Post on 20-Dec-2018
ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOSPROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRAVICE-PROCURADORA
SANDRA VERÔNICA CUREAUVICE-PROCURADORA-GERAL ELEITORAL
LAURO PINTO CARDOSO NETOSECRETÁRIO-GERAL
LEOPOLDO KLOSOVSKI FILHOSECRETÁRIO-GERAL ADJUNTO
CARTA DE CONJUNTURA - PROCURADORIAS DA REPÚBLICA NOS MUNICÍPIOSASSESSORIA DE MODERNIZAÇÃO E GESTÃO ESTRATÉGICA
SUPERVISÃOMARCIO LIMA MEDEIROS
ELABORAÇÃORODRIGO HITOSHI DIAS
REVISÃOALLANA ALBUQUERQUE
PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃOSECOM
APRESENTAÇÃO
No contexto da Modernização do Ministério Público Federal, surgem as Cartas
de Conjuntura. De acordo com o Dicionário Aurélio, conjuntura signifi ca uma “si-
tuação nascida de um encontro de determinadas circunstâncias, e que se considera
como o ponto de partida de uma evolução, uma ação, um fato”. Dessa maneira,
as Cartas de Conjuntura surgem como publicações aperiódicas com o objetivo de
retratar situações ou temas relevantes para a Gestão Institucional, sintetizando os
entendimentos mais recentes e compartilhando dados e informações, de modo a
aprimorar o conhecimento institucional, fortalecendo, assim, o Objetivo Estratégi-
co: “Implementar o processo de Gestão do Conhecimento”.
Neste primeiro encarte, o assunto tratado diz respeito às Procuradorias da Re-
pública nos Municípios, que fazem parte do Ministério Público Federal (MPF),
órgão integrante do Ministério Público da União (MPU). O MPF está organizado
em três instâncias que atuam perante o Poder Judiciário: a Procuradoria Geral da
República (3ª Instância), as Procuradorias Regionais da República (2ª Instância) e as
Procuradorias da República (1ª Instância).
A Procuradoria Geral da República (PGR), localizada em Brasília, atua perante
o Supremo Tribunal Federal (STF), o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Tribu-
nal Superior Eleitoral (TSE).
As Procuradorias Regionais da República (PRRs), localizadas em Brasília, Rio
de Janeiro, São Paulo, Porto Alegre e Recife, atuam perante os Tribunais Regionais
Federais (TRFs) e os Tribunais Regionais Eleitorais (TREs).
Já as Procuradorias da República (PRs), com sede nas capitais dos Estados, atu-
am perante os juízes federais e, quando no exercício de funções eleitorais, perante
os TREs e órgãos da Justiça Eleitoral. Adicionalmente, “nos municípios do interior
onde tiverem sede juízos federais, a lei criará unidades da Procuradoria da Repúbli-
ca no respectivo Estado” (art. 81, parágrafo único da Lei Complementar 95/1993).
A essas procuradorias dá-se o nome de Procuradorias da República nos Municípios
(PRMs), que são “unidades administrativas vinculadas às respectivas unidades ges-
toras nos Estados” (art. 100 do Regimento Interno do Ministério Público Federal).
APRESENTAÇÃO
PROCESSO DE CRIAÇÃO DE PRMs 7
1 - Histórico das criações 7
2 - Instalação de PRMs 10
3 - Tipos de solicitações 12
3.1 - Implantação de PRM 12 3.2 - Fusão de PRM 12 3.3 - Reestruturação de PRM 13
4 - Estrutura das PRMs 14
5 - Situação Atual 16
6 - Considerações sobre a implantação de PRM 18
ESTUDOS SOBRE PROCURADORIAS DE 1ª INSTÂNCIA 20
1 - Proposta da FGV 21
1.1 - Defi nição das circunscrições geográfi cas 21 1.2 - Índice de intensidade de demanda (IID) 21 1.3 - Índice de Feitos por Procurador (IFP) 22 1.4 - Critérios para Implantação e Dimensionamento das unidades 23 1.5 - Considerações dobre estudo da FGV 24
2 - Estudo da AMGE 27
2.1 - Indicadores propostos 27 2.2 - Pontuação dos indicadores 28 2.3 - Validação das pontuações 30 2.4 - Instalação de novas procuradorias 34
ANEXO I 37
ANEXO II 40
SUMÁRIO
1 - HISTÓRICO DAS CRIAÇÕES
As Procuradorias da República nos Municípios foram originariamente
criadas pelo Decreto-Lei 2.386/1987 com o nome de Núcleos das Procura-
dorias da República. O atual nome somente começou a vigorar a partir de
1991, com a promulgação da Lei 8.252.
De 87 a 95, foram editados um decreto e três leis sobre a criação de
PRMs, num total de 41, todas elas com localização defi nida. Em outras pa-
lavras, a própria norma já defi nia os municípios onde seriam instaladas as
Procuradorias. Esse modelo, entretanto, gerava problemas para o MPF: como
não era possível prever os municípios onde seriam instaladas varas federais,
a instalação de PRMs era retardada até a criação de nova lei ou então era
realizada sem a devida norma legal.
Para mitigar esse problema, a Lei 10.053/2000 inovou ao criar 20 PRMs
sem especifi cação de localidade, possibilitando à Administração discricio-
nariedade na defi nição dos municípios onde seriam implantadas as novas
estruturas administrativas, o que proporcionou maior fl exibilidade e celeri-
dade ao processo.
Em 2003, nova legislação trouxe a possibilidade de grande expansão
ao órgão visando atender as demandas geradas pela sociedade e pela inte-
riorização da Justiça Federal. Para tanto, 107 PRMs foram localizadas em
municípios específi cos, enquanto 91 PRMs tiveram especifi cadas as regiões
onde deveriam ser implantadas, fi cando a critério da Administração do
MPF sua localização municipal.
Considerando a última lei editada, já foram criadas 159 PRMs com locali-
zação defi nida e 111 sem localização defi nida (tabela 1).
PROCESSO DE CRIAÇÃO DE PRMs
7Pro
curad
oria
s da
Repúb
lica no
s Municíp
ios
Tabela 1: Normas de criação de PRMs com quantitativo e saldo remanescente
Norma e AnoQuantidade de PRMs criada
Saldo
Decreto-lei 2.386 de 198719 PRMs
com localização defi nida1
Lei 8.252 de 199111 PRMs
com localização defi nida0
Lei 9.035 de 19955 PRMs
com localização defi nida0
Lei 9.037 de 19957 PRMs
com localização defi nida0
Lei 10.053 de 2000
10 PRMs com localização defi nida
20 PRMs sem localização defi nida
0
20*
Lei 10.771 de 2003
107 PRMs com localização defi nida
91 PRMs sem localização defi nida
23
60
Total
159 PRMs com localização defi nida
111 PRMs sem localização defi nida
24
80
* Vale ressaltar que as 20
procuradorias implan-
tadas antes da aprovação
da Lei 10.771/2003,
em municípios sem
localização defi nida,
foram nominadas pela
referida lei, permitindo a
utilização das 20 PRMs
inominadas criadas pela
Lei 10.053/2000.
O advento da Lei 12.011/2009, que criou 230 varas federais, e da Reso-
lução nº 102/2010 do Conselho da Justiça Federal (CJF), que defi niu a lo-
calização e o cronograma de implantação dessas varas, gerou uma demanda
de implantação de procuradorias em 64 municípios onde não existe PRM.
Há, ainda, onze municípios com varas federais criadas por leis anteriores que
não possuem Procuradoria da República, num total de 75 municípios* sem
PRM, como disposto na tabela 2.
* O Anexo I apresenta a lista dos municípios onde não há PRM implantada em que há varas federais ou com previsão de
implantação, incluindo informações sobre o município e ano de implantação da vara.
8C
art
a d
e C
onj
untu
ra
Tabela 2: Número de municípios com relação à existência de varas federais e procuradorias da República
Região UF
Números de Municípios
com varas implantadas
com varas a implantar
com PRMs
semPRMs
Total
1ª Região
ACAMAPBADFGOMAMGMTPAPIRORRTO
1211217419553312
1124
2182431
1
1211214316452211
1124
52113442
2
23316195
27796413
Total 66 30 55 41 96
2ª RegiãoESRJ
620
420
2 620
Total 26 24 2 26
3ª RegiãoMSSP
730
111
632
29
841
Total 37 12 38 11 49
4ª RegiãoPRRSSC
182117
3172117
13
182417
Total 56 3 55 4 59
5ª Região
ALCEPBPERNSE
384933
11222
243633
25352
4961153
Total 30 8 21 17 38
Total Geral 215 53 193 75 268
Elaboração própria. Fonte
dos dados: Site CJF, em
31/12/10. Lei 10.772/2003,
Resolução CJF 102/2010,
dados administrativos
da Secretaria de Planos
e Orçamentos do MPF.
OBS: nessa análise não
foram considerados
municípios que possuem
apenas Juizados Especiais
Federais autônomos.
Coxim/MS também não
foi considerado como
município com PRM por
não haver portaria criando
essa procuradoria.
9Pro
curad
oria
s da
Repúb
lica no
s Municíp
ios
Apesar de o MPF ainda dispor de 104 PRMs a serem implantadas, essas
previsões legais não contemplam a maioria dos municípios da 1ª Região que
não contam com a presença do Parquet mas que possuem varas federais ou
previsão destas. Para sanar este problema, está em estudo a elaboração de um
Anteprojeto de Lei pela Assessoria de Modernização e Gestão Estratégica
(AMGE) para que fossem redistribuídas as PRMs entre as diferentes regiões,
adequando, assim, a demanda futura de PRMs com a interiorização da Justiça
Federal.
Adicionalmente, considerando a defasagem do número de cargos de
procuradores (824) em relação ao de juízes federais (1649), foi proposto o
Projeto de Lei 2202/2011 com vistas à criação de 660 novos cargos de Pro-
curadores da República até 2020. A iniciativa tem como objetivo equiparar
o número de procuradores com o de juízes federais que atuam perante uma
vara federal, desconsiderando os Juizados Especiais Federais autônomos –
JEF’s autônomos.
Todas as Procuradorias da República nos Municípios implantadas até o
momento estão localizadas em cidades que possuem varas federais em fun-
cionamento, seguindo o comando não unívoco da Lei Complementar 75/93
em seu art.81, parágrafo único.
Entretanto, observa-se uma lacuna no ordenamento vigente quanto à
competência para autorizar, priorizar e defi nir critérios para a implantação de
Procuradorias da República em Municípios. Tradicionalmente, essa função
tem sido exercida pelo PGR, ouvido o Conselho Superior do MPF (CSMPF),
quando defi nem a alocação de vagas para o concurso de ingresso na carreira
de membros. Cumpre observar que o Regimento Interno do MPF estabelece
no art. 4º, incisos XXV e XXVI, que compete ao Procurador-Geral da Repú-
blica defi nir e fi xar as estruturas administrativas das unidades e autorizar a
criação de procuradorias pólo – competência esta proferida pela LC 75/93 em
seu art. 49, inciso XX.
Atualmente, a instalação de nova PRM segue o seguinte fl uxo (fi gura 1):
2 INSTALAÇÃO DE PRMS
10C
art
a d
e C
onj
untu
ra
Previsão legal ou implantação de nova vara federal;1.
Procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado solicita ao 2.
Procurador-geral da República (PGR) a implantação de PRM no município
indicado;
PGR encaminha processo ao Secretário-geral (SG);3.
SG solicita avaliação de viabilidade para Secretarias Nacionais;4.
AMGE verifi ca se há previsão legal de instalação de PRM e prioridade de 5.
lotação de membros nos devidos municípios, como defi nido pelo PGR;
SPO avalia a disponibilidade orçamentária;5.1.
SGP avalia disponibilidade de pessoal (membros e servidores);5.2.
AMGE sugere modelo de implantação, ou seja, se a unidade será implan-6.
tada in loco ou se a procuradoria será criada como uma satélite, na qual
membros e servidores são lotados na Procuradoria da República mais
próxima (procuradoria pólo);
SG encaminha proposta para o PGR;7.
PGR defi ne se há implantação de PRM;8.
PGR cria portaria e 10. informa demandante;9.
SG toma providências e 12. informa demandante;11.
Procuradores-chefes recebem informações.13.
Figura 1: Fluxograma atual de solicitação de implantação de PRM
Cria
ção d
e PRM
sPG
RSG
Proc
urad
ores
-Che
fes
11Pro
curad
oria
s da
Repúb
lica no
s Municíp
ios
Conforme descrito na fi gura 1, após a previsão legal ou implantação de
nova vara federal em um município, os procuradores-chefes das respectivas
unidades gestoras realizam uma das seguintes demandas:
3.1 Implantação de PRM
3.2 Fusão de PRM
Motivo: existência ou implantação de vara federal (exceto Juizado Espe-
cial Federal Autônomo) em município onde não há PRM.
Análise: Secretaria Geral do MPF avalia a disponibilidade e/ou viabilida-
de dos seguintes itens: i) dotação orçamentária, ii) membros e servidores para
lotação, e iii) cargos em comissão e funções de confi ança conforme porte da
PRM.
Autorização: Procurador-Geral da República.
Implicação: 1) Aluguel, compra ou construção de imóvel; e 2) lotação de
membros e servidores.
Obs: Vale esclarecer que, enquanto a nova PRM não é instalada, o pro-
curador destinado à unidade é lotado provisoriamente na Procuradoria da
República localizada na capital do Estado.
Motivo: implantação de vara federal (exceto Juizado Especial Federal Au-
tônomo) em município onde não há PRM, mas, por existir Procuradoria da
República em município próximo, considera-se conveniente que os processos
relacionados àquele município sejam de responsabilidade do município com
Procuradoria instalada. Neste caso, o município com Procuradoria instalada
é denominado pólo, enquanto que o município sob sua atuação é denomi-
nado satélite. Em outras palavras, a procuradoria itinerante é chamada de
PRM-satélite.
3 - TIPOS DE SOLICITAÇÕES
12C
art
a d
e C
onj
untu
ra
Análise: Secretaria Geral do MPF avalia a disponibilidade e/ou viabilida-
de dos seguintes itens: i) dotação orçamentária, ii) membros e servidores para
lotação, e iii) cargos em comissão e funções de confi ança conforme porte da
PRM.
Autorização: Procurador-Geral da República.
Implicação: 1) O número de varas existentes no município satélite passa
a ser considerado no quantitativo sob jurisdição do município pólo; 2) rea-
liza reestruturação de PRM considerando o novo quantitativo de varas sob
jurisdição da PRM pólo; e 3) pagamento de ¼ da diária destinado a ressarcir
os custos de deslocamento da procuradoria pólo para a satélite de membros e
servidores, quando necessário.
Obs: não há aluguel nem compra de imóveis referente a esse tipo de so-
licitação.
3.3 Reestruturação de PRM
Motivo: implantação de vara federal (exceto Juizado Especial Federal
Autônomo) em município onde há PRM.
Análise: Secretaria Geral do MPF valida a alteração dos critérios que
demandam a modifi cação do grupo ao qual a PRM pertence e verifi ca a dis-
ponibilidade e/ou viabilidade dos seguintes itens: i) dotação orçamentária, ii)
membros e servidores para lotação, e iii) cargos em comissão e funções de
confi ança conforme porte da PRM.
Autorização: Procurador-Geral da República.
Implicação: lotação de membros, servidores e/ou funções decorrentes
do acréscimo de varas federais, caso seja pertinente.
13Pro
curad
oria
s da
Repúb
lica no
s Municíp
ios
De acordo com o §2° do art. 1° do Regimento Interno do MPF, “as Pro-
curadorias da República nos Municípios são unidades de lotação vinculadas
às Procuradorias da República da respectiva unidade da Federação, sendo
denominadas como unidades administrativas”. Elas são classifi cadas em três
grupos (art. 101):
1º Grupo – com atuação perante a cinco ou mais varas; ˙
2º Grupo – com atuação perante a três ou quatro varas; e ˙
3º Grupo – com atuação perante a uma ou duas varas. ˙
A estrutura para implantação das PRMs é defi nida a seguir:
4 - ESTRUTURA DAS PRMS
Setor de Autuação
e Distribuição
Setor de Acompanhamento
Processual
Setor de Apoio Administrativo
Setor de Pessoal
Coordenadoria
Subcoordenadoria Jurídica
Subcoordenadoria Administrativa
Figura 2: Estrutura organizacional das Procuradorias da República nos Municípios
1 CC12 FC24 FC1
1 Analista Processual1 Analista Administrativo12 Técnicos Administrativos
1 Técnico de Informática3 Técnicos de Transporte
1º Grupo (art. 102)
14C
art
a d
e C
onj
untu
ra
Coordenadoria
Subcoordenadoria Jurídica
Subcoordenadoria Administrativa
2º Grupo (art. 103)
SetorAdministrativo
Setor Jurídico
Coordenadoria
3º Grupo (art. 104)
1 FC32 FC2
1 Analista Processual8 Técnicos Administrativos2 Técnicos de Transporte
1 FC32 FC1
2 Técnico Administrativo1 Técnico de Transporte
Fonte: Regimento Interno MPF 2010 e documentos da Assessoria de Planejamento, Organização e Desenvolvimento (APOD).
Nota: AP – Analista Processual; AA – Analista Administrativo; FC – Função Comissionada; TA – Técnico Admi-
nistrativo; TI – Técnico de Informática; TT – Técnico de Transporte.
Obs: Para cada procurador a mais nas PRMs, considera-se a inclusão de mais um analista processual, um técnico
administrativo e uma FC2. Municípios localizados em zona de fronteira apresentam estruturas mais robustas,
porém não existe um critério padrão para alocação de membros, servidores e funções para essas áreas.
15Pro
curad
oria
s da
Repúb
lica no
s Municíp
ios
Atualmente, existem 139 Procuradorias da República nos Municípios (ver
Anexo II), abrangendo 27 PRMs satélites, localizadas em 22 estados. Dessas,
101 estão classifi cadas no 3º grupo, 25 classifi cadas no 2º e 13 classifi cadas no
1º, conforme pode ser visualizado na tabela 5. Destaca-se a concentração de
unidades nas Regiões Sudeste e Sul, com pelo menos 15 procuradorias em
cada estado, exceto no Espírito Santo.
5 - SITUAÇÃO ATUAL
Elaboração própria.
Fonte: dados administrativos
da Secretaria de Planos e
Orçamento do MPF.
Figura 3: Procuradorias por grupo e estado
AL PAGO RJAM PBMA RNBA PEMG ROCE PIMS RS SEES PRMT SC SP
1 1
11 1 1
1
11 1 1
1
9 910 10
12
144
3 3 3 3 3 3
8
3
36
7
6
3
6
41
1
1
2
2
2
1
2
2
2
22
2
3º Grupo 2º Grupo Satélite1º Grupo
16C
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a d
e C
onj
untu
ra
A AMGE realizou um levantamento sobre a situação dos imóveis das 139
PRMs. A maioria delas (70,5%) encontra-se em imóveis alugados e apenas 27
(19,4%) estão em imóveis próprios (fi gura 4). Das 98 alugadas, seis já possuem
sede própria que estão em processo de reforma, enquanto dentre as demais, duas
já possuem imóveis alugados e uma possui nova sede própria.
Fonte: AMGE/SG,
Pesquisa sobre PRMs.
Figura 4: Situação dos imóveis das 139 PRMs
Própria Alugada Não responderamOutros
19%
3%7%
71%
27
410
98 Tipos de Unidades
17Pro
curad
oria
s da
Repúb
lica no
s Municíp
ios
O atual modelo de criação de PRMs não gera efi ciência na tomada de de-
cisão, onerando tanto as Procuradorias da República nos Estados, bem como
a administração central pelo fato de que cada solicitação é avaliada individu-
almente sem que haja critérios técnicos previamente defi nidos. Apesar de o
modelo ter sido adequado no passado, a previsão de implantação de 230 varas
federais até 2014 não permite que o Ministério Público Federal avalie cada
situação sem considerar o impacto de todas as implantações do Judiciário.
É necessário realizar um estudo para avaliar os impactos da interiorização
da justiça, defi nir a estratégia e um cronograma de implantação de PRMs,
planejado de tal forma que as futuras unidades possuam:
previsão legal; ˙
previsão orçamentária de custeio para despesas correntes; ˙
previsão orçamentária para despesas com pessoal (membros e servidores); ˙
reserva de vagas de membros e servidores do concurso em vigor; ˙
levantamento de imóveis disponíveis para locação ou aquisição. ˙
Vale destacar que não existe normatização específi ca nem resolução acerca
desse processo, tampouco um manual que defi na as etapas de solicitação e
implantação de novas unidades administrativas. A falta dessa normatização
refl etiu-se na ausência de padronização na ação da Administração para efe-
tivar as implantações. A carência de procedimentos escritos já acarretou a
implantação de procuradorias satélites, sem justifi cativa documentada, em
locais onde não há presença de varas federais. Sugere-se, dessa forma, que o
procedimento de criação de novas unidades administrativas seja normatizado
e que toda implantação seja autorizada por meio de portaria do Procurador-
Geral da República.
Dessa forma, considerando que a Resolução nº 102/2010 do CJF prevê a
localização e o tipo das varas federais a serem implantadas até 2014, sugere-se
que, antecipadamente, seja deliberada, baseada em critérios objetivos, a perti-
nência de criação de PRMs e as prioridades de implantação pelo Procurador-
6 CONSIDERAÇÕES SOBRE A IMPLANTAÇÃO DE PRM
18C
art
a d
e C
onj
untu
ra
Geral da República, assim como a lotação de membros e servidores nessas
unidades, de acordo com o fl uxograma apresentado a seguir:
PGR ou CSMPF ou CGE* solicita estudo sobre implantação de PRM;1.
Secretaria Geral realiza estudo baseado em critérios defi nidos pelo 2.
CSMPF;
SG encaminha estudo para interessados;3.
PGR defi ne prioridades, ouvido o CSMPF;4.
Portaria PGR estabelece cronograma de implantação;5.
PGR publica portaria e 7. Informa interessados;6.
SG realiza inclusão na proposta orçamentária de custeio da nova PRM, 8.
recursos para construção ou aluguel de imóveis, bem como recursos de
pessoal para fazer frente à lotação de membros e servidores nas devidas
procuradorias; e 9. informa interessados.
Figura 5: Fluxograma de proposta para implantação de PRM
* O Comitê de Gestão Estratégica (CGE) faz parte do Sistema Integrado de Gestão Estratégica e Govenança (SIGE), criado pela
Portaria PGR nº733/2011, e é responsável por assessorar as atividades relativas à modernização da gestão administrativa do MPF.
Reun
ião d
e Est
rutu
ra /
Cria
ção d
e PRM
PGR
SG
7.
8. 9.
19Pro
curad
oria
s da
Repúb
lica no
s Municíp
ios
Com o intuito de subsidiar a tomada de decisão quanto à localização de
Procuradorias da República de 1ª Instância e sua estrutura administrativa,
foi apresentado um estudo preliminar pela Fundação Getúlio Vargas (FGV),
como parte do Projeto de Modernização da Gestão Administrativa, durante
o I Encontro Nacional de Governança e Integração da Gestão Administrativa
do MPF, que aconteceu entre os dias 4 e 8 de abril de 2011. Após as apresen-
tações, os procuradores-chefes das Procuradorias Regionais e das Procura-
dorias da República nos Estados e seus convidados fi zeram questionamentos
e sugestões sobre a proposta. Com base nas discussões suscitadas durante
esse encontro, a FGV aperfeiçoou o seu modelo que foi apresentado no II
Encontro de Governança, que ocorreu entre os dias 27 e 29 de junho de 2011.
Por fi m, a proposta fi nal da FGV foi apresentada nos dias 27 e 28 de setembro
durante a I Reunião de Avaliação Estratégica (RAE).
Concomitantemente, a Assessoria de Modernização e Gestão Estratégica
(AMGE) do MPF, com o objetivo de aperfeiçoar o modelo apresentado pela
FGV, elaborou um modelo alternativo para a implantação de novas PRMs e
para a defi nição de critérios de estrutura das unidades de 1ª instância, uti-
lizando variáveis de fácil mensuração e que consolidam as varáveis citadas
durante as discussões nos referidos encontros de governança.
ESTUDO SOBRE PROCURADORIAS DE 1ª INSTÂNCIA
20C
art
a d
e C
onj
untu
ra
A proposta de implantação ou localização de unidades do MPF apresentada
pela FGV pode ser dividida em quatro partes: 1) a defi nição de circunscrições
geográfi cas; 2) a criação de um indicador de intensidade de demanda (IID);
3) a criação de um índice de feitos por procurador (IFP); e 4) a proposição de
critérios para avaliar a prioridade de implantação de novas procuradorias e
para defi nir o dimensionamento das unidades.
1 - PROPOSTA DA FGV
1.1 Defi nição das circunscrições geográfi cas
1.2 Índices de intensidade de demanda (IID)
A primeira etapa foi a proposição de conjuntos de municípios com carac-
terísticas econômicas, sociais, políticas e demográfi cas similares, chamados
de circunscrição geográfi ca. Os municípios pertencentes a cada circunscrição
foram selecionados com base na proximidade com o município “sede” e com a
utilização de critérios do IBGE como microrregião, região metropolitana, colar
metropolitano e regiões integradas de desenvolvimento. Foram propostas 241
circunscrições geográfi cas, sendo 166 localizadas em municípios onde há a pre-
sença de procuradoria de 1ª instância, 58 em municípios onde serão criadas varas
federais, e 17 onde não há presença nem do MPF nem do Judiciário Federal.
O IID busca apontar a efetiva necessidade da população, refl etindo a di-
nâmica socioeconômica e demográfi ca, além de estar atrelado às atribuições
constitucionais do MPF. Para defi nir um indicador de demanda que permita
determinar qual circunscrição tem potencial para abrigar uma nova unidade
do MPF, foram utilizadas variáveis exógenas*. Esse índice foi dividido em
sete dimensões, que foram normalizadas, recebendo valores entre 0 e 1 para
fi ns de comparação. O Índice de Intensidade de Demanda do MPF seria
obtido a partir da média aritmética simples (com ou sem ponderação) das sete
dimensões, apresentadas a seguir:
* Variável exógena é uma variável que não é afetada pela atuação dos membros do Ministério Público Federal (ex: população).
21Pro
curad
oria
s da
Repúb
lica no
s Municíp
ios
Fiscalização da administração pública: ˙ número de convênios do Go-
verno Federal fi rmados.
Meio ambiente: ˙ áreas de unidades de conservação federais, aglomeração
de municípios em zona costeira, ocorrências com alto impacto observadas
com freqüência no meio ambiente municipal nos últimos 24 meses.
Ordem econômica, tributária e direitos do consumidor: ˙ PIB per capita e
densidade demográfi ca.
Patrimônio cultural, artístico e histórico: ˙ número de unidade tom-
badas pela União.
Crimes comuns, violência e controle da atividade policial: ˙ aglome-
ração de municípios em zona de fronteira, movimentação de carga em
portos e aeroportos, movimentação de passageiros em aeroportos.
Direitos humanos e políticas sociais: ˙ IDH.
Minorias: ˙ população indígena e comunidades quilombolas.
1.3 Índice de feitos por procurador (IFP)
O IFP busca demonstrar a demanda existente de cada unidade, relativiza-
da pelo número de procuradores, utilizando a seguinte fórmula:
média histórica de entrada de processos em cada unidade
número de procuradores existentes em cada unidade.IFP =
Durante os encontros, foi proposta a inclusão de diversas outras variáveis
no cálculo do IFP (com ou sem a utilização de pesos), a saber:
Proposta 1
Número de ações penais em trâmite na primeira instância; ˙
procedimentos investigatórios criminais em andamento; ˙
número de ações civis públicas cadastradas no MPF e em trâmite na pri- ˙
meira instância;
peças informativas de natureza criminal autuadas no último ano; ˙
inquérito policial em trâmite; ˙
peças informativas de natureza cível autuadas no último ano; ˙
mandados de segurança; e ˙
ações ordinárias em que é necessária a intervenção do MPF. ˙
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Proposta 2
Ajuizamento de ações penais; ˙
procedimentos investigatórios criminais em andamento; ˙
ajuizamento de ações civis públicas; ˙
expedição de recomendações; ˙
celebração de compromisso de ajustamento de conduta; ˙
alegações fi nais; ˙
pareceres em medidas assecuratórias; ˙
indicação de diligências em inquérito policial; ˙
parecer processual com análise mérito; ˙
arquivamento criminal; ˙
despachos em procedimentos investigatórios criminais; ˙
arquivamento; ˙
procedimento administrativo/ inquérito civil; ˙
peças informativas; ˙
despachos em procedimentos administrativos/ Inquéritos civis; ˙
instauração de procedimentos investigatórios criminais; ˙
instauração de inquéritos civis; ˙
cotas diversas em inquérito policial; e ˙
parecer processual sem análise do mérito. ˙
1.4 Critérios para implantação e dimensionamento das unidades
Para definir a implantação de nova unidade do Parquet, as circuns-
crições propostas seriam ordenadas de acordo com o IID e aquelas
que f icassem acima da mediana, ou seja, que estivessem entre as 120
melhores posicionadas, deveriam possuir ao menos uma unidade do
Ministério Público Federal. As 120 primeiras seriam denominadas uni-
dades com “Alta demanda potencial” e as demais com “Baixa demanda
potencial”.
23Pro
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ios
Com o intuito de avaliar o dimensionamento das unidades, seria utilizada
uma combinação do IDD e do IFP. O IDD seria recalculado utilizando as
circunscrições fi nais, que seriam divididas em alta e baixa demanda potencial.
Para o IFP, seria proposto um ponto de corte (não apresentado pela FGV),
que defi niria se a unidade está operando acima ou abaixo de sua capacidade.
A combinação desses resultados implicaria em quatro situações, apresentadas
a seguir com suas respectivas propostas:
Situação 1: Alta “demanda potencial” e unidade operando “acima da ca- ˙
pacidade”.
Proposta: aumentar a estrutura.
Situação 2: Alta “demanda potencial” e unidade operando “abaixo da ˙
capacidade”.
Proposta: manter a estrutura existente e orientar a unidade para uma
postura proativa.
Situação 3: Baixa “demanda potencial” e unidade operando “acima da ˙
capacidade”.
Proposta: caso excepcional, estudar solução particular.
Situação 4: Baixa “demanda potencial” e unidade operando “abaixo da ˙
capacidade”.
Proposta: reduzir a estrutura.
Circunscrições geográfi cas
Para a Assessoria de Modernização e Gestão Estratégica, os municípios
“sedes” das circunscrições geográfi cas das unidades do Ministério Público
Federal devem acompanhar a localização de varas federais, em consonância
com a Lei Complementar 75/93 em seu art. 81, parágrafo único, haja vista o
atual passivo existente de 72 municípios que possuem vara federal, mas não
possuem PRM. Nada impede, entretanto, que num momento futuro existam
unidades do Parquet em municípios onde não há vara federal.
1.5 Considerações sobre estudo da FGV
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Índices de intensidade de demanda e de feitos por procurador
Para ambos os índices, a FGV propôs a utilização de um excessivo número
de variáveis que, ao fi nal, criam indicadores difíceis de serem mensurados e
que não possuem um signifi cado objetivo e de fácil explicação.
A inclusão de diversas variáveis se assemelha ao termo pejorativo utili-
zado em econometria: o kitchen sink (ou pia da cozinha), que é incluir uma
longa lista de variáveis para explicar um determinado fenômeno. Em outras
palavras, são jogadas diversas informações na pia na espera que saia algo
bom dessa variedade de elementos. Quando diversos dados são analisados
conjuntamente, observam-se diversos problemas: 1) as informações apresen-
tadas podem não ser comparáveis, gerando difi culdade na mensuração e no
entendimento do indicador fi nal; 2) as variáveis, por serem muito específi cas,
geram um viés na análise fi nal do indicador; e 3) pode surgir o problema de
multicolinearidade das variáveis explicativas.
O primeiro problema apresentado, a comparação entre as variáveis, pode
ser exemplifi cado utilizando a própria atribuição multifacetada do Minis-
tério Público Federal. Ou seja, como podemos criar um indicador que leve
em consideração um Processo Investigatório Criminal, um Procedimento
Administrativo em matéria ambiental e um Procedimento Administrativo de
improbidade administrativa? Pela materialidade do fato? Pelo impacto social?
Pelo tempo necessário para realizar tal procedimento? Com certeza poderiam
ser utilizados pesos ou ponderações para equilibrar essa equação. Entretanto,
cada procurador teria uma opinião distinta com relação a cada um desses pesos.
Além disso, cada temática poderia ser pormenorizada de modo a representar
a especifi cidade de cada caso, não fi cando claro até que nível essas distinções
seriam feitas. Vale ressaltar que não se pretende negar a importância de cada
uma dessas variáveis em sua avaliação, mas sim que essas variáveis sejam uti-
lizadas na avaliação do caso concreto dos resultados e não na formulação do
indicador em si (ver item 2.3 – Validação das pontuações).
O segundo problema, que é um desdobramento do primeiro, refere-se à
especifi cidade de algumas informações propostas. Por exemplo, informações
como municípios em zona de fronteira e litorânea, e movimentação de cargas
e passageiros em aeroportos são características peculiares de determinadas
regiões, de modo que sua inclusão favorece áreas específi cas e gera um viés do
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resultado fi nal de acordo com as variáveis selecionadas. Novamente, sugere-
se que essas variáveis sejam utilizadas na validação e avaliação do indicador
frente ao caso concreto das unidades.
Por fi m, a multicolinearidade representa um fenômeno estatístico que
ocorre quando duas variáveis explicativas são altamente correlacionadas, ge-
rando estimativas menos precisas e a utilização de informações redundantes.
No caso da criação de um indicador, a utilização de variáveis correlacionadas
dá maior peso para um determinado aspecto. Por exemplo, a utilização do
número de passageiros e de carga em aeroportos está relacionada com o porte
do aeroporto. Ou seja, aeroportos de maior porte como Guarulhos e Tom
Jobim apresentariam maior movimentação tanto de cargas como de pessoas,
gerando um peso maior para esses aeroportos de maneira desproporcional.
Adicionalmente, aeroportos de maior porte estão localizados em cidades que
possuem um Produto Interno Bruto maior. Em outras palavras, ao tentar es-
pecifi car um determinado problema por meio da inclusão de mais variáveis,
dá-se maior ênfase a uma determinada característica que poderia ser avaliada
considerando apenas uma única variável com característica mais global.
Critérios de defi nição de implantação e de dimensionamento
Ao propor que o ponto de corte do Índice de Intensidade de Demanda seja
a posição da circunscrição em relação à mediana, a FGV faz com que a classifi -
cação das unidades seja dependente do número de circunscrições propostas e
não apenas da demanda efetiva estimada. Em outras palavras, se o número de
circunscrições propostas fosse de 500 ao invés de 241, teríamos 250 localidades
caracterizadas como “Alta demanda potencial”, ao invés de 120. Adicionalmen-
te, essa proposta desconsidera que já existem 139 unidades implantadas, o que
difi cultaria a implantação de novas unidades.
Por fi m, quando avaliamos o critério para a defi nição do dimensionamento da
unidade, essa classifi cação binária faz com que exista um tratamento diferenciado
para unidades que apresentem classifi cações distintas, mas que estão muito pró-
ximas uma das outras. Ou seja, enquanto a unidade na posição 120 é considerada
“Alta demanda potencial”, a 121 é considerada “Baixa demanda potencial”, sendo
que a diferença real entre elas é provavelmente muito baixa. Portanto, a defi nição
de um ponto de corte pode prejudicar unidades que estão próximas a esse ponto.
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O objetivo da AMGE foi propor uma metodologia inicial para alocar
recursos conforme critérios técnicos previamente defi nidos, utilizando
um indicador que refl etisse e consolidasse as sugestões dos procuradores-
chefes presentes nos Encontros de Governança do MPF e de modo a evitar
os possíveis problemas apresentados pela proposta da FGV. O indicador a
ser apresentado não busca estimar a estrutura ideal, mas apenas auxiliar os
tomadores de decisão com uma ferramenta técnica que refl ita a necessidade
das unidades do MPF.
Para tanto, a proposta considerou a jurisdição das Procuradorias da República
de 1ª instância existentes, ou seja, os municípios sob responsabilidade de cada
procuradoria, e variáveis exógenas à atuação do MPF que agem como proxies* da
demanda efetiva (demanda atual + reprimida) de atuação do Parquet.
2 ESTUDO DA AMGE
Quatro indicadores foram propostos, todos eles ponderados pelo número
de procuradores nas Procuradorias da República de 1ª Instância, a saber:
População de 2010 por procurador: ˙ este indicador busca refl etir a de-
manda social e o número de pessoas que podem ser afetas por programas
sociais e que estão na faixa de pobreza. Esse indicador também guarda
correlação com a quantidade de órgãos federais, que geralmente estão
presentes em localidades com maior porte populacional.
Produto Interno Bruto (PIB) de 2008 por procurador: ˙ este indicador
refl ete o orçamento municipal, a movimentação de mercadorias, assim como
está relacionado à existência de grandes empreendimentos.
Número de municípios por procurador: ˙ este indicador está diretamen-
te relacionado com a quantidade de atos de improbidade administrativa e a
quantidade de convênios federais com municípios.
Área por procurador: ˙ está relacionado com a existência de áreas de pro-
teção ambiental, assim como tem impacto no tempo de deslocamento dos
membros para áreas mais distantes, e no acesso da população ao MPF.
2.1 Indicadores Propostos
* Proxy – mede indiretamente a variável de interesse utilizada quando o objeto de estudo é difícil de medir ou observar.
Obs: Sugere-se não utilizar o número de entradas ou manifestações, pois esses podem ser facilmente viesados por interesses temáticos,
regionais ou pela falta de padronização na alimentação do banco de dados do MPF. Adicionalmente, a utilização das mencionadas variáveis
é insufi ciente para captar a demanda reprimida de alguns municípios que não contam com a presença física de uma unidade do MPF.
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Para cada um desses indicadores foi avaliada a distribuição estatística e, em
seguida, as procuradorias de 1ª instância foram divididas em quartis (ou seja,
em grupos representando 0-25%, 25-50%, 50-75% e 75-100%). Atribuiu-se um
ponto para as unidades que apresentaram os piores resultados (75-100%) em
cada um dos indicadores e retirou-se um ponto das unidades com as situações
mais brandas (0-25%, ver tabela 3). Essa proposta tem o intuito de reduzir as
desigualdades das diversas procuradorias ao pontuar apenas os extremos de cada
um dos indicadores. Por exemplo, quando o indicador habitantes por procu-
rador é analisado, é possível identifi car uma procuradoria onde o procurador é
responsável por mais de 1,4 milhões de pessoas, enquanto em outra procurado-
ria cada procurador é responsável por 61,7 mil habitantes.
Tabela 3: Faixas de pontuação por indicador.
Indicadores
Habitantes (mil) Municípios PIB (R$ bilhões) Área (km²) Pontos
75% - 100% 521,5 - 1.423 25 - 80 6,4 - 23,4 21.363 - 173.719 1
25% - 75% 215,2 - 521,5 5 - 25 2,9 - 6,4 2.664 - 21.363 0
0 - 25% 61,7 - 215,2 0,1 - 5 0,4 - 2,9 37 - 2.664 -1
Elaboração própria. Fonte
dos dados: Ipeadata e
dados administrativos
da Secretaria de Planos
e Orçamentos do MPF.
OBS: Todos os indicadores
estão ponderados pelo
número de procuradores de
cada unidade.
Após analisar os indicadores, cada município onde está localizada uma
procuradoria de 1ª instância recebeu uma pontuação fi nal entre -4 e 4. Por
exemplo, se no município X cada procurador for responsável, em média,
por 600 mil habitantes, um PIB de 8 bilhões, uma área de 1.500 km², e 8
municípios, a procuradoria mencionada receberia 1 ponto nos indicadores
habitante e PIB e perderia 1 ponto no indicador área, totalizando 1 ponto
após somar-se a pontuação de cada um dos indicadores.
Dessa maneira, das 166 procuradorias da República de 1ª instância
instaladas, 37 (22,2%) tiveram pontuação de 2, 3 ou 4, sugerindo que essas
procuradorias têm estrutura mais defasada com relação a outras procura-
dorias (fi gura 6).
2.2 Pontuação dos Indicadores
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Pela tabela 4, nota-se que as unidades em situação crítica (pontuações 2,
3 ou 4) possuem um número menor de procuradores do que as unidades em
situação admissível (pontuações -2, -3 ou - 4). Entretanto, nas unidades em
pior situação, cada membro é responsável, em média, por uma quantidade
maior de pessoas, de PIB, de municípios e de área de abrangência, indicando
que pode haver uma inversão de prioridade na alocação de Procuradores da
República em áreas que apresentam menor demanda estimada.
Figura 6: Quantidade de procuradorias de 1ª instância por pontuação
10%
18%11%
4%
3%
10%
21%
15%8%
17
3019
7
5
16
35
2413
Percentual de Unidades
Elaboração própria.
Fonte: AMGE/SG.
Estudo sobre procura-
dorias da República de 1ª
instância.
4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4
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Tabela 4: Média dos indicadores por pontuação.
Número por procurador
Número de Procuradores
Habitante (mil) PIB (R$ bilhões) Municípios Área (km²)
-4 4,8 129,2 1,9 2,0 845
-3 11,6 167,7 3,0 3,3 4.229
-2 5,7 205,2 3,1 5,1 17.522
-1 5,3 276,0 5,0 12,3 11.982
0 3,0 357,2 5,5 13,4 15.791
1 1,7 401,2 4,9 24,6 19.435
2 1,3 640,4 9,8 20,4 21.392
3 1,3 835,6 6,9 38,3 38.674
4 1,0 879,2 11,0 46,7 59.714
SituaçãoAdmissível
7,7 183,4 3,0 4,1 10.943
Situação Ruim
3,1 354,6 5,1 17,2 16.231
Situação Crítica
1,2 779,0 8,6 34,0 37.004Elaboração própria.
Fonte dos dados: GPS
Consulta, Ipeadata.
Com o objetivo de avaliar a pertinência da proposta da AMGE, as pontuações
obtidas por cada unidade de primeira instância foram analisadas considerando di-
versas variáveis sugeridas durante os Encontros de Governança, descritas abaixo:
a) número de entradas em 2011 por procurador;
b) número de manifestações em 2011 por procurador;
c) número de unidades de conservação por procurador;
d) número de terras indígenas por procurador;
e) número de comunidades quilombolas por procurador;
f) número de JEFs autônomos por procurador;
g) média municipal do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2000;
h) média municipal do Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM)
de 2007;
2.3 Validação das Pontuações
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i) taxa de alfabetização de pessoas com 10 anos ou mais - Censo 2010;
j) percentual da população com renda inferior a R$70,00 - Censo 2010;
k) percentual da população com renda inferior a R$127,50 - Censo 2010;
l) média municipal do Índice de Desenvolvimento da Família (IDF) até junho
de 2010 do Ministério de Desenvolvimento Social (MDS), que é composto por
diversos indicadores:
acesso ao conhecimento; ˙
acesso ao trabalho; ˙
condição habitacional; ˙
desenvolvimento infantil; ˙
disponibilidade de recursos; e ˙
vulnerabilidade. ˙
A tabela 5 apresenta os resultados das variáveis de a-f. Considerando as
variáveis de entradas e manifestações por procurador, percebe-se que, de
modo geral, o número de processos aumenta proporcionalmente à pon-
tuação. Enquanto as procuradorias categorizadas em situação admissível
apresentam uma média de 1.674 entradas e 1.817 manifestações por pro-
curador, aquelas em situação crítica apresentam valores de 2.813 e 3.207,
respectivamente, corroborando a hipótese que os indicadores utilizados
estariam relacionados com parte da demanda institucional.
Similarmente, o número de unidades de conservação, de terras indíge-
nas e de comunidades quilombolas por procurador está relacionado à pon-
tuação, sendo que as unidades em situação crítica apresentaram números
superiores àquelas em localidades com situação admissível. Esses valores
podem estar relacionados à demanda atual do MPF e à demanda reprimida
nessas temáticas. Dessa maneira, quanto maior o número de unidades de
conservação, terras indígenas e comunidades quilombolas por procurador,
menos efetiva será a sua atuação nessas temáticas.
Por fi m, quando avaliamos a quantidade de JEFs autônomos por pro-
curador, verifi camos, em geral, um aumento de responsabilidade para
pontuações maiores.
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Tabela 5: Média das variáveis de validação (a - f) por pontuação.
Número por procurador
Entradas ManifestaçõesUnidades de Conservação
Terras Indígenas
Comunidades Quilombolas
JEFs Autônomos
-4 2.251 2.200 0,4 0,2 0,1 0,12
-3 1.460 1.539 0,5 0,5 0,8 0,20
-2 1.687 1.903 0,8 2,3 2,3 0,19
-1 1.596 1.767 0,6 1,9 7,1 0,20
0 1.967 2.186 1,2 1,0 3,5 0,30
1 2.442 2.562 1,0 1,6 6,4 0,23
2 2.945 3.138 1,6 3,2 5,9 0,33
3 2.628 3.033 2,3 1,4 19,1 0,24
4 3.084 3.762 2,5 0,9 7,7 0,00
SituaçãoAdmissível
1.674 1.817 0,7 1,4 1,6 0,18
SituaçãoRuim
2.048 2.222 1,0 1,4 5,3 0,25
SituaçãoCrítica
2.813 3.207 2,1 1,9 12,5 0,23
Foram considerados, também, índices de desenvolvimento municipal,
como o IDH 2000 e o IFDM 2007, assim como a taxa de alfabetização e o
percentual da população com renda inferior a R$ 70,00 e R$ 127,50*, com
base nos resultados preliminares do Censo de 2010 (variáveis g-k, tabela
6). Como demonstram os resultados, as procuradorias em situação crítica
localizam-se próximas a municípios que possuem IDH e IFDM mais baixos,
com piores taxas de alfabetização e com percentuais de pobreza maiores. Isso
pode sugerir que os municípios com presença do MPF em situação crítica
talvez sejam os mesmos que apresentam maior necessidade.
Elaboração própria.
Fonte dos dados:
Transparência MPF,
dados administrativos
da 6ªCCR, ICMBio,
Instituto Palmares,
site CJF.
* O governo brasileiro utiliza diferentes cortes de renda monetária domiciliar per capita para selecionar benefi ciários
para seus programas e políticas sociais, considerando-se pobres as famílias e indivíduos cuja renda domiciliar per
capita situa-se abaixo de determinado patamar de renda monetária (R$ 70 - extremamente pobres para o Programa
Bolsa Família, e R$ 127,50 para o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social de idosos e defi cientes).
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Tabela 6: Média das variáveis de validação (g - k) por pontuação.
IDH 2000IFDM 2007
Taxa de Alfabetização
10+ (2010)
Renda até R$70 (2010)
Renda até R$127,50 (2010)
-4 0,80 0,73 94,2 1,1% 5,3%
-3 0,74 0,67 89,8 3,2% 10,4%
-2 0,73 0,63 88,6 6,0% 16,3%
-1 0,74 0,66 89,0 6,1% 14,6%
0 0,74 0,66 90,0 4,3% 12,1%
1 0,72 0,65 87,0 6,1% 14,5%
2 0,73 0,66 88,9 4,6% 12,6%
3 0,68 0,57 82,5 12,0% 25,8%
4 0,72 0,62 88,2 5,0% 14,2%
Situação Admissível
0,74 0,65 89,7 4,5% 12,9%
Situação Ruim
0,73 0,66 88,7 5,3% 13,5%
Situação Crítica
0,71 0,61 85,8 8,2% 19,2%
Com vistas a aprofundar a análise de indicadores sociais, foi utilizado
o Índice de Desenvolvimento da Família desenvolvido pelo Ministério do
Desenvolvimento Social. Esse índice é composto por diversos indicadores,
que variam de 0 a 1, sendo que valores próximos a 1 representam melhores
condições das famílias. Quando avaliamos os resultados (tabela 7), verifi ca-
mos que há pouca variação nos diversos indicadores quando organizados por
pontuação. Os indicadores de acesso a conhecimento, a trabalho e a recursos
apresentam situações piores nos municípios onde estão localizadas procura-
dorias em situações críticas. O primeiro indicador considera analfabetismo e
escolaridade das famílias, enquanto o segundo indicador considera disponibi-
lidade de trabalho, qualidade do posto de trabalho e remuneração, e o terceiro
considera pobreza, extrema pobreza e geração de renda. Esse resultado está
em linha com os índices de desenvolvimento humano apresentados ante-
riormente (IDH e IFDM), que utilizam indicadores de renda, escolaridade e
saúde em seus cálculos.
Elaboração própria.
Fonte dos dados:
Ipeadata. IBGE
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Tabela 7: Média das variáveis de validação (IDF) por pontuação.
IDF – Índice de Desenvolvimento da Família
Geral Vulnera-bilidade
Acesso a Conhecimento
Acesso a Trabalho
Acesso a Recursos
Desenv. Infantil
Condição Habitacional
-4 0,61 0,69 0,42 0,24 0,56 0,94 0,77
-3 0,58 0,68 0,40 0,22 0,49 0,94 0,75
-2 0,57 0,67 0,39 0,20 0,46 0,94 0,73
-1 0,58 0,69 0,40 0,22 0,51 0,94 0,73
0 0,59 0,69 0,40 0,22 0,52 0,95 0,75
1 0,59 0,70 0,38 0,23 0,51 0,95 0,74
2 0,58 0,69 0,39 0,22 0,51 0,95 0,75
3 0,56 0,71 0,35 0,17 0,45 0,95 0,73
4 0,59 0,71 0,38 0,19 0,50 0,95 0,78
Situação Admissível
0,58 0,68 0,40 0,21 0,49 0,94 0,74
Situação Ruim
0,59 0,70 0,39 0,22 0,51 0,95 0,74
SituaçãoCrítica
0,57 0,70 0,37 0,20 0,48 0,95 0,75
Em suma, a pontuação proposta parece estar adequada com a variável de
produtividade, seja entrada ou manifestação, assim como com variáveis que
podem representar a demanda reprimida ou a necessidade social de atuação
do Ministério Público Federal.
Elaboração própria.
Fonte dos dados:
Ministério do
Desenvolvimento Social.
Como pode ser observado, o modelo da AMGE aprecia apenas as Procu-
radorias da República já implantadas, desconsiderando as localidades onde já
existam novas varas federais sem a presença do MPF, ou onde haja previsão de
implantação. Isso se deve a dois motivos: 1) não é possível estimar o número de
procuradores que seriam responsáveis pela nova jurisdição nem determinar os
municípios pertencentes à nova circunscrição, ou seja, não é possível calcular os
indicadores se não tivermos o número de procuradores lotados em tal localidade
nem os municípios da nova circunscrição; e 2) a instalação de nova PRM não
2.4 Instalação de novas procuradorias
34C
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deve considerar apenas a demanda estimada.
Portanto, visando defi nir a localidade da instalação de novas Procuradorias da
República em Municípios (ver anexo I para lista de municípios), a Assessoria de Mo-
dernização e Gestão Estratégica sugere que seja utilizada a distância entre o muni-
cípio com vara federal e a Procuradoria mais próxima como critério inicial, seguido
da avaliação de custo benefício da implantação dessa nova Procuradoria. O critério
distância foi proposto porque está fortemente associado à difi culdade de acesso tanto
dos Procuradores como dos cidadãos, sendo responsável pela demanda reprimida
em algumas regiões do Brasil. Como pontos de corte, a Assessoria sugere:
Acima de 150 km (28 municípios - 38,9%) – implantar nova PRM pólo; ˙
Entre 100 e 150 km (16 municípios - 22,2%) – avaliar custo-benefício e ˙
especifi cidades;
Abaixo de 100 km (28 municípios - 38,9%) – implantar PRM-satélite (aten- ˙
dimento itinerante).
Novamente, esse critério é apenas sugestivo e deve servir como ponto de
partida para a discussão de implantação de nova Procuradoria. É importante
considerar a demanda estimada da Procuradoria da República atual, assim
como as características específi cas da circunscrição ao avaliar o caso concreto.
Vale lembrar que a lotação de um procurador em um novo município signifi ca
que uma unidade já implantada não receberá essa lotação, assim como o custo
de aluguel ou compra de nova unidade e as despesas correntes serão direciona-
das a outras unidades, reduzindo os ganhos de escala de centralizar a atividade
ministerial. Portanto, a criação de nova unidade deve ser bem ponderada para
que os recursos sejam investidos da maneira mais efi ciente, sem que isso res-
trinja o acesso da população e a presença do Estado.
Em levantamento feito junto à Secretaria de Planos e Orçamento, foi
estimado que o custo corrente de uma PRM (água, luz, logística, aluguel) é
de aproximadamente R$580.000,00, excluindo-se as despesas com pessoal e
investimento na aquisição de imóvel. Destarte, após a consideração da distân-
cia, deve-se avaliar se é mais vantajoso para o MPF instalar uma procuradoria
em um novo município ou se é melhor realizar atendimentos itinerantes,
criando PRMs satélites.
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O presente documento teve como objetivo consolidar o conhecimento
existente acerca das Procuradorias da República nos Municípios, propondo
novos fl uxos para implantação e reestruturação de procuradorias, baseado
em estudo elaborado pela Assessoria de Modernização e Gestão Estratégica
(AMGE).
A análise realizada demonstrou que as informações relativas às PRMs
encontravam-se fragmentadas, apresentando, inclusive, divergências no en-
tendimento quanto à implantação de algumas PRMs satélites. Observou-se,
ainda, inefi ciência na tomada de decisão para a implantação de novas PRMs,
sobrecarregando a administração central pelo número excessivo de solicitações
similares, além de não apresentar retornos satisfatórios aos solicitantes - os Pro-
curadores-chefes. Isso se deve pela falta de padronização desse procedimento.
Considerando a criação de 230 varas federais até 2014, é de suma impor-
tância que o MPF se planeje criando rotinas e critérios para que sua estrutura
não fi que defasada em relação ao Judiciário e, principalmente, para que seus
membros possam cumprir suas atribuições constitucionais.
Para auxiliar na defi nição das lotações de Procuradores da República de
1ª instância, a AMGE apresentou estudo que classifi ca as unidades existentes
baseado em indicadores que relacionam o número de procuradores lotados
em determinada unidade com a população, o produto interno bruto, o nú-
mero de municípios e a área que estão sob responsabilidade dessa unidade, a
denominada jurisdição ou circunscrição geográfi ca. Dessa forma, os tomado-
res de decisão têm informações comparáveis para subsidiá-los na defi nição da
lotação de procuradores por unidade e por estado, assim como na proposição
de implantação de novas unidades (PRMs).
Por fi m, a Assessoria de Modernização e Gestão Estratégica espera que
esse trabalho possa dar início a uma mudança institucional que busque con-
solidar e compartilhar o conhecimento gerado pelos inúmeros membros e
servidores que se dedicam diariamente ao cumprimento da nobre Missão
do Ministério Público Federal: “Promover a realização da justiça, a bem da
sociedade e em defesa do Estado Democrático de Direito”.
CONCLUSÃO
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Anexo I – Lista de municípios sem PRM com vara federal ou com previsão de implantação de vara
Ano UF Nome do Município Dist. Amaz. Front. Pop. PIB Área
* AL União dos Palmares 73 N N 62.358 314 421
* CE Crateús 207 N N 72.812 315 2.988
* CE Iguatu 139 N N 96.495 532 1.017
* CE Quixadá 129 N N 80.604 359 2.020
* CE Tauá 288 N N 55.716 234 4.009
* ES Linhares 109 N N 141.306 2.911 3.502
* GO Aparecida de Goiânia 19 N N 455.657 3.874 288
* MS Coxim 255 N N 32.159 375 6.409
* PE Goiana 62 N N 75.644 542 502
* PE Ouricuri 389 N N 64.358 233 2.423
* PE Palmares 97 N N 59.526 344 339
2010 ES Serra 25 N N 409.267 11.641 554
2010 GO Formosa 152 N N 100.085 655 5.812
2010 GO Uruaçu 228 N N 36.929 304 2.142
2010 MA Bacabal 191 S N 100.014 455 1.683
2010 MG Paracatu 204 N N 84.718 1.092 8.230
2010 MG Teófi lo Otoni 148 N N 134.745 1.044 3.242
2010 MG Unaí 303 N N 77.565 1.334 8.447
2010 MS Bela Vista 125 N S 23.181 213 4.893
2010 MT Diamantino 188 S N 20.341 902 8.230
2010 PB Monteiro 170 N N 30.852 147 986
2010 PI Parnaíba 334 N N 145.705 672 436
2010 PR Guaíra 116 N S 30.704 359 561
2010 RO Guajará Mirim 512 S S 41.656 506 24.856
2010 SP Barretos 97 N N 112.101 1.549 1.566
2010 SP Itapeva 191 N N 87.753 1.056 1.826
2010 SP Mauá 15 N N 417.064 5.677 61
2010 SP Osasco 29 N N 666.740 30.024 64
2010 TO Araguaína 375 S N 150.484 1.445 4.000
2011 AP Laranjal do Jarí 237 S S 39.942 307 30.972
2011 AP Oiapoque 574 S S 20.509 216 22.625
2011 BA Irecê 306 N N 66.181 362 319
Ano = ano de implantação da vara federal; Dist. = Distância em km para o município com Procuradoria da República
mais próximo; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$ mi-
lhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não.
* Varas criadas pela Lei 10.772/03
OBS: o município de Andradina em São Paulo não foi listado porque possui apenas JEF autônomo.
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Ano Nome do Município Dist. Amaz. Front. Pop. PIB Área
2011 BA Teixeira de Freitas 357 N N 138.341 907 1.164
2011 CE Itapipoca 81 N N 116.065 493 1.604
2011 GO Jataí 104 N N 88.006 1.861 7.174
2011 MG Contagem 15 N N 603.442 14.870 195
2011 MG Manhuaçu 112 N N 79.574 1.119 628
2011 MG Muriaé 140 N N 100.765 886 842
2011 MT Barra do Garças 309 S N 56.560 829 9.079
2011 PA Redenção 354 S N 75.556 552 3.824
2011 PB Guarabira 72 N N 55.326 343 166
2011 PE Arcoverde 97 N N 68.793 329 351
2011 PE Jaboatão dos Guararapes 19 N N 644.620 6.390 259
2011 RN Açu 77 N N 53.227 313 1.303
2011 RN Pau dos Ferros 151 N N 27.745 161 260
2011 RS Capão da Canoa 135 N N 42.040 429 97
2011 RS Gravataí 26 N N 255.660 5.353 464
2011 SP Jundiaí 44 N N 370.126 15.107 432
2011 SP Lins 76 N N 71.432 1.576 570
2011 SP Mogi das Cruzes 46 N N 387.779 6.709 713
2011 SP São Vicente 8 N N 332.445 2.459 149
2011 TO Gurupi 211 S N 76.755 851 1.836
2012 AL Santana do Ipanema 92 N N 44.932 185 438
2012 AM Tefé 576 S N 61.453 271 23.705
2012 BA Alagoinhas 76 N N 141.949 1.156 752
2012 GO Itumbiara 219 N N 92.883 2.047 2.463
2012 MG Ituiutaba 143 N N 97.171 1.326 2.598
2012 MG Ponte Nova 122 N N 57.390 646 471
2012 MG Viçosa 160 N N 72.220 565 299
2012 PA Paragominas 242 S N 97.819 852 19.342
2012 PA Tucuruí 214 S N 97.128 2.591 2.086
2012 PB Patos 118 N N 100.674 543 473
2012 PI Floriano 190 N N 57.690 395 3.410
2012 SP Catanduva 68 N N 112.820 1.887 291
2013 AC Cruzeiro do Sul 732 S S 78.507 594 8.779
Ano = ano de implantação da vara federal; Dist. = Distância em km para o município com Procuradoria da Repú-
blica mais próximo; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$
milhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não.
* Varas criadas pela Lei 10.772/03
OBS: o município de Andradina em São Paulo não foi listado porque possui apenas JEF autônomo.
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Ano = ano de implantação da vara federal; Dist. = Distância em km para o município com Procuradoria da Repú-
blica mais próximo; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$
milhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não.
* Varas criadas pela Lei 10.772/03
OBS: o município de Andradina em São Paulo não foi listado porque possui apenas JEF autônomo.
Ano Nome do Município Dist. Amaz. Front. Pop. PIB Área
2013 BA Bom Jesus da Lapa 139 N N 63.480 327 4.200
2013 MA Balsas 312 S N 83.528 897 13.142
2013 MG Janaúba 130 N N 66.803 520 2.181
2013 MT Juína 413 S N 39.255 432 26.396
2013 PA Itaituba 281 S N 97.493 581 62.040
2013 PI Corrente 818 N N 25.407 94 3.048
2013 RO Vilhena 326 S S 76.202 1.109 11.519
2013 RS Palmeira das Missões 105 N S 34.328 533 1.419
2014 MG Poços de Caldas 101 N N 152.435 2.872 547
2014 PI São Raimundo Nonato 289 N N 32.327 128 2.416
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Anexo II – Lista de municípios com Procuradoria da República de 1ª Instância.
UF Nome do Município Amaz. Front. PIB Pop. Área
AC RIO BRANCO S S 3.549 336.038 8.836
AL MACEIÓ N N 9.143 932.748 503
AL Arapiraca N N 1.392 214.006 356
AM MANAUS S N 38.116 1.802.014 11.401
AM Tabatinga S S 179 52.272 3.225
AP MACAPÁ S N 4.295 398.204 6.409
BA SALVADOR N N 29.668 2.675.656 693
BA Barreiras N N 1.597 137.427 7.859
BA Campo Formoso N N 315 66.616 7.259
BA Eunápolis N N 1.120 100.196 1.179
BA Feira de Santana N N 5.264 556.642 1.338
BA Guanambi N N 463 78.833 1.297
BA Ilhéus N N 1.633 184.236 1.760
BA Itabuna* N N 1.945 204.667 432
BA Jequié N N 1.388 151.895 3.227
BA Juazeiro* N N 1.451 197.965 6.501
BA Paulo Afonso N N 1.976 108.396 1.580
BA Vitória da Conquista N N 2.620 306.866 3.406
CE FORTALEZA N N 28.351 2.452.185 315
CE Juazeiro do Norte N N 1.987 249.939 248
CE Limoeiro do Norte N N 491 56.264 752
CE Sobral N N 1.702 188.233 2.123
DF BRASÍLIA N N 117.572 2.570.160 5.788
ES VITÓRIA N N 22.694 327.801 99
ES Cachoeiro de Itapemirim N N 2.253 189.889 877
ES Colatina N N 1.553 111.788 1.423
ES São Mateus N N 900 109.028 2.343
GO GOIÂNIA N N 19.457 1.302.001 733
GO Anápolis N N 6.265 334.613 933
GO Luziânia* N N 1.806 174.531 3.961
GO Rio Verde N N 3.616 176.424 8.380
MA SÃO LUÍS S N 14.724 1.014.837 835
Ano = ano de implantação da vara federal; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$ milhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não. * PRM satélite.
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UF Nome do Município Amaz. Front. PIB Pop. Área
MA Caxias N N 738 155.129 5.151
MA Imperatriz S N 1.741 247.505 1.369
MG BELO HORIZONTE N N 42.151 2.375.151 331
MG Divinópolis N N 2.965 213.016 708
MG Governador Valadares N N 2.589 263.689 2.342
MG Ipatinga N N 6.183 239.468 165
MG Juiz de Fora N N 7.140 516.247 1.436
MG Lavras* N N 1.107 92.200 565
MG Montes Claros N N 3.463 361.915 3.569
MG Passos N N 1.096 106.290 1.338
MG Patos de Minas N N 1.626 138.710 3.190
MG Pouso Alegre N N 2.215 130.615 543
MG São João Del Rei N N 838 84.469 1.464
MG São Sebastião do Paraíso* N N 912 64.980 815
MG Sete Lagoas N N 4.744 214.152 538
MG Uberaba N N 6.222 295.988 4.524
MG Uberlândia N N 14.270 604.013 4.115
MG Varginha N N 2.854 123.081 395
MS CAMPO GRANDE N N 10.462 786.797 8.093
MS Corumbá N S 2.846 103.703 64.963
MS Dourados N S 2.872 196.035 4.086
MS Naviraí* N S 604 46.424 3.194
MS Ponta Porã N S 727 77.872 5.331
MS Três Lagoas N N 1.518 101.791 10.207
MT CUIABÁ S N 9.015 551.098 3.363
MT Cáceres S S 820 87.942 24.351
MT Rondonópolis S N 4.355 195.476 4.159
MT Sinop S N 1.734 113.099 3.942
PA BELÉM S N 15.316 1.393.399 1.059
PA Altamira S N 568 99.075 159.533
PA Castanhal* S N 1.114 173.149 1.029
PA Marabá S N 3.594 233.669 15.128
PA Santarém S N 1.655 294.580 22.887
Ano = ano de implantação da vara federal; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$ milhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não. OBS: não foi considerado o município de Coxim/MS por não haver portaria criando essa procuradoria.* PRM satélite.
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UF Nome do Município Amaz. Front. PIB Pop. Área
PB JOÃO PESSOA N N 7.661 723.515 212
PB Campina Grande N N 3.458 385.213 594
PB Sousa N N 468 65.803 739
PE RECIFE N N 22.452 1.537.704 219
PE Caruaru N N 2.195 314.912 921
PE Garanhuns N N 832 129.408 459
PE Petrolina N N 2.375 293.962 4.558
PE Salgueiro* N N 277 56.629 1.687
PE Serra Talhada N N 501 79.232 2.980
PI TERESINA N N 7.522 814.230 1.756
PI Picos N N 505 73.414 535
PR CURITIBA N N 43.319 1.751.907 435
PR Apucarana N N 1.311 120.919 558
PR Campo Mourão N N 1.550 87.194 758
PR Cascavel N S 4.439 286.205 2.101
PR Foz do Iguaçu N S 6.011 256.088 618
PR Francisco Beltrão N S 972 78.943 735
PR Guarapuava N N 2.279 167.328 3.116
PR Jacarezinho N N 405 39.121 603
PR Londrina N N 8.033 506.701 1.653
PR Maringá N N 6.151 357.077 488
PR Paranaguá N N 7.107 140.469 827
PR Paranavaí N N 884 81.590 1.202
PR Pato Branco N S 1.217 72.370 539
PR Ponta Grossa N N 5.020 311.611 2.068
PR Toledo* N S 2.152 119.313 1.197
PR Umuarama N S 1.083 100.676 1.233
PR União da Vitória N N 520 52.735 720
RJ RIO DE JANEIRO N N 154.777 6.320.446 1.200
RJ Angra dos Reis N N 5.112 169.511 825
RJ Barra do Piraí* N N 1.062 94.778 579
RJ Campos dos Goytacazes N N 29.126 463.731 4.027
RJ Duque de Caxias * N N 32.266 855.048 468
Ano = ano de implantação da vara federal; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$ milhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não.* PRM satélite.
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UF Nome do Município Amaz. Front. PIB Pop. Área
RJ Itaboraí* N N 1.702 218.008 430
RJ Itaperuna N N 1.106 95.841 1.105
RJ Macaé N N 8.003 206.728 1.217
RJ Magé* N N 1.676 227.322 389
RJ Niterói N N 9.232 487.562 134
RJ Nova Friburgo N N 2.266 182.082 933
RJ Nova Iguaçu * N N 8.360 796.257 521
RJ Petrópolis N N 5.433 295.917 796
RJ Resende N N 4.503 119.769 1.095
RJ São Gonçalo N N 8.185 999.728 248
RJ São João de Meriti N N 3.475 458.673 35
RJ São Pedro Da Aldeia N N 667 87.875 333
RJ Teresópolis N N 2.084 163.746 771
RJ Três Rios* N N 1.145 77.432 326
RJ Volta Redonda N N 7.764 257.803 183
RN NATAL N N 8.657 803.739 167
RN Caicó N N 397 62.709 1.229
RN Mossoró N N 3.026 259.815 2.099
RO PORTO VELHO S S 5.218 428.527 34.096
RO Ji-Paraná S N 1.355 116.610 6.897
RR BOA VISTA S S 3.578 284.313 5.687
RS PORTO ALEGRE N N 36.775 1.409.351 497
RS Bagé N S 1.159 116.794 4.096
RS Bento Gonçalves N N 2.399 107.278 382
RS Cachoeira do Sul N N 1.074 83.827 3.735
RS Canoas N N 12.580 323.827 131
RS Carazinho* N S 965 59.317 665
RS Caxias do Sul N N 11.716 435.564 1.644
RS Cruz Alta N S 1.239 62.821 1.360
RS Erechim N S 1.979 96.087 431
RS Lajeado N N 1.620 71.445 90
RS Novo Hamburgo N N 4.418 238.940 224
RS Passo Fundo N N 3.493 184.826 783
Ano = ano de implantação da vara federal; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$ milhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não.* PRM satélite.
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UF Nome do Município Amaz. Front. PIB Pop. Área
RS Pelotas N S 3.564 328.275 1.610
RS Rio Grande N S 5.403 197.228 2.710
RS Santa Cruz do Sul N N 3.287 118.374 733
RS Santa Maria N N 3.255 261.031 1.788
RS Santa Rosa N S 1.279 68.587 490
RS Sant'ana do Livramento N S 889 82.464 6.950
RS Santiago* N S 476 49.071 2.413
RS Santo Ângelo N S 1.057 76.275 681
RS Uruguaiana N S 2.447 125.435 5.716
SC FLORIANÓPOLIS N N 8.121 421.240 672
SC Blumenau N N 7.392 309.011 520
SC Brusque* N N 2.316 105.503 283
SC Caçador N N 1.241 70.762 982
SC Chapecó N S 4.295 183.530 624
SC Concórdia N S 1.641 68.621 797
SC Criciúma N N 2.792 192.308 236
SC Itajaí N N 10.183 183.373 289
SC Jaraguá do Sul N N 4.801 143.123 533
SC Joaçaba N N 784 27.020 232
SC Joinville N N 13.220 515.288 1.147
SC Lages N N 2.362 156.727 2.630
SC Laguna* N N 410 51.562 441
SC Mafra N N 866 52.912 1.404
SC Rio do Sul N N 1.266 61.198 258
SC São Miguel do Oeste N S 616 36.306 234
SC Tubarão N N 1.627 97.235 300
SE ARACAJU N N 6.946 571.149 182
SE Estância* N N 832 64.409 644
SE Itabaiana* N N 654 86.967 337
SP SÃO PAULO N N 357.117 11.253.503 1.523
SP Americana N N 5.627 210.638 133
SP Araçatuba N N 2.724 181.579 1.167
SP Araraquara N N 3.924 208.662 1.004
Ano = ano de implantação da vara federal; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$ milhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não.* PRM satélite.
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UF Nome do Município Amaz. Front. PIB Pop. Área
SP Assis N N 1.094 95.144 460
SP Avaré* N N 851 82.934 1.213
SP Bauru N N 6.004 343.937 668
SP Botucatu* N N 2.142 127.328 1.483
SP Bragança Paulista N N 2.186 146.744 513
SP Campinas N N 29.363 1.080.113 795
SP Caraguatatuba* N N 919 100.840 485
SP Cruzeiro* N N 952 77.039 306
SP Franca N N 3.792 318.640 606
SP Guaratinguetá N N 1.816 112.072 752
SP Guarulhos N N 31.966 1.221.979 319
SP Jales N N 609 47.012 369
SP Jaú N N 1.556 131.040 686
SP Marília N N 3.057 216.745 1.170
SP Ourinhos N N 1.420 103.035 296
SP Piracicaba N N 8.853 364.571 1.377
SP Presidente Prudente N N 3.182 207.610 563
SP Ribeirão Preto N N 13.897 604.682 651
SP Santo André* N N 13.447 676.407 175
SP Santos N N 24.614 419.400 281
SP São Bernardo do Campo N N 29.873 765.463 409
SP São Carlos N N 3.913 221.950 1.137
SP São João da Boa Vista N N 1.566 83.639 516
SP São José do Rio Preto N N 7.057 408.258 431
SP São José dos Campos N N 20.719 629.921 1.100
SP Sorocaba N N 13.073 586.625 449
SP Taubaté N N 6.888 278.686 625
SP Tupã N N 790 63.476 629
TO PALMAS S N 2.594 228.332 2.219
Ano = ano de implantação da vara federal; Amaz. = municípios da Amazônia Legal; Front. = municípios de fronteira; PIB de 2008 em R$ milhões; Pop. = população de 2010; Área em km²; S = sim; N = não.* PRM satélite.
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