizado como Despesa.
Existem duas formas de saída, a título de desembolso, de recursos do caixa do
governo:
Primeiro, através de desembolsos precedidos de entrada de recursos nos
cofres públicos, mas que deveriam ser devolvidos posteriormente. A entrada do
recurso era meramente transitória, portanto, deveria ser devolvido em seguida.
Continuamos com o exemplo do recebimento de cauções: o ingresso do recurso é
registrado como receita, em sentido amplo. Como o mesmo possui o caráter de
transitoriedade, deve sair dos cofres públicos em um futuro próximo. Quando houver
essa saída, deve ser efetuada como Despesa, em sentido amplo.
Segundo, através de desembolsos em que não há registro prévio de entrada de
recursos nem a necessidade de devolução futura. Ou seja, a Despesa efetuada não
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possuía vinculação com uma Receita. O que fez surgir a obrigação de pagamento foi
uma relação entre partes, sendo que uma entrega o objeto da negociação e a outra se
compromete a efetuar o pagamento em virtude da aquisição. Desta maneira, o gasto é
independente, desvinculado, em tese, e deve ser financiado com as Receitas de
caráter não devolutivo. Temos como exemplo o pagamento de salários de servidores.
A obrigatoriedade surgiu por intermédio da força de trabalho oferecida pelos
servidores, e não de uma entrada compensatória de recursos. Quando tratamos do
pagamento de salários, por exemplo, estamos diante de uma Despesa em Sentido
Estrito.
As Despesas Públicas, em sentido estrito, são apenas aquelas que
representam decréscimo definitivo de valores aos cofres públicos. Ou seja, só
consideramos despesas públicas, no caso concreto, quando não há registro prévio de
entrada compensatória, ocasionando devolução futura. Sob essa ótica, só são
contabilizados como despesa os valores que não são resultado de uma
contraprestação. Outro exemplo de despesas em sentido estrito são os pagamentos
de contratos de manutenção de ar condicionado. A origem do desembolso foi um
serviço prestado, cujos termos estão estabelecidos em um contrato, e o decréscimo de
valores representa uma diminuição no Patrimônio Líquido da Entidade Governamental.
A resolução CFC nº 1.121/08, do Conselho Federal de Contabilidade, assim
define Despesa, em sentido estrito:
“... são decréscimos nos benefícios econômicos durante o período
contábil sob a forma de saída de recursos ou redução de ativos ou
incremento em passivos, que resultem em decréscimo do patrimônio
líquido...”
5.2 CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA
5.2.1 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À NATUREZA
Existem duas classificações da despesa pública, quanto à sua natureza:
Despesas Orçamentárias e Despesas Extra-orçamentárias. O que vai diferenciar uma
da outra é a sua autorização na Lei do Orçamento.
As Despesas Orçamentárias são aquelas que constam na Lei Orçamentária
Anual (LOA) e representarão desembolsos definitivos para os cofres públicos. As
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Despesas Orçamentárias são os gastos gerais do governo, utilizados como meio
próprio para operacionalizar as políticas públicas. Seu financiamento se dá através da
arrecadação das Receitas Orçamentárias.
Portanto, podemos concluir que só é possível executar despesas
orçamentárias caso estejam autorizadas na LOA. Este procedimento deve obediência
aos princípios da legalidade e universalidade, uma vez que a Lei de Orçamento Fixa
um limite máximo de todos os gastos públicos, sendo vedada a realização de despesa
cujo programa não conste na LOA.
Cuidado! Diferentemente do tratamento despendido à Receita Orçamentária,
que pode ser executada mesmo não constando previsão na Lei Orçamentária,
bastando o ingresso possuir caráter não-devolutivo, a Despesa NÃO pode ser
executava caso não haja fixação expressa de recursos na referida lei. Inclusive, tal
afirmação ganha destaque em foro constitucional:
CF. Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei
orçamentária anual;
Desta forma, não é possível executar despesa sem que tenha havido prévia
inclusão dos valores na LOA. Não há exceção.
Mas, caso ocorra a necessidade de se executar despesas não previstas pelo
Orçamento? Como é que isso será feito? Não se poderá gastar? Deve-se alterar a Lei
de Orçamento e adequá-la às necessidades de momento?
É possível se gastar sim, visto que a LOA é um instrumento de planejamento,
formal, cujo objetivo é nortear a ação governamental com vistas à efetiva execução
das políticas públicas. Contudo, sendo uma peça de planejamento, alguns itens
podem fugir da previsão inicial e, para isto, existe um mecanismo de modificação do
Orçamento, com vistas a adequá-lo à nova realidade. Estamos tratando dos Créditos
Adicionais.
Contudo, percebamos, estamos tratando de uma Lei (LOA). Logo, só será
possível se alterar a Lei Orçamentária através da elaboração de outra, que “emenda” a
Lei inicial.
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Existem três formas de modificação da Lei Orçamentária Anual, cujo objetivo,
como já afirmamos, é adequar o planejamento às novas necessidades que o momento
demanda: Créditos Suplementares, Créditos Especiais e Créditos Extraordinários.
É possível abrir Créditos Suplementares caso já exista a dotação orçamentária
específica e a alteração sirva apenas como reforço da fixação inicial. Quando se abre
um crédito suplementar, não há a abertura de uma nova rubrica de gasto. É preciso
que já exista a categoria de gasto que se quer suplementar.
CRÉDITO SUPLEMENTAR = REFORÇO DE DOTAÇÃO JÁ EXISTENTE
Detalhe importante: como exceção ao princípio orçamentário da Exclusividade,
a própria Lei Orçamentária pode autorizar, dentro de limites por ela estabelecidos, a
abertura de créditos suplementares sem que haja necessidade de edição de uma nova
lei. Contudo, isso não representa desobediência ao princípio da Legalidade, visto que
existe autorização para modificação dos valores orçamentários, constando na própria
lei de meios.
É possível abrir Créditos Especiais caso não exista a dotação orçamentária
específica e a alteração sirva como incremento de programas à fixação inicial. Quando
se abre um crédito especial, há a abertura de uma nova rubrica de gasto. Essa
modificação só poderá ser efetuada através de uma nova Lei. A exceção ao princípio
orçamentário da Exclusividade não alcança os créditos especiais (alcança apenas os
suplementares).
CRÉDITO ESPECIAL = ATENDER DESPESAS QUE NÃO POSSUEM DOTAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA
É possível abrir Créditos Extraordinários para a cobertura de despesas
imprevistas ou urgentes. Os exemplos mais clássicos desse tipo de situação são:
Guerra, Calamidade Pública, Grave Perturbação da Ordem, Catástrofes Naturais entre
outros.
Assim como ocorre com os créditos especiais, os extraordinários farão surgir
novas rubricas, e seu nascimento INDEPENDE de autorização legislativa. O Poder
Executivo autoriza a abertura dos créditos extraordinários e, em seguida,
concomitantemente, envia projeto de alteração da LOA para o Legislativo providenciar
as devidas alterações.
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IMPORTANTE: Os instrumentos legais disponíveis para cada esfera governamental
efetivar a abertura de créditos extraordinários são os seguintes:
UNIÃO – Créditos Abertos por medida provisória (CF. 88, art. 167, parágrafo 1º, d);
ESTADOS E MUNINCÍPIOS – Créditos abertos por Decreto (Lei 4.320/64, art. 44).
OUTRO DETALHE IMPORTANTE: A CF. 88, no art. 167, parágrafo 2º, permite a
seguinte prática: se os Créditos ESPECIAIS e EXTRAORDINÁRIOS forem abertos
nos últimos 4 meses do ano e remanescerem dotações disponíveis, esses valores
podem ser reabertos no orçamento seguinte, nos limites de seus saldos.
FONTES DE ABERTURA PARA CRÉDITOS ADICIONAIS:
A legislação inerente elenca algumas possibilidades de fontes para abertura
dos créditos adicionais:
LEI 4.320/64 (art. 43, parágrafo 1º)
1) Excesso de Arrecadação;
2) Anulação de Dotações Orçamentárias;
3) Obtenção de Operações de Crédito;
4) Superávit Financeiro apurado em balanço patrimonial de exercício anterior.
CF. 88
1) Recursos sem despesas correspondentes (art. 166, parágrafo 8º)
LRF
1) Reserva de Contingência (Art. 5º)
CUIDADO! Só precisa haver prévia existência de fonte para abertura de créditos
suplementares e especiais. Para os créditos extraordinários, não há necessidade de
justificativa de fonte de recursos para seu custeio.
As despesas orçamentárias são subdivididas em dois grupos: Despesas
Correntes e despesas de Capital (essa é a classificação quanto às categorias
econômicas, que abordaremos adiante).
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As Despesas Extra-orçamentárias são aquelas executadas à margem do
orçamento, justamente por possuírem caráter transitório. Representam devolução de
recursos recolhidos aos cofres públicos, de caráter apenas compensatório.
Relembremos do exemplo da Caução para participação em procedimento licitatório.
Todos os licitantes entregam suas cauções no ato da habilitação. Os perdedores terão
de volta os recursos entregues, já não serão os contratados pela administração. Esses
recursos entraram como receita extra-orçamentária e sairão como despesa extra-
orçamentária.
Recapitulando: tudo que entra como receita extra-orçamentária vai sair como
despesa extra-orçamentária. Aqueles são denominados de ingressos extra-
orçamentários e estes saídas extra-orçamentárias.
Toda entrada de caráter temporário faz surgir uma dívida de curto prazo, ou
dívida flutuante. Os desembolsos decorrentes da devolução dos referidos valores são
classificados como Despesas Extra-orçamentárias.
Detalhe importante: o pagamento de restos a pagar é classificado como
despesa extra-orçamentária. O pagamento de operações de crédito tipo ARO também
é uma despesa extra-orçamentária. Mas, cuidado! Os juros que incidem sobre a
operação tipo ARO são despesa orçamentária, empenhada à conta Juros e Encargos
da Dívida.
5.2.2 CLASSIFICAÇÃO QUANTO ÀS CATEGORIAS ECONÔMICAS
Quanto à classificação econômica, as Despesas subdividem-se em:
Despesas Correntes, e
Despesas de Capital.
Por sua vez cada grupo possui suas devidas subdivisões:
DESPESAS CORRENTES
-Pessoal e Encargos
-Juros e Encargos da Dívida
-Outras Despesas Correntes
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DESPESAS DE CAPITAL
-Investimentos
-Inversões Financeiras
-Amortização da Dívida
A classificação Orçamentária da Despesa Pública obedece a uma
nomenclatura de 8 dígitos, resumida na seguinte expressão: C.G.MM.EE.DD, onde:
C – Categoria Econômica
3 – Despesas Correntes
4 – Despesas de Capital
G – Grupo de Natureza da Despesa
1 – Pessoal e Encargos Sociais
2 – Juros e Encargos da Dívida
3 – Outras Despesas Correntes
4 – Investimentos
5 – Inversões Financeiras
6 – Amortização da Dívida
MM – Modalidade de Aplicação
90 – Aplicações Diretas
91 – Transferências Intragovernamentais
5.2.3 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À AFETAÇÃO PATRIMONIAL
Quanto à afetação patrimonial, as despesas podem se dividir em: Efetivas e
Não-Efetivas.
A Despesa Efetiva caracteriza-se por se desincorporar ao patrimônio,
proporcionando diminuição no mesmo. São os desembolsos efetuados sem que
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houvesse prévia inclusão de recursos no Ativo da Entidade Governamental. Podemos
afirmar, portanto, que as despesas efetivas, vistas isoladamente, diminuem o
Patrimônio Líquido do Ente Governamental. Com esse dispêndio, o Estado fica mais
“pobre”, pois dispõe de menor volume de recursos para financiar seus gastos.
Do ponto de vista contábil, o lançamento das Despesas Efetivas não é
precedido de registro de reconhecimento, havendo decréscimo gerando impacto
negativo no patrimônio da entidade.
Dito isto, podemos afirmar o seguinte: Todas as Despesas Correntes geram
variações efetivas negativas no Patrimônio Líquido governamental. Exceção: aquisição
de material de consumo, que é uma despesa não efetiva.
A Despesa Não-Efetiva caracteriza-se por não se incorporar ao patrimônio,
proporcionando apenas meras mutações patrimoniais (fatos permutativos). São os
desembolsos efetuados com contrapartida no passivo (diminuição) ou no ativo
(aumento). Podemos afirmar, portanto, que as despesas não-efetivas, vistas
isoladamente, não afetam o Patrimônio Líquido do Ente Governamental. Com esse
dispêndio, o Estado não fica mais “pobre”, pois a entrada de um ativo foi
contrabalanceada com o surgimento de um passivo, ou a diminuição de um ativo
originou o surgimento de um outro, com igual valor.
Dito isto, podemos afirmar o seguinte: Todas as Despesas de Capital, além da
aquisição de material de consumo, geram variações permutativas, ou mutações, no
Patrimônio Líquido governamental. Exceção: não há exceção para esta regra.
Todo lançamento de Despesa Não-Efetiva original contrapartida em uma
Mutação Ativa. Isto ocorre porque a despesa, de fato, não ocorreu, ou seja, o
patrimônio líquido não foi diminuído. Como essas Despesas são consideradas como
tal apenas por imposição legal, é preciso efetuar o registro adicional da Mutação Ativa
para contrabalancear os valores registrados.
5.2.5 ESTÁGIOS DA RECEITA PÚBLICA
Quatro são os estágios da Despesa Pública: um de planejamento (fixação) e
três de execução (Empenho, Liquidação e Pagamento).
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Sob o enfoque orçamentário, a despesa pública é reconhecida no momento do
empenho (art. 35, Lei 4.320/64). É por isso que dizemos que a despesa pública, sob
esse enfoque, é mensurada pelo regime de competência.
Tanto no enfoque orçamentário, como no patrimonial, a despesa sempre será
registrada pelo regime de competência.
Detalhe importante: toda Despesa Empenhada e não Paga se transforma em
Restos a Pagar.
Existe um caso especial de execução da despesa pública, é o regime de
adiantamento, ou de suprimento de fundos. Vejamos o que a lei 4.320/64 diz a
respeito:
Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de
despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de
numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação
própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-
se ao processo normal de aplicação.
Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a
responsável por dois adiantamento.
No regime de suprimento de fundos, efetua-se o empenho da despesa,
entrega-se o numerário ao servidor designado como supridor. Este executa as
despesas e presta contas do suprimento. Neste momento é efetuada a liquidação do
suprimento de fundos e efetuada a baixa da obrigação relativa ao servidor.
O Governo Federal, atualmente, executa seus suprimento de fundos através do
Cartão Corporativo (também denominado cartão de pagamentos do governo federal).
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CASOS ESPECIAIS
6.1 – CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL
A utilização da Conta Única do Tesouro Nacional (CTU) tem por objetivo
eliminar a profusão de contas correntes nas unidades gestoras do Governo Federal,
em agências bancárias espalhadas por todo o país.
Parte-se do seguinte pressuposto: o controle dos saldos bancários não
necessariamente precisa ser executado através de extratos bancários. Uma
quantidade interminável de contas correntes dificultaria a gestão da conciliação
bancária e em nada contribuiria para o controle dos saldos financeiros. Tal controle
deveria ser feito pela contabilidade, através de contas específicas e lançamentos
adequados para tal.
Os fundamentos para motivação da centralização de recursos do governo
federal em um caixa único foram desenvolvidos, no âmbito da legislação inerente, com
o passar do tempo. O primeiro registro que se tem da necessidade de centralização
dos saldos financeiros em um caixa único surgiu com o advento da lei 4.320/64:
“Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita
observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer
fragmentação para criação de caixas especiais.”
Esse é mais um princípio norteador da execução financeira do governo: o
princípio da unidade de caixa, ou unidade de tesouraria. Com base nesse princípio, e
vedada a criação de caixas especiais para guarda dos recursos financeiros do Estado.
O princípio acima citado motivou à criação de uma conta única, onde fossem
registradas todas as receitas arrecadadas do governo e, de lá, sairiam os recursos
para pagamento das despesas governamentais.
O documento legal que sacramentou a criação da Conta Única do Tesouro
Nacional foi o Decreto 93.872/86, que em seu art. 1º assim dispôs:
Art . 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por
via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de
caixa
Art . 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na
forma disciplinada pelo Ministério da Fazenda, devendo o seu
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produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do Tesouro Nacional
no Banco do Brasil S.A.
§ 1º Para os fins deste decreto, entende-se por receita da União todo
e qualquer ingresso de caráter originário ou derivado, ordinário ou
extraordinário e de natureza orçamentária ou extra-orçamentária,
seja geral ou vinculado, que tenha sido decorrente, produzido ou
realizado direta ou indiretamente pelos órgãos competentes.
§ 2º Caberá ao Ministério da Fazenda a apuração e a classificação
da receita arrecadada, com vistas à sua destinação constitucional.
§ 3º A posição líquida dos recursos do Tesouro Nacional no Banco
do Brasil S.A. será depositada no Banco Central do Brasil, à ordem
do Tesouro Nacional.
A CF/88, por sua vez, assim determinou:
Art. 164:
§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no
Banco Central
Podemos, desde já, tirar algumas conclusões acerca dos artigos citados até
aqui. Em primeiro lugar, como já exaustivamente afirmamos, há a consagração da
unidade de caixa e da instituição da Conta Única do Tesouro Nacional (CTU).
A CTU deverá guardar todas as disponibilidades de caixa da União,
abrangendo o conjunto de receitas, em sentido amplo (ou seja, abrangem as de
caráter não devolutivo e as de caráter devolutivo).
CTU – RECEITAS ARRECADADAS EM SENTIDO AMPLO (Qualquer disponibilidade
recebida é receita para a CTU).
O Ministério gestor dos recursos da CTU é o da Fazenda (MF), sob a
supervisão da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), órgão vinculado àquela
estrutura. As disponibilidades da CTU serão depositadas no Banco Central do Brasil, e
movimentadas através do Banco do Brasil, por autorização da Secretaria do Tesouro
Nacional.
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A legislação pertinente autoriza, em casos especiais, que outros agentes, além
do Banco do Brasil, possam movimentar recursos da CTU.
CTU – Orgão Gestor = Secretaria do Tesouro Nacional (STN – MF);
CTU – Disponibilidades = Depositadas no Banco Central do Brasil;
CTU – Movimentação das Disponibilidades = efetuada pelo Banco do Brasil, através
de ordem da STN (em casos especiais, outras instituições podem efetuar as
movimentações, além do Banco do Brasil).
Nos últimos anos, as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm trazido dispositivos
acerca da operacionalização da CTU. Afirmam que toda a execução orçamentária e
financeira deve passar pelo SIAFI. Ou seja, a operacionalização da Conta Única
(arrecadação e pagamentos) deve ser feita integralmente dentro do SIAFI.
No que diz respeito aos documentos do SIAFI, os principais documentos
utilizados para a movimentação da conta única são:
ARRECADAÇÃO DA RECEITA
1) DARF
DARF significa Documento de Arrecadação de Receitas Federais. Por meio
desse documento se registra a arrecadação de tributos e demais
receitas diretamente na Conta Única do Tesouro Nacional, sem trânsito
pela rede bancária, ou seja, por meio de transferências de recursos intra-
SIAFI. Em outras palavras, o DARF é o documento que registra a arrecadação
de valores administrados pela Receita Federal. Caso haja retenção, o prazo
máximo de repasse dos recursos arrecadados pelos agentes à CTU é de um
dia (D+1). Caso esse prazo não seja cumprido, os agentes devem pagar
remuneração calculada através da taxa SELIC do dia.
2) GPS
GPS significa Guia da Previdência Social. Esse documento permite registrar o
recolhimento das contribuições para a Seguridade Social por meio
de transferências de recursos intra-SIAFI entre a UG recolhedora e a
Conta Única do Tesouro Nacional.
3) GRU
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A Guia de Recolhimento (ou Recebimento) é o documento utilizado para
registrar as entradas de receitas que não foram efetuadas através de DARF e
GPS. A arrecadação de recursos via GRU deve ser repassada dos bancos
arrecadadores para a CTU no prazo máximo de 2 (dois) dias.
PAGAMENTO DE DESPESAS
1) OB
A OB (Ordem Bancária) é o documento responsável por registrar as saídas de
recursos dos cofres públicos. Toda vez que um gestor necessitar efetuar um
pagamento ou qualquer outra transferência financeira (adiantamento, diárias,
suprimento de fundos, cota, repasse, sub-repasse etc), ele vai lançar mão de
uma OB. A emissão de OB sempre subtrairá uma parcela de recursos da
Conta Única do Tesouro Nacional.
Os Órgãos da Administração Direta, Autarquias, Fundações, Fundos Especiais
e Empresas Estatais Dependentes estão obrigados a depositar e movimentar seus
recursos exclusivamente por intermédio dos mecanismos da Conta Única do Tesouro
Nacional, sendo que toda essa movimentação financeira deve ser feita integralmente
no SIAFI.
Cuidado: As Empresas Estatais Independentes não estão obrigadas a manter
suas disponibilidades financeiras na CTU, nem movimentar seus recursos através do
SIAFI.
Outro detalhe muito importante: A partir de do ano de 1998, as disponibilidades
da previdência social também fazem parte do bolo de recursos movimentados através
da CTU. Ou seja, os recursos das contribuições previdenciárias e o pagamento dos
benefícios correspondentes saem à conta da CTU, operacionalizada integralmente
através do SIAFI.
Para facilitar a gestão da CTU no SIAFI, foram criadas três sub-contas da
mesma junto ao Banco Central: Sub-conta do Tesouro (registra toda a movimentação
financeiras das despesas financiadas pelo Orçamento Fiscal, parte do Orçamento da
Seguridade Social e movimentações extra-orçamentárias inerentes), Sub-conta da
Previdência (registra a movimentação financeiras das despesas financiadas pelo
Orçamento da Seguridade Social e movimentações extra-orçamentárias inerentes),
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Sub-conta da dívida pública (registra a movimentação financeiras das despesas
relativas ao principal e encargos da dívida pública).
Os recursos disponíveis na CTU podem ser aplicados no mercado financeiro
(através de aplicações financeiras e/ou aquisições de títulos de capital). Contudo, para
aplicar recursos do órgão, o gestor deve primeiro verificar se há autorização legal para
a prática da operação (LDO ou lei que autorize).
Vejamos, agora, algumas questões de concurso sobre o assunto:
(CESPE ANTAQ 2009) Com relação às receitas e despesas públicas, julgue os itens a
seguir.
1) O pagamento dos tributos devidos pelos contribuintes constitui o estágio do
recolhimento da receita. A arrecadação realiza-se com a transferência desses
recursos para a conta única de cada ente, em prazos definidos contratualmente, com
cada instituição.
(CESPE TRE MA 2009 – ADAPTADA) A conta única do Tesouro Nacional constitui
importante instrumento de controle das finanças públicas, uma vez que permite a
racionalização da administração dos recursos financeiros, reduzindo a pressão sobre o
caixa do Tesouro, além de agilizar os processos de transferência e descentralização
financeira e os pagamentos a terceiros. Acerca desse assunto, julgue os itens a
seguir:
2) A conta única é mantida no Banco do Brasil.
3) Em alguns casos, os recursos pagos ao governo federal por meio de documento de
arrecadação de receitas federais (DARF) na rede bancária não necessitam ser
imediatamente depositados na conta única.
4) As parcelas do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (SIMPLES) correspondentes às
contribuições para a previdência social devem ser excluídas da conta única.
5) Em nenhuma hipótese, recursos de fundos, autarquias e fundações públicas
federais podem ser aplicados no mercado financeiro.
(CESPE Ceará Portos 2004) Quanto à conta única do tesouro nacional, julgue o item
abaixo.
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6) A conta única do tesouro nacional é mantida pelo Banco Central do Brasil e tem por
finalidade acolher as disponibilidades financeiras da União, movimentáveis pelas
unidades gestoras da administração federal — direta e indireta — participantes do
SIAFI, na modalidade online. A movimentação de conta única é realizada com o
concurso do Banco do Brasil e, em casos especiais, com o apoio de outros agentes
financeiros credenciados pelo Ministério da Fazenda.
(CESPE MIN. INT. NACIONAL 2009) Com relação à conta única do Tesouro Nacional,
julgue os próximos itens.
7) Nos casos em que características operacionais específicas não permitam a
movimentação financeira pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, os
recursos podem ser movimentados por qualquer instituição financeira autorizada a
operar no mercado brasileiro.
8) No caso de autarquias, fundações públicas e fundos autorizados a aplicar
disponibilidades no mercado financeiro, a remuneração correspondente às aplicações
realizadas integra o superavit financeiro das respectivas instituições, que deve ser
destinado à amortização da dívida pública federal, ainda que o recurso permaneça
aplicado ao final do exercício.
(CESPE ANA Analista Ciências Econômicas 2006) A conta única do Tesouro
Nacional, mantida pelo Banco Central do Brasil, acolhe as disponibilidades financeiras
da União, na modalidade online. A esse respeito, julgue os itens subseqüentes.
9) As diferentes modalidades de saídas de recursos, no âmbito dessa conta, incluem
ordens bancárias utilizadas para fins de pagamento por meio de crédito em conta-
corrente, para pagamentos diretamente ao credor, em espécie, excluindo-se, porém,
as saídas de recursos destinadas a aplicações financeiras, já que esse tipo de
transferência não pode ser realizado por meio de movimentação da conta única.
10) A operacionalização da conta única do Tesouro Nacional somente pode ser feita
por intermédio do Banco do Brasil.
11) Os recursos oriundos de receitas do INSS, que incluem as contribuições
previdenciárias e as parcelas sob a sistemática do SIMPLES, ingressam diretamente
na conta única do Tesouro Nacional sob a gestão do INSS.
(CESPE ANTAQ 2009) A respeito da conta única do Tesouro Nacional, julgue os itens
a seguir.
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12) A conciliação da conta única é a compatibilização de seus saldos no Banco
Central e no SIAFI. Essa conciliação é desnecessária, caso não existam pendências a
regularizar ou valores a identificar.
13) A conta única do Tesouro Nacional, mantida junto ao Banco do Brasil e
operacionalizada pelo do Banco Central, destina-se a acolher as disponibilidades
financeiras da União, à disposição das unidades gestoras.
(CESPE TCU 2007) Segundo o disposto no art. 1.o do Decreto n.o 93.872/1986 e no
art. 56 da Lei n.o 4.320/1964, a realização da receita e da despesa da União far-se-á
por via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de caixa, conhecido
como conta única. Acerca do funcionamento da conta única, julgue o item que se
segue
14) O controle dos saldos e a transferência de recursos entre as unidades gestoras
são feitos pelo Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI).
(CESPE CONSULTOR SENADO 2002) O SIAFI foi implantado pelo governo federal
com o objetivo de promover a modernização e a integração dos sistemas de
programação financeira, de execução orçamentária e de contabilidade nos seus
órgãos e entidades públicas. No SIAFI, diferentemente da contabilidade comercial, que
procede os registros desses documentos em livros próprios, a contabilidade pública
registra a entrada de dados necessários à execução orçamentária, financeira e
contábil por meio de documentos constantes no próprio sistema, cuja instrução de
preenchimento está contida na transação correspondente. Com base nesse contexto,
julgue os itens abaixo.
15) A guia de recebimento (GR) destina-se a registrar a arrecadação dos tributos e
outras receitas efetivadas pelos órgãos e entidades, por meio de transferências de
recursos intra-SIAFI entre a unidade gestora recolhedora e a conta única do Tesouro
Nacional
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6.2 – SUPRIMENTO DE FUNDOS
A lei 4.320/64 assim dispõe sobre o regime de adiantamento (ou suprimento de
fundos):
Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou
pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários
credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas
expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a
servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim
de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo
normal de aplicação.
Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a
responsável por dois adiantamentos
A complementação da normatização acerca da utilização do suprimento de
fundos consta no Decreto 93.872/86:
Art . 45. Excepcionalmente, a critério do ordenador de despesa e sob
sua inteira responsabilidade, poderá ser concedido suprimento de
fundos a servidor, sempre precedido do empenho na dotação própria
às despesas a realizar, e que não possam subordinar-se ao processo
normal de aplicação, nos seguintes casos (Lei nº 4.320/64, art. 68 e
Decreto-lei nº 200/67, § 3º do art. 74):
I - para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com
serviços especiais, que exijam pronto pagamento (a redação anterior
possuía a expressão em espécie);
Il - quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se
classificar em regulamento;
III - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas
aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabelecido
em Portaria do Ministro da Fazenda.
§ 1º O suprimento de fundos será contabilizado e incluído nas contas
do ordenador como despesa realizada; as restituições, por falta de
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aplicação, parcial ou total, ou aplicação indevida, constituirão
anulação de despesa, ou receita orçamentária, se recolhidas após o
encerramento do exercício.
§ 2º O servidor que receber suprimento de fundos, na forma deste
artigo, é obrigado a prestar contas de sua aplicação, procedendo-se,
automaticamente, à tomada de contas se não o fizer no prazo
assinalado pelo ordenador da despesa, sem prejuízo das
providências administrativas para a apuração das responsabilidades
e imposição, das penalidades cabíveis
§ 3º Não se concederá suprimento de fundos:
a) a responsável por dois suprimentos;
b) a servidor que tenha a seu cargo e guarda ou a utilização do
material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro
servidor;
c) a responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo,
não tenha prestado contas de sua aplicação; e
d) a servidor declarado em alcance.
§ 5o As despesas com suprimento de fundos serão efetivadas por
meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF
Vejamos algumas questões de concurso:
(CESPE Analista Jr. DF 2004) Para cumprir os programas autorizados no orçamento,
a administração pública capta suas receitas, realiza diversos tipos de despesas e
movimentações financeiras. Acerca dessas atividades da administração pública, julgue
os seguintes itens.
16) Não deve ser concedido suprimento de fundos a servidor que utilizará o material a
ser adquirido com esses recursos, salvo se não houver na repartição interessada outro
servidor.
(CESPE Ceará Portos 2004) No que se refere a suprimento de fundos, julgue o item
abaixo.
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17) Suprimento de fundos é a modalidade de realização de despesas por meio de
adiantamento concedido a um servidor pelo ordenador de despesas, para prestação
de contas posterior. O suprimento de fundos pode atender a qualquer tipo de despesa,
de pequeno ou de grande porte, e a entrega do numerário é feita por meio de ordem
bancária, ficando a emissão do empenho para o momento em que for feita a prestação
de contas.
(CESPE TRE RS 2003) A administração financeira e orçamentária brasileira é regida
por uma série de normas legais e infralegais, embasadas a partir da própria
Constituição da República, que criam uma série de institutos e estabelecem conceitos
e procedimentos. A respeito desse tema, julgue os itens a seguir.
18) É permitida a concessão de suprimento de fundos a servidor que seja responsável
por dois suprimentos.
19) O suprimento de fundos constitui modalidade simplificada de execução de
despesa, consistindo na entrega de numerário a servidor para a realização de despesa
que anteceda ao empenho na dotação própria, que, por sua natureza ou urgência, não
possa subordinar-se ao processo normal da execução orçamentária e financeira.
(CESPE TCU 2007) A administração pública prevê, em determinadas situações, a
utilização de uma sistemática especial, denominada suprimento de fundos, para
realizar despesas que, por sua natureza ou urgência, não possam aguardar o
processo normal da execução orçamentária. Quanto à concessão do suprimento de
fundos,julgue o item seguinte.
20) É permitida a concessão de suprimento de fundos a servidor que seja declarado
em alcance ou esteja respondendo a processo administrativo, desde que o objeto do
inquérito não esteja relacionado à concessão de suprimentos de fundos anteriores.
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6.3 – DESPESA DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
A lei 4.320/64 assim dispõe sobre o regime DEA:
Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o
orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo
suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época
própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e
os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício
correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica
consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida,
sempre que possível, a ordem cronológica.
O Decreto 93.872/86 acrescenta os seguintes pontos:
Art . 22. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o
orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente
para atendê-las, que não se tenham processado na época própria,
bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida, e os
compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício
correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação destinada a
atender despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria
econômica própria (Lei nº 4.320/64, art. 37).
§ 1º O reconhecimento da obrigação de pagamento, de que trata
este artigo, cabe à autoridade competente para empenhar a
despesa.
§ 2º Para os efeitos deste artigo, considera-se:
a) despesas que não se tenham processado na época própria,
aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e
anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que,
dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua
obrigação;
b) restos a pagar com prescrição interrompida, a despesa cuja
inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda
vigente o direito do credor;
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c) compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a
obrigação de pagamento criada em virtude de lei, mas somente
reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do
exercício correspondente.
Vejamos mais algumas questões de concurso a respeito:
(CESPE ANTAQ 2009) Com relação às receitas e despesas públicas, julgue os itens a
seguir.
21) Suponha que, na execução de um contrato, firmado nos últimos quatro meses do
exercício, tenha havido divergência na aplicação de suas cláusulas entre a
administração e a empresa contratada. O empenho correspondente foi cancelado,
revertendo-se o crédito à respectiva dotação, cujo saldo foi baixado ao final do
exercício. Nesse caso, esclarecida a situação, no exercício seguinte, e reconhecido o
direito do credor, a administração deverá quitar a obrigação à conta de despesas de
exercícios anteriores.
(CESPE ANAC 2009) Acerca dos procedimentos contábeis específicos da
administração pública, julgue os próximos itens.
22) O cancelamento de restos a pagar corresponde ao recebimento de recursos
provenientes de despesas pagas em exercícios anteriores, os quais devem ser
reconhecidos como receita orçamentária.
(CESPE MIN. INT. NAC. 2009) A despesa pública envolve uma série de aspectos
jurídicos, técnicos, financeiros e orçamentários. Acerca desse assunto, julgue os itens
23) No caso de restos a pagar referentes a despesas empenhadas por estimativa, se o
valor real a ser pago for superior ao valor inscrito, a diferença deverá ser empenhada à
conta de despesas de exercícios anteriores.
24) Se o empenho de uma despesa for considerado insubsistente e anulado no
encerramento do exercício, mas, em momento posterior, o credor cumprir com sua
obrigação, o pagamento será obrigatório e deverá correr à conta de despesas de
exercícios anteriores.
25) Tendo em vista o agrupamento de diversos itens registrados como despesas de
exercícios anteriores, não é possível manter, nesse caso, os registros de cada
despesa segundo a categoria econômica original.
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GABARITOS
1) E 2) E 3) C 4) E 5) E 6) C 7) E 8) E 9) E 10) E 11) C
12) E 13) E 14) C 15) E 16) C 17) E 18) E 19) E 20) E 21) C 22) E
23) C 24) C 25) E
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QUESTÕES DO AULÃO DE AFO
QUESTÕES DE CONCURSOS CESPE
I – ANATEL – ANALISTA ADMINISTRATIVO (2009)
Com relação à contabilidade pública e à matéria orçamentária, julgue os itens a seguir.
01 (Questão 71) As transações no setor público são classificadas como de natureza
econômico-financeira quando se originam de fatos que afetam o patrimônio público,
em decorrência ou não da execução do orçamento, podendo provocar alterações
qualitativas ou quantitativas, efetivas ou potenciais.
02 (Questão 72) A inclusão do serviço da dívida no orçamento público, na década de
80 do século passado, é compatível com vários princípios orçamentários, entre os
quais, pelo menos, a universalidade, o equilíbrio e a clareza.
03 (Questão 73) Uma das condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias
em vigor para a transferência de recursos a título de subvenções econômicas para
entidades privadas, que exerçam atividades esporádicas em áreas sociais, é que
prestem serviços a preços subsidiados e estejam registradas no Conselho Nacional de
Assistência Social.
A respeito da receita e da despesa públicas, julgue os itens seguintes.
04) (Questão 75) As receitas intraorçamentárias se contrapõem às despesas
intraorçamentárias e se referem a operações entre órgãos e entidades integrantes dos
orçamentos fiscal e da seguridade social da mesma esfera governamental.
05) (Questão 76) O lançamento, caracterizado como um dos estágios da receita
pública, não se aplica a todos os tipos de receita. São tipicamente objetos de
lançamento os impostos indiretos e, em particular, os que decorrem de substituição
tributária.
06) (Questão 77) Supondo que determinada despesa estivesse inscrita em restos a
pagar, com posterior cancelamento, por não se ter habilitado o credor no momento
oportuno, e que, mais adiante, esse pagamento, para o qual já fora aprovada dotação
no exercício correspondente, seja reclamado, o respectivo pagamento deverá ser feito
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mediante reinscrição do compromisso, sem necessidade de nova autorização
orçamentária.
07) (Questão 78) As despesas extraorçamentárias se caracterizam por
desincorporação de passivo ou apropriação de ativo. É o caso da quitação das
operações de crédito por antecipação de receita, efetuadas em razão de dificuldades
momentâneas de caixa.
A respeito dos registros contábeis na administração federal e das tomadas e
prestações de contas, julgue os itens seguintes.
08) (Questão 80) Os registros contábeis produzidos pelo Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) são efetuados
automaticamente, de acordo com a tabela de eventos, correspondentes aos atos e
fatos administrativos, cuja entrada dos respectivos dados no sistema é de
responsabilidade das unidades gestoras.
II – ANAC – ANALISTA ADMINISTRATIVO (2009)
Julgue os itens subsequentes, referentes à receita pública e a suas características.
09) (Questão 69) A receita orçamentária não efetiva, que constitui fato contábil
permutativo, altera a situação líquida patrimonial no momento do seu reconhecimento.
Nesse caso, além da receita orçamentária, registra-se, concomitantemente, conta de
variação passiva para reforçar o efeito dessa receita sobre o patrimônio líquido da
entidade.
10) (Questão 70) A receita orçamentária efetiva, no momento do seu reconhecimento,
constitui fato contábil modificativo aumentativo, aumentando a situação líquida
patrimonial da entidade.
11) (Questão 71) Em algumas transações realizadas no âmbito da União, dada a
necessidade de autorização legislativa para sua efetivação, há o registro da receita
orçamentária mesmo não havendo ingressos efetivos. Transações como aquisições
financiadas de bens e arrendamento mercantil-financeiro, por serem consideradas
operação de crédito, são registradas como receita orçamentária e despesa
orçamentária.
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No que se refere à destinação de recursos na contabilidade pública e a suas
peculiaridades, julgue os itens a seguir.
12) (Questão 73) A criação de vinculações para as receitas deve ser pautada em
mandamentos legais que regulamentam a aplicação de recursos, seja para funções
essenciais, seja para entes, órgãos, entidades e fundos. Outro tipo de vinculação
deriva de convênios e contratos de empréstimos e financiamentos, cujos recursos são
obtidos com finalidade específica.
13) (Questão 74) A destinação ordinária de recursos consiste no processo de
alocação livre entre a origem e a aplicação de recursos, para atender a quaisquer
finalidades.
Acerca da despesa pública, de suas características e reflexos no orçamento público,
julgue os itens subsequentes.
14) (Questão 83) A reserva de contingência, que compreende o volume de recursos
destinados ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como
eventos fiscais imprevistos, poderá ser utilizada para abertura de créditos adicionais,
desde que definida na lei de diretrizes orçamentárias.
No que se refere ao mecanismo de utilização da fonte de recursos, à elaboração e
execução do orçamento e a suas características, julgue os seguintes itens.
15) (Questão 85) Ao se fixar a despesa orçamentária, deve-se incluir na sua
classificação a fonte de recursos que irá financiá-la, juntamente com a natureza da
despesa orçamentária, a função, a subfunção e o programa, bem como outras
classificações necessárias para estabelecer uma interligação entre determinado gasto
e o recurso que irá financiá-lo. Por conseguinte, o controle das disponibilidades
financeiras por fonte de recursos deve ser feito desde a elaboração do orçamento até
a sua execução, incluindo-se o ingresso, o comprometimento e a saída dos recursos
orçamentários.
16) (Questão 86) Ao se realizar a execução orçamentária da despesa, deve haver, no
momento da liquidação, a baixa do crédito disponível de acordo com sua a destinação.
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III – AGENTE PF (2004)
Considerando as características, os princípios, as técnicas e as normas próprias da
administração financeira e orçamentária do setor público federal brasileiro, julgue os itens
subseqüentes.
17) (Questão 98) A elaboração e a execução orçamentárias são processadas em um mesmo
sistema informatizado, o que garante celeridade e uniformidade.
18) (Questão 99) O princípio da não-vinculação das receitas de impostos pode aceitar novas
exceções desde que haja alteração no texto constitucional.
19) (Questão 100) A liquidação da despesa ocorre no momento em que o credor recebe o
valor que lhe é devido pelo setor público.
IV – ANALISTA SERPRO (2008)
Julgue os itens que se seguem quanto às disposições do Decreto n.º 93.872/1986
relativas à execução da despesa pública.
20) (Questão 103) Em caso de urgência caracterizada na legislação em vigor, é
permitida a realização de despesa sem prévio empenho.
21) (Questão 104) As despesas relativas a contratos ou convênios de vigência
plurianual serão empenhadas em cada exercício financeiro pela parte a ser executada
no referido exercício.
O SIAFI é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle
da execução orçamentária, financeira e patrimonial do governo federal. Com relação
aos objetivos do SIAFI, julgue os itens subseqüentes.
22) (Questão 105) Cabe ao SIAFI integrar e compatibilizar as informações no âmbito
dos governos federal, estadual e municipal.
23) (Questão 106) É objetivo do SIAFI padronizar métodos e rotinas de trabalho
relativas à gestão dos recursos públicos, permanecendo essa atividade, no entanto,
sob o total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora.
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A lei orçamentária anual (LOA), a lei das diretrizes orçamentárias (LDO) e o plano
plurianual (PPA) são instrumentos de planejamento da ação governamental. Com
relação às características desses instrumentos, julgue os itens a seguir.
24) (Questão 109) As emendas ao projeto de LDO não poderão ser aprovadas
quando forem incompatíveis com o PPA.
25) (Questão 110) É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na LOA.
26) (Questão 111) Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem a prévia inclusão no PPA ou lei que autorize a
inclusão.
V – ANALISTA DFTRANS DF (2009)
A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade pelo
Sistema de Planejamento e Orçamento, que tem a iniciativa dos projetos de Lei do
Plano Plurianual (PPA), da Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei
Orçamentária Anual (LOA). No que concerne às características desses instrumentos,
julgue os próximos itens.
27) (Questão 77) Integra o PPA o Anexo de Riscos Fiscais, em que são avaliados os
riscos capazes de afetar as contas públicas.
28) (Questão 78) Cabe à LDO dispor sobre os critérios e as formas de limitação de
empenho.
29) (Questão 79) É vedado consignar, na LOA, crédito com finalidade imprecisa ou
com dotação ilimitada.
Os créditos extraordinários são destinados a despesas urgentes e imprevistas. Quanto
aos requisitos para sua abertura e vigência, julgue os itens a seguir.
30) (Questão 80) A abertura de créditos extraordinários depende da existência de
recursos e deve ser precedida de justificativa.
31) (Questão 81) Se a autorização para a abertura dos créditos extraordinários for
promulgada nos quatro últimos meses do exercício, esses créditos poderão ser
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reabertos nos limites dos seus saldos, sendo incorporados ao orçamento do exercício
financeiro subseqüente.
Em relação ao Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), julgue o item
abaixo.
32) (Questão 82) Cabe à Secretaria do Tesouro Nacional definir a forma de acesso de
cada unidade gestora ao SIDOR, bem como solicitar a alteração dessa forma de
acesso, de acordo com a necessidade do órgão solicitante.
Despesa pública é o conjunto de gastos realizados por determinada entidade
governamental para se garantir o funcionamento dos serviços públicos. No que
concerne aos procedimentos aplicáveis às despesas públicas, julgue os itens
subseqüentes.
33) (Questão 85) Em casos especiais, previstos na legislação específica, a emissão
da nota de empenho pode ser dispensada.
34) (Questão 86) Após o cancelamento da inscrição da despesa de exercícios
anteriores, o pagamento que vier a ser reclamado poderá ser atendido à conta de
restos a pagar.
35) (Questão 87) O suprimento de fundos, após ser contabilizado, deve ser incluído
nas contas do ordenador como despesa realizada.
RESPOSTAS:
1) C 2) C 3)E 4) C 5) E 6) E 7)C 8)C 9)E 10)C
11)C 12)C 13)C 14)C 15)C 16)E 17)E 18)C 19)E 20) E
21)C 22)E 23)C 24)C 25)C 26)C 27)E 28)C 29)C 30)E
31)C 32)E 33)C 34)E 35)C