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7/24/2019 A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS PBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL
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Revista Eletrnica Gesto & Sade ISSN: 1982-4785Reis HC, Diehl CA. A governana corporativa em consrcios intermunicipais pblicos de sade...
Revista Eletrnica Gesto & Sade. Vol. 6 (Supl. 3). Junho, 2015 p.2162-97 2162
A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAISPBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL
CORPORATE GOVERNANCE IN PUBLIC HEALTH CONSORTIUMS IN RIOGRANDE DO SUL
GOBIERNO CORPORATIVO EN CONSORCIOS DE SALUD PBLICA ENRIO GRANDE DO SUL
Hermes Cardoso Reis1, Carlos Alberto Diehl2
RESUMO
O objetivo deste artigo identificar
elementos de Governana Corporativa
em consrcios intermunicipais pblicosde sade no Rio Grande do Sul atravs
de pesquisa documental em sites da
internet e legislao pertinente. Os
dados coletados foram comparados com
as prticas de boa Governana
Corporativa prescritos pelo IBGC.
Assim, o procedimento tcnico utilizado
na investigao documental, tendo
objetivo descritivo e abordagem
qualitativa. Os principais resultados
1 Mestre em Cincias Contbeis pelo Programa de PsGraduao em Cincias Contbeis da UNISINOS. Possuigraduao em Administrao de Empresas pelaUniversidade Federal do Rio Grande do Sul (1999) eEspecializao em Controladoria pela UNISINOS (2010).Atua como docente na Faculdade So Marcos e comoAnalista vinculado Gerncia Administrativa de Projetos daUnidade Acadmica de Pesquisa e Ps Graduao naUNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos). E-mail:hermescr@hotmail.com2 Engenheiro Qumico (UFRGS - Universidade Federal doRio Grande do Sul, 1993), Mestre em Engenharia deProduo (UFRGS, 1997) e Doutor em Engenharia deProduo pela Universidade Federal de Santa Catarina comdoutorado sanduche pela HEC Montreal (2004/ BolsistaCNPq). professor titular do PPG em Cincias Contbeisda Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Co-autor emcinco livros: Gesto de Custos: Uma Abordagem Integradaentre Contabilidade, Engenharia e Administrao; Compraselementos para o jogo de negociao; Educao Contbil:Tpicos de Ensino e Pesquisa; Bate-bola Contbil(Governana e Accountability em Entidades Desportivas);Governana Corporativa e Criao de Valor e organizador
do livro Administrao Estratgica - gerenciando acompetitividade organizacional. E-mail:cd@unisinos.br
demonstram a complexidade de relaes
e normas que caracterizam a GC para os
CIS. Alm disso, a falta de alinhamento
frente s recomendaes do IBGC,
principalmente relacionadas ao
Conselho de Administrao e Prestao
de Contas, demonstra fragilidades dos
CIS perante o princpio da
transparncia.
Palavras-chave: Consrcios Pblicos,
Sade Pblica, Governana
Corporativa.
ABSTRACT
The purpose of this study is to identify
elements of corporate governance (GC)
in public health inter-municipal
consortia (CIS) in the brazilian
(Bazilian) state of Rio Grande do Sulthrough documentary research on
websites and relevant legislation. The
collected data were compared with the
Code of Good Practices in Corporate
Governance prescribed by IBGC. This
research is based on documental
analysis with descriptive and qualitativeapproach. The main results show the
mailto:hermescr@hotmail.commailto:hermescr@hotmail.commailto:hermescr@hotmail.commailto:cd@unisinos.brmailto:cd@unisinos.brmailto:cd@unisinos.brmailto:hermescr@hotmail.com7/24/2019 A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS PBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL
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relations and norms complexity of the
GC for the CIS. Furthermore, the
alignment lack with the
recommendations of IBGC, mainly
related to the Board of Directors and
Accountability demonstrates weakness
principle of transparency of the CIS.
Keywords: Public Consortia, Public
Health, Corporate Governance.
RESUMENEl objetivo de este trabajo es identificar
los elementos de la gobernanza
empresarial en consorcios de salud
pblica en Rio Grande do Sul a travs
de la investigacin documental en sitios
de Internet y la legislacin pertinente.
Los datos recogidos se compararon conlas buenas prcticas establecidas por la
Gobierno Corporativo IBGC. Por lo
tanto, el procedimiento tcnico utilizado
en la investigacin es de tipo
documental, con el objetivo descriptivo
y cualitativo. Los principales resultados
demuestran la complejidad de las
relaciones y normas que caracterizan a
la GC para el CIS. Adems, la falta de
alineacin frente a las recomendaciones
del IBGC, principalmente relacionados
con el Consejo de Administracin y
Rendicin de Cuentas demuestra
debilidades del CIS al principio de
transparencia.
Palabras clave: consorcio pblico,
salud pblica, gobierno corporativo.
1
INTRODUO
A sade no Brasil prevista na
Constituio de 1988 como direito
fundamental do cidado, estando sob
responsabilidade dos trs entes da
federao. Aos Municpios, com apoio
da Unio e do Estado, compete prestar
servios de atendimento sade dapopulao (BRASIL, 1998). Porm,
seja por escassez de recursos financeiro,
estrutural ou humano, a oferta do
servio sade pblica no suficiente.
Muitos municpios, por no
comportarem a estrutura necessria para
prestar o atendimento devido,encontram nos consrcios
intermunicipais de sade (CIS) uma
alternativa regional de organizao e
prestao de servio pblico
(RODRIGUES, 2012).
Os consrcios pblicos esto
sujeitos aos princpios da gesto pblica
no Brasil: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia,
conforme estabelece a Constituio
Federal do Brasil, em seu artigo 37. So
constitudos para atender a um fim
especfico consumindo recursos
pblicos provenientes de arrecadao
fiscal tributria (Ribeiro; Costa, 2000).
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Os CIS, tendo por finalidade a sade
pblica, esto subordinados aos
princpios, diretrizes e normas que
regem o Sistema nico de SadeSUS
(3 pargrafo do artigo 1 da lei
11.107/2005) e, para Ribeiro e Costa
(2000), correspondem aos princpios de
descentralizao e regionalizao da
oferta de sade pblica.
Porm, para atender aos
objetivos a que se prestam, os CIS
devem conciliar os interesses dos
municpios e demais atores envolvidos.
Assim, mecanismos de Governana
Corporativa podem ser utilizados para
facilitar a convergncia de interesses e
monitorar a gesto destas entidades
(CAVALCANTE; LUCA, 2013). Silva
(2014) compara a governana da
regionalizao da sade pblica s
regras de um jogo de relaes onde
atuam diferentes atores, pblicos ou
privados. Para o autor, cada um com
seus prprios interesses, indivduos ou
instituies estabelecem elos e redes e
se organizam conforme convergemobjetivos comuns entre eles.
Kooiman (1999) observa que
diferentes abordagens para o termo
Governana so apresentadas pela
teoria. Entre elas, destaca que o enfoque
como mecanismos de regulao e de
direo de arranjos interativos elemento comum. Da mesma forma, o
termo Governana Corporativa no
tem uma nica definio conceitual. Em
geral, refere-se forma como uma
organizao estruturada e
administrada, considerando sua cultura,
polticas e estratgias e a maneira como
se relaciona com os seus diversos
stakeholders(BARRETT, 2002).
Ainda que Governana
Corporativa derive do ambiente
empresarial como instrumento de
mediao do conflito de agncia
decorrente da separao entre
propriedade e controle dos meios de
produo e riqueza (JENSEN;
MECKLING, 1976; GONALVES,
2005), existe um entendimento comum
de que tambm governos e instituies
pblicas devem assumir prticas de
governana (BENEDICTO et al, 2013).
Silva, Chiecco Filho e Leite (2010)
recorrem ao princpio da supremacia do
interesse pblico, o qual postula que
havendo conflito de interesses o
interesse pblico deve prevalecer sobre
o interesse individual, para defender aexistncia de conflito de agncia entre
governantes e sociedade. Bem como,
Slomski et al (2010) expem a
assimetria informacional relacionada ao
consumo de recursos e servios
pblicos prestados. Desse modo,
quando a sociedade entende que oEstado insuficiente em atender aos
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interesses coletivos, a governana,
como sistema que dirige e controla as
organizaes, deve atuar no
alinhamento de interesses e mitigao
dos problemas de agncia entre Estado e
Sociedade (SILVA; CHIECCO FILHO;
LEITE, 2010).
Assim, com base em referencial
terico e atravs de pesquisa
documental o objetivo deste trabalho
identificar elementos de governana
corporativa na constituio, organizao
e gesto dos consrcios intermunicipais
pblicos de sade no Rio Grande do
Sul. Para tanto, os dados coletados
foram comparados com as prticas de
boa governana corporativa conforme
preceituadas pelo Instituto Brasileiro de
Governana Corporativa IBGC.
Embora inicialmente constitudo
visando realidade empresarial, o
IBGC defende que seu cdigo de
prticas de governana atende a
organizaes diversas. Em sua 4
edio, percebe-se a preocupao em
estender os conceitos de governanatambm s entidades estatais
(MATIAS-PEREIRA, 2010). Boas
prticas de governana so conceitos
que tm sido amplamente utilizados
para expressar valores comuns gesto
pblica em diferentes naes, ainda
assim, aspectos polticos, culturais einstitucionais locais moldam a viso de
governana no mbito das naes
(JRGENSEN; SRENSEN, 2012).
Campanrio et al (2014) sustentam que
os cdigos de boas prticas em GC
adaptam-se a diferentes contextos
organizacionais, sejam de interesse
amplo ou restrito, pblico ou privado,
pois so balizados em princpios
simples, claros e objetivos. Por esta
razo, so amplamente aceitos.
Governana em sade no s
deve tornar vivel a atividade mdica,
permitindo o tratamento da populao e
combate s endemias e epidemias. Ao
proporcionar acesso qualidade de vida
proporciona tambm transformao
social. Populao em boas condies de
sade tem maiores possibilidades de
contribuir positivamente para o
desenvolvimento socioeconmico.
Assim, a governana quando entendida
e conscientemente construda, pode
estabelecer novos paradigmas de
relacionamento (entre entes pblicos,
privados e sociedade) e eficincia a
serem perseguidos impelindo odesenvolvimento social (BJRKMAN,
2005).
Este artigo compe-se de cinco
sees. Alm desta introduo, na
segunda seo apresenta-se a
fundamentao terica atinente ao tema
pesquisado. Na terceira seo sodescritos os processos metodolgicos
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utilizados na pesquisa. A quarta seo
traz as evidncias e resultados
encontrados. E na quinta seo
consideraes finais so apresentadas.
Ao final, relacionam-se as referncias
utilizadas.
2 REFERENCIAL TERICO
2.1 Governana
Governana como conceito
tratada sob abordagens diversas em
diferentes disciplinas das Cincias
Sociais e o significado do termo
depende do nvel e segmento de
sociedade que se est avaliando
(KOOIMAN, 1999). Porm, dentre
estas abordagens alguns elementos so
comuns: regras e qualidades de
sistemas; cooperao para aprimorar a
legitimidade e eficcia; novos
processos, arranjos e mtodos. Estes
elementos compem arranjos
interativos, em que participam tanto
agentes pblicos quanto agentes
privados e as instituies onde esteselementos acontecem (KOOIMAN,
1999). Para Moslein e Riesenhuber
(2009), a pesquisa sobre Governana
tem suas origens nas Cincias Sociais,
Polticas e na Economia. Refere-se a um
campo de pesquisa que se preocupa com
os mecanismos de regulao e dedireo, bem como s estruturas
institucionais. E cujo foco est na
coordenao de aes e
comportamentos, sejam hierrquicos ou
no, e os efeitos potenciais de tal
coordenao.
A Governana como teoria tem-
se desdobrado em diferentes
perspectivas. Desde, especificamente, s
questes de governo dos estados
nacionais e relaes internacionais
relacionadas autoridade, poder,
controle e polticas pblicas (presentes
nas discusses propostas pelo Banco
Mundial nas dcadas de 1980 e 1990),
at, de forma mais abrangente, aos
diferentes modos de coordenao das
aes individuais ou formas bsicas de
ordem social e arranjos econmicos
(Mayntz, 2003). Amos (2010) relaciona
o termo governana a aspectos
tcnicos: tratam-se de instrumentos e
modos, procedimentos e atores, alm de
suas constelaes e formas de
cooperao (AMOS, 2010, p.23) e
apresenta governana como diferentes
mecanismos empregados para conferirordem populao de atores, por
adaptao, negociao, comando e
obedincia (MAYNTZ, apud AMOS,
2010, p.25).
Gonalves (2005) demonstra
preocupao quanto ao uso
indiscriminado do termo governana econcorda que seu significado depende
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do contexto em que utilizado. Destaca,
o uso da expresso Governana
Corporativa na rea de Administrao
de Empresas, tambm difundida como
sistema pelo qual as organizaes so
dirigidas, monitoradas e incentivadas,
envolvendo os relacionamentos entre
proprietrios, conselho de
administrao, diretoria e rgos de
controle pelo Instituto Brasileiro de
Governana Corporativa (IBGC, 2009,
p19). Kissler e Heidemann (2006)
apresentam o conceito de Governana
Pblica, como estruturao das
relaes entre o Estado e suas
instituies nos nveis federal, estadual
e municipal, por um lado, e as
organizaes privadas, atores da
sociedade civil (coletivos e individuais),
por outro (KISSLER; HEIDEMANN,
2006).
Assim, apresentam-se a
Governana Corporativa e a
Governana Pblica no intuito de
contextualizar o ambiente de debate
sobre o qual desenvolveu-se o Cdigodas Melhores Prticas de Governana
Corporativa do IBGC.
2.2 Governana Corporativa
Os estudos de Berle e Means
(1968), na dcada de 1930, sobre a
separao entre propriedade e controle um dos marcos conceituais do tema
Governana Corporativa. A partir da
separao da funo de controle, antes
responsabilidade dos proprietrios, e
das diferentes configuraes societrias,
de mais concentrada a mais difusa,
surgem os conflitos de interesses
decorrentes da relao entre principal,
proprietrio do capital, e agente,
controlador da propriedade, que
caracterizam o conflito de agncia
(JENSEN; MECKLING, 1976). Este
conflito ocorre quando o agente,
contratado para gerenciar a empresa no
intuito de maximizar a riqueza do
proprietrio, prioriza seus prprios
interesses em detrimento dos interesses
do principal.
A assimetria informacional
outra desordem decorrente desta relao
e ocorre pelo fato de o agente ter mais
acesso aos negcios e, portanto, possuir
mais informaes sobre a empresa que o
prprio principal. Desta forma, a Teoria
de Agncia de Jensen e Meckling
(1976) demonstra a necessidade de se
estabelecerem controles burocrticosque cobam a preponderncia dos
interesses do agente sobre os objetivos
do principal e minimizem a assimetria
de informaes.
Alm do conflito de interesses,
Silveira (2010) acrescenta outras duas
abordagens para a GC: as limitaestcnicas dos tomadores de deciso,
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referente s limitaes da centralizao
em uma nica pessoa sem
conhecimentos especficos para tomada
de decises; e os vieses cognitivos, nos
quais as decises sofrem interferncias
de caractersticas pessoais. Assim, a
Governana Corporativa visa
estabelecer no s mecanismos para
garantir aos proprietrios a proteo dos
seus investimentos frente atuao
gerencial do agente (SHLEIFER E
VISHNY, 1997), como tambm de
atitudes expropriadoras dos
controladores (LA PORTA et. al.,
2000).
Gillian (2006) apresenta a GC
sob dois enfoques, o interno e o externo
s empresas. A viso interna refere-se
ao conflito principal agente e o foco
recai sobre a atuao da gesto,
principalmente sobre decises quanto a
investimentos e origem dos recursos.
Nesse enfoque, o autor relaciona como
mecanismos de governana interna: 1)
O Conselho de Administrao, 2)
Incentivos aos gestores, 3) Estrutura decapital, 4) Negociao com partes
relacionadas, e 5) Sistema de controle
Interno. Alm disso, enfatiza o papel do
conselho de administrao de fiscalizar
e aconselhar a gesto com base nas
informaes disponibilizadas pelo
controle interno. Sob o enfoque externoGC diz respeito disponibilizao de
informaes atravs de mecanismos de
transparncia (disclosure) e prestao
de contas (accountability) visando
mitigar a assimetria informacional entre
gesto e investidores informando aos
acionistas dos principais fatos ocorridos
(GILLIAN, 2006).
2.3 Governana Pblica
Em 1998, em seu Discurso
sobre a Virtude, na sesso de
encerramento da reunio pblica anual
da Academia Francesa de Letras
(Acadmie franaise), Jean-Franois
Revel recorre aos filsofos iluministas e
recorda o princpio da inseparabilidade
entre virtude pessoal e virtude poltica,
onde a moralidade poltica extenso
da moralidade individual. E chama
ateno para esse momento, ento fim
de sculo vinte, onde o que prevalece
o interesse dos governantes e no o
interesse dos governados. Onde h uma
realidade mundial em que chamam a
ateno aqueles polticos e atores
sociais que cumprem com seus deveres,pois a regra geral so a corrupo e
sistemas de governo viciados,
responsveis pelas mazelas econmicas,
humanitrias e subdesenvolvimento.
Produtos da falta de virtudes polticas
que desviam o estado de sua finalidade
que, em ltima instncia o BemComum (REVEL, 1998).
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Neste mesmo ano, Bresser-
Pereira (1998) expe o crescente
interesse pela proteo ao patrimnio
pblico, principalmente da segunda
metade do sculo 20 em diante, frente
ganncia e de indivduos e grupos
poderosos. Segundo o autor, depois de
definidos os direitos civis (sculo 18) e
os direitos sociais (sculo 19), passaram
a ser definidos os direitos pblicos.
Direitos que garantam que a
propriedade do Estado no seja
apoderada e explorada por poucos, mas
que o patrimnio pblico seja de fato
pblico e para todos os cidados.
Assim, Bresser-Pereira (1998) defende
que a partir da definio dos direitos
pblicos percebe-se a necessidade de
avanar a democracia para tornar-se
mais participativa e substituir a
administrao pblica burocrtica por
uma administrao pblica gerencial
aperfeioando o controle do patrimnio
pblico.
Para Secchi (2009), a
Administrao Pblica Gerencial, comomodelo de gesto de administrao
pblica nos nveis nacional, estadual e
municipal, uma das foras
impulsionadoras da Governana Pblica
ao demandar estruturas de regulao e
controle das interaes entre Estado e
Cidados (ou entre governo e mercado,comunidade, sociedade, redes). Neste
sentido, para Bresser-Pereira (2005), o
desafio da governana proporcionar
na prestao dos servios pblicos a
mesma eficincia econmica presente
na iniciativa privada, porm, sem que
percam seu carcter pblico. Dessa
maneira, entende-se que governana
pblica a forma como o Estado
dispe de seu poder e sua autoridade
para controlar e gerir recursos,
entendida como capacidade tcnica,
financeira e gerencial de implementar
efetivamente polticas pblicas
consoantes com as demandas da
sociedade(Mendes, 2008, p. 6).
Governana Pblica deve prever
instituies, normas e regras que
estabeleam a atuao dos atores
polticos e a gesto do aparato Estatal.
Mecanismos formais e valores
institucionais, quais sejam, a
transparncia, a gesto, a legalidade e a
responsabilidade, incentivam e
conduzem o comportamento destes
atores (Mendes, 2008).
2.4 Governana Corporativa x
Governana pblica
O Relatrio 2008 World Public
Sector Report, People Matter: Civic
Engagement in Public Governance
referente ao engajamento cvico na
governana pblica, percebe oposioentre "governana corporativa" e
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"governana pblicaenquanto atendem
a fins estritos ou amplos. A governana
corporativa visa a maximizar lucro
monetrio, enquanto governana
pblica visa a maximizar o bem-estar
pblico. Em contraste com a
governana corporativa, o Relatrio
defende que instituies e processos de
governana pblica devem visar
sistematicamente melhoria plena e
equitativa do bem-estar pblico.
(UNITED NATIONS, 2008, p. 9).
Para Mendes (2008), o conceito
de Governana Corporativa orbita em
torno das relaes e conflitos entre
agente e principal e seus objetivos. E,
portanto, Governana Corporativa em
uma organizao decorre da definio
de quem so seus stakeholders e quais
seus objetivos. Nas empresas privadas,
no s os proprietrios (vistos como
principal) e os funcionrios (entendidos
como agentes), mas outros stakeholders
(consumidores, fornecedores e mais
diversos setores da sociedade) so
impactados pelas atividades desta.Porm, quando se trata de bens e
servios pblicos, estes so
praticamente indivisveis. Custos e
benefcios existem independentemente
de quem os usufrui e de quem paga por
eles (OSTROM; OSTROM, 1971).
Assim, Mendes (2008) entende que pormais difusos que sejam osstakeholders,
O principal ltimo sempre o cidado,
entretanto, entre ele e o burocrata existe
um enorme e complexo emaranhado de
relaes. (Mendes, 2008, p.9).
Porm, para Matias-Pereira
(2010), embora atuem com focos
especficos, a governana para as
organizaes pblicas e privadas tem
semelhanas expressivas. As definies
de responsabilidades e poder, a qual
Mendes (2008) refere-se como
complexo emaranhado de relaes,
so reguladas (e impactadas por suas
limitaes) por instrumentos normativos
e contratos tanto quanto na iniciativa
privada. Enquanto Bresser-Pereira
(1998) denuncia o comportamento
rent-seeking como meio de
apropriao viciosa do patrimnio
pblico, La Porta et al (2000) abordam a
expropriao do patrimnio dos
acionistas, seja intencional ou por m
gesto. Ambas situaes de separao
entre propriedade e controle. Assim,
seja para fins pblicos ou privados, a
governana se estabelece sobre osprincpios de transparncia, equidade,
cumprimento das leis, prestao de
contas e conduta tica (MATIAS-
PEREIRA, 2010, p. 111).
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2.5 IBGC - Instituto Brasileiro de
Governana Corporativa -
Cdigo das melhores prticas de
governana corporativa
De acordo com Aguilera e
Cuervo-Cazurra (2009), o primeiro
cdigo de boa governana surgiu nos
Estados Unidos em 1978.
Aproximadamente dez anos depois
outros cdigos vieram, Hong Kong,
1989, Irlanda, 1991 e o influente
Relatrio Cadbury no Reino Unido em
1992. A partir deste relatrio e do
debate gerado, cdigos de boa
governana rapidamente alastraram-se
por outros pases. Instituies
transnacionais, tais como o Banco
Mundial e a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) promoveram a
ideia de boa governana como condio
para o desenvolvimento dos pases e
incentivaram as suas naes membro ao
desenvolvimento e adoo de cdigos
de boas prticas no s para as
estruturas estatais (como forma decontrole da corrupo e promoo da
eficincia), mas tambm para as
empresas, principalmente de capital
aberto. Assim, em meados de 2008, 64
pases tinham emitido 196 cdigos
distintos de boa governana.
(AGUILERA; CUERVO-CAZURRA,2009).
O'Shea (2005) identifica dentre
as recomendaes da maioria deste
cdigos as seguintes prticas de
governana:
1) um Conselho Administrativo
consistente, composto por conselheiros
executivos e no executivos e inclusive,
no executivos independentes;
2) uma clara diviso de
responsabilidades entre o presidente e o
diretor executivo;
3) informaes oportunas e de
qualidade para o conselho
administrativo;
4) procedimentos formais e
transparentes para a nomeao de novos
diretores;
5) relatrios financeiros equilibrados e
compreensveis; e
6) a manuteno de um sistema
funcional de controle interno.
(OSHEA, 2005, p. 34).
Desta forma, Campanrio et al
(2014) sustentam que os cdigos de
boas prticas em Governana
Corporativa adaptam-se a diferentescontextos organizacionais, sejam de
interesse amplo ou restrito, pblico ou
privado, pois so balizados em
princpios simples, claros e objetivos.
Por esta razo, so amplamente aceitos.
Neste sentido, embora inicialmente
constitudo visando realidadeempresarial, o IBGC defende que seu
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cdigo de prticas de governana atende
organizaes diversas. Para Matias-
Pereira (2010), considerando os
princpios bsicos defendidos em sua 4
edio do cdigo de melhores prticas,
percebe-se a preocupao do IBGC em
estender os conceitos de governana
tambm s entidades estatais.
O IBGC sustenta os princpios
de Governana Corporativa conforme
relacionados e definidos no quadro 1:
Quadro 1 -Princpios de Governana Corporativa conforme IBGC
Transparncia Mais do que a obrigao de informar o desejo de disponibilizar para as
partes interessadas as informaes que sejam de seu interesse e no apenas
aquelas impostas por disposies de leis ou regulamentos. A adequada
transparncia resulta em um clima de confiana, tanto internamente quanto nas
relaes da empresa com terceiros. No deve restringir-se ao desempenhoeconmico-financeiro, contemplando tambm os demais fatores (inclusive
intangveis) que norteiam a ao gerencial e que conduzem criao de valor.
Fonte: IBGC (2009).
Assim, prticas identificadas
como aquelas que melhor refletem estes
princpios
constituem-se em
recomendaes, compondo o cdigo do
IBGC de boas prticas de Governana
Corporativa, para os elementos a seguir:
1- Propriedade (Scios); 2-
Conselho de Administrao; 3- Gesto;
4- Auditoria Independente; 5-
Conselho Fiscal.
Este cdigo recomenda a
promoo da transparncia dos atos da
administrao, a responsabilizao dos
dirigentes, o equilbrio entre poder
poltico e propriedade e na
representao dos scios, participao
de conselheiros externos, estruturas de
controle interno e externo (conselho
fiscal e auditorias) protegendo os
interesses dos scios na proporo de
seu patrimnio. Tambm sugere a
definio clara de papis e
Equidade Caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os scios e demais partes
interessadas (stakeholders). Atitudes ou polticas discriminatrias, sob
qualquer pretexto, so totalmente inaceitveis.
Prestao de Contas
(accountability)
Os agentes de governana devem prestar contas de sua atuao, assumindo
integralmente as consequncias de seus atos e omisses.Responsabilidade
Corporativa
Os agentes de governana devem zelar pela sustentabilidade das organizaes,
visando sua longevidade, incorporando consideraes de ordem social e
ambiental na definio dos negcios e operaes.
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responsabilidades, de regras para
manifestao em caso de conflito de
interesses e a proclamao de valores
que promovam tanto o respeito s leis
quanto conduta tica no exerccio de
autoridade e nos diferentes
relacionamentos entre todos os
stakeholders (IBGC, 2009).
Conforme Campanrio et al
(2014), estas prticas recomendadas
pelo Instituto Brasileiro de Governana
Corporativa (IBGC, 2009) foram
elaboradas considerando ainda os
princpios e as boas prticas de
Governana Corporativa da OECD.
Princpios estes que serviram de base
tambm para as proposies da
Comisso de Valores Mobilirios
(CVM) e para a International Finance
Corporation (IFC), pois, de domnio
universal, so reconhecidos como
referncia internacional.
2.6 Consrcios Intermunicipais de
Sade
Para bem prestar os serviosindispensveis sociedade, a gesto
pblica consiste na execuo organizada
de uma srie de atividades-meio e
atividades-fim dos rgos e entidades
que integram a administrao Pblica
(CHAVES, 2011). A sade prevista na
Constituio Federal de 1988 como umdireito fundamental do cidado sob
responsabilidade dos trs entes da
federao. Compete aos Municpios,
com apoio da Unio e do Estado, prestar
servios de atendimento sade da
populao (BRASIL, 1998). No
entanto, muitos municpios no
comportam a estrutura necessria para
prestar o atendimento devido. Seja por
escassez de recursos financeiro,
estrutural ou humano, a oferta do
servio pblico de sade insuficiente.
Dessa maneira, apresentam-se os
consrcios municipais de sade como
uma alternativa regional de organizao
e prestao de servio pblico
(RODRIGUES, 2012).
O consrcio pblico uma
estrutura associativa entre diferentes
entes federativos com intuito de
concentrar e coordenar esforos na
consecuo de objetivos e interesses
comuns (Silva, 2008). De acordo com
Prates (2012), cerca de 80% dos
municpios brasileiros fazem parte de
algum tipo de consrcio para prestao
de servios pblicos. O autor destacaque a obteno de escalas no acesso e
uso de recursos financeiros, materiais e
humanos, que dificilmente atingiriam
sozinhos, o principal benefcio para os
municpios que compem os consrcios
pblicos. Assim como Negrini (2009)
tambm j havia defendido oconsorciamento para conjugao de
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recursos, bens e pessoal, para a gesto e
ou prestao de determinados servios
pblicos, principalmente por municpios
pouco populosos. O autor vincula o
instituto dos consrcios pblicos ao
Federalismo de Cooperao, modelo de
federao na qual, embora autnomos,
os entes federados necessitam de
conduo integrada de polticas
pblicas.
Almeida (1958) defende que os
consrcios intermunicipais esto
legalmente previstos no Brasil desde o
regime constitucional de 1891 ao
interpretar o artigo 60 da Carta
Constituio do Estado de So Paulo
daquele ano, onde diz As
municipalidades podero associar-se
para a realizao de quaisquer
melhoramentos que julguem de comum
interesse (SO PAULO, 1891).
Porm, Negrini (2009) aponta registros
de atividades de consrcios municipais,
no estado de So Paulo, a partir da
dcada de 1930. O termo consrcio
incorporado Constituio Federalsomente com a Emenda Constitucional
19/98 que inclui o artigo 241 na
Constituio de 1988 (BRASIL, 1998).
Mas, somente com a regulamentao da
Lei N 11.107, de 6 de abril de 2005,
conhecida como Lei dos Consrcios
Pblicos, atravs do Decreto n 6.017,de 17 de janeiro de 2007, que se
admite um regime jurdico consorcial
no Brasil (SILVA, 2008).
Ribeiro e Costa (2000) noticiam
que os primeiros Consrcios
Intermunicipais de Sade (CIS) no
Brasil, surgiram na dcada de 1980. A
partir destas experincias, foram
extrados subsdios para sua
normatizao promovendo a
constituio dos CIS como alternativa
organizacional para os municpios na
atuao da rea da sade. Neste sentido,
mesmo antes da regulamentao da Lei
n 11.107, de 6 de abril de 2005,
(BRASIL, 2007-decreto 6.017)
conhecida como lei dos consrcios
pblicos, o artigo 10 da lei 8.080 de
1990, lei que regulamento o SUS no
pas,prev que os municpios podero
constituir consrcios para desenvolver
em conjunto as aes e os servios de
sade que lhes correspondam
(BRASIL, 1990).
Os CIS so apresentados pelo O
Ministrio da Sade como uma
associao entre municpios para arealizao de atividades conjuntas
referentes promoo, proteo e
recuperao da sade de suas
populaes (BRASIL, 1997, p. 8). E
destaca os consrcios como reforo na
gesto municipal no mbito do SUS
conforme previsto pela Constituio de1988. Assim, com a promulgao da Lei
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n 11.107/2005, conforme artigo 1 3
, os CIS so subordinados ao SUS,
devendo respeitar suas diretrizes e
normas (BRASIL, 2005).
3 METODOLOGIA
3.1 Classificao metodolgica
bsica
O objetivo deste trabalho
identificar elementos de governana
corporativa na constituio, organizao
e gesto dos consrcios intermunicipais
pblicos de sade no Rio Grande do
Sul. Para tanto, os dados coletados
foram comparados com as prticas de
boa governana corporativa, conforme
preceituadas pelo Instituto Brasileiro de
Governana CorporativaIBGC.
Assim, realizou-se pesquisa
qualitativa descritiva de natureza
aplicada, pois procurou-se evidenciar
caractersticas do objeto de anlise
comparando-as com a teoria (GIL,
2008). A investigao ocorreu com base
em anlise documental a partir de
informaes e documentos
disponibilizados na internet (GRAY,
2012).
3.2 Fluxo da pesquisa
O fluxo do desenvolvimento da
pesquisa representado na figura
1:
Referencial Terico
Governana
Cdigo de Boas
Prticas IBGC
Anlise
Arcabouo Legal
Normativo
Alinhamento
Conceitual
Anlise
Documentao
Disponvel
Identificao
dos
Elementos
Representao
Conceitual
Figura 1-Fluxo da pesquisaFonte: elaborado pelos autores
Com o intuito de se identificar
elementos que caracterizam prticas de
Governana Corporativa nos CIS,
inicialmente constituiu-se referencial
terico para validar o cdigo proposto
pelo IBGC como referncia de prticas
de Governana Corporativa para este
objeto de estudo.
Aps, procedeu-se a anlise do
arcabouo legal e normativo que regula
a atividade dos CIS. Como produto,
props-se a representao conceitual
dos elementos de Governana dos CIS.
A partir deste modelo conceitual os
elementos foram elencados. Assim,
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estabeleceu-se a matriz de identificao
dos elementos de GC dos CIS.
Com base nesta matriz,
procedeu-se a anlise da documentao
disponvel, em meio eletrnico,
divulgada em sites da internet. A partir
destas anlises, os elementos foram
identificados, relacionados, organizados
e descritos de forma qualitativa.
Foram analisados dados de 13
Consrcios Intermunicipais de Sade
estabelecidos no Rio Grande do Sul,
conforme relacionados no Cadastro
Nacional de Estabelecimentos de Sade
(CNES) do Ministrio da Sade,
disponvel no site
http://cnes.datasus.gov.br (menu:
Relatrios/Naturezas) e localizados com
base nos critrios:
Estado: Rio Grande do Sul.
Municpio: no selecionado (todos).
Natureza da organizao: 01-
administrao direta da sade (ms, ses e
sms);
03-administrao
indireta - autarquias;
04-administrao
indireta - fundao
pblica;
05-administrao
indireta - empresa
pblica;
06-administrao
indireta - organizao
social pblica.
Dos estabelecimentos
relacionados foram selecionados
aqueles que contm o termo
Consrcio combinado com
Intermunicipal e Pblico, conforme
relacionados na Tabela 1:
http://cnes.datasus.gov.br/http://cnes.datasus.gov.br/http://cnes.datasus.gov.br/7/24/2019 A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS PBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL
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Tabela 1Consrcios Intermunicipais de Sade no estado do RS
CNES Nome Fantasia Razo Social Data de Abertura Municpios
2260492 CISA Consrcio Intermunicipal de Sade do Noroeste do Estado do Rio
Grande do Sul20/10/1997 36
3359042 COFRON Consrcio Pblico Fronteira Noroeste 09/03/1994 25
3407624 CP AMLINORTE Consrcio Pblico da Associao dos Municpios do Litoral Norte 18/03/1999 24
3746356 CI/JACUI Consorcio Intermunicipal do Vale do Jacu 30/03/2004 12
3996999 CI/CENTROConsorcio Intermunicipal da Regio Centro do Estado do Rio Grande
do Sul08/04/1994 32
5519608 CONSISA-VRT Consorcio Intermunicipal de Sade do Vale do Rio Taquari 14/02/2005 29
5554217 CISVALE Consorcio Intermunicipal de Servios Vale do Rio Pardo 20/10/2005 14
624376
CONSIM Consorcio de Sade Inter-Municipal 03/05/2006 16
631088
CIRAU Consorcio Intermunicipal do Mdio Alto Uruguai 09/04/1998 NI
648924
COMAJA Consorcio de Desenvolvimento Intermunicipal dos Municpios do 16/12/1999 29
656034
CIS-CAI Consorcio Intermunicipal do Vale do Rio Ca (Cis-Ca) 27/10/2005 22
694464
CI - CENTRO SUL Consorcio Intermunicipal - CI - Centro Sul 30/03/2006 MI
722590
CISGA Consorcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sustentvel da Serra 29/09/2011 10
NI = No Informado
Fonte: http://cnes.datasus.gov.br
Assim, os dados coletados foram
obtidos em sites oficiais dos CIS
relacionados na tabela 3 e outros sites
localizados atravs de busca
(www.google.com.br) pelo nome
fantasia e ou razo social dos CIS.
4 MODELO PROPOSTO
Resgatando os princpios bsicos
de GC, preceituados pelo IBGC,
verifica-se que o seu alcance vai alm
da organizao, pois referem-se, alm
dos scios, a demais partes interessadas
(stakeholders), ordem social e
ambiental (IBGC, 2009). Mendes
(2008) ressalta que GC somente se
aplica a uma organizao se
identificados seus objetivos e quem so
seus stakeholders. Negrini (2009)
explica que o consrcio pblico, embora
eventualmente sujeito s normas
reservadas aos entes privados, sujeito
ao regime de direito pblico sob a
prerrogativa de que o interesse geral
deve prevalecer perante o interesse
particular. E, conforme Art. 37 da
Constituio Federal (BRASIL, 1988),
deve, acima de tudo, obedincia aos
princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia. Portanto, sendo
estes princpios basilares Governana
dos entes pblicos brasileiros, deve-se,
antes de mais nada, perquirir na Lei as
previses de quem so os stakeholders,
os objetivos a que se prestam, bem
como as autorizaes e limitaes
concernentes aos CIS.
http://www.google.com.br/http://www.google.com.br/http://www.google.com.br/http://www.google.com.br/7/24/2019 A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS PBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL
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Assim, a proposio do modelo
construda principalmente com base
na legislao especfica dos consrcios
pblicos, lei 11.107/2005 e decreto
6.017/2007, que a regulamenta. As
demais leis e normas analisadas esto
referenciadas conforme sua origem.
PRINCPIOS:
Alm dos princpios prprios da
administrao dos entes pblico, j
mencionados, em acordo com o 3
pargrafo do artigo 1 da lei
11.107/2005, por sua atuao na rea da
sade, os CIS tambm devem atender
aos princpios, diretrizes e normas que
regem o Sistema nico de Sade
SUS. Assim, devem observar as
diretrizes de Gesto Compartilhada;
Descentralizao; e Controle Social. E
obedincia aos princpios da
Universalidade; Equidade;
Integralidade; Hierarquizao e
Regionalidade; Descentralizao e
Comando nico; Participao Popular; e
Resolubilidade (BRASIL, 2000).
PROPRIEDADE:
O CIS associao pblica sem
fins econmicos, constituda
exclusivamente por entes da Federao.
O consrcio constitudo mediante
aprovao prvia de protocolo de
intenes pelos municpios ento
convertido em contrato;
- a assembleia geral instncia mxima
do CIS, a composio de votos por ente
associado e quantidade de votos para as
deliberaes devem estar expressas no
protocolo de intenes;
- os municpios associados somente
repassaro recursos previstos por
contrato de rateio;
- nenhum ente obrigado a se associar
ou permanecer associado ao consrcio.
Porm, a sada se dar mediante ato
formal em assembleia geral. A reverso
ou retrocesso dos bens destinados ao
consrcio a um ente quando de sua
retirada s obrigatria se
expressamente previsto no contrato do
CIS. Porm, as obrigaes contradas
entre consrcio e consorciado no se
encerram com a sua retirada.
A lei no determina a
composio dos votos em assembleia ou
quanto cada ente deve participar em
valores para a constituio e
funcionamento do CIS. Mas, determinaque estas condies estejam presentes
no Estatuto.
CONSELHO DE
ADMINISTRAO:
A legislao especfica no
prev a obrigatoriedade de constituirConselho de Administrao. Mas, prev
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a possibilidade de participao de
representantes da Sociedade Civil em
rgos colegiados dos CIS.
A lei 8.080/1990, diz, em seu
artigo 10, que consrcios podem ser
constitudos pelos municpios para que
estes desenvolvam em conjunto as
aes e os servios que lhes
correspondam. Assim, considerando o
princpio da direo nica, esto
subordinados aos municpios, e devendo
constar em estatuto como se d a
administrao do mesmo. (BRASIL,
1990).
As definies estratgias so
anteriores aos CIS, cabendo a estes gerir
e operacionalizar as polticas pblicas
previstas pela Unio conforme
discutidas e deliberadas pelos
Conselhos de Sade (de representao
paritria, 50% prestadores de servios e
trabalhadores da sade e 50% do
Estado) e pactuadas nas Comisses
Intergestores. (BRASIL, 2006;
TEIXEIRA, 2007; BRASIL, 2011).
O decreto n 7.508, de 28 dejunho de 2011, em seu artigo 15 diz
que o processo de planejamento da
sade ser ascendente e integrado, do
nvel local at o federal (BRASIL,
2011), ressaltando o papel dos
Conselhos de Sade nas discusses da
sade local para definio das polticasde sade de acordo com a
disponibilidade de recursos financeiros
(BRASIL, 2011).
GESTO:
A atuao do CIS est restrita
aos territrios dos municpios
consorciados. A determinao dos
servios pblicos transferidos aos CIS
deve ser regulada por Contrato de
Programa onde sero definidas as
obrigaes de cada parte na prestao
dos servios. O contrato de programa
no pode permitir quele que prestar o
servio as atividades de planejamento,
regulao e fiscalizao destes servios
por ele mesmo prestado. E ainda,
procedimentos que garantam a
transparncia da gesto econmica e
financeira devem ser previstos no
contrato de programa.
O representante legal do CIS
deve ser obrigatoriamente Chefe do
Poder Executivo de ente consorciado,
portanto Prefeito de um dos municpios
integrante do CIS. As regras para sua
eleio e mandato devem ser previstasno contrato. A organizao do CIS,
descrio e funcionamento de seus
rgos constitutivos so previstos por
estatuto.
De acordo com o artigo 31 da
Constituio Federal previsto controle
interno para os Municpios pelo poderexecutivo. O CIS, como entes da
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administrao indireta, esto sujeitos a
estes sistemas de controle. Porm, no
existe impedimento para terem esta
estrutura prpria de controle interno.
Os CIS devem dar conhecimento
dos seus atos prestando contas das
receitas, despesas e provises, conforme
oramento prprio aprovado em
assembleia. E cada municpio associado
tambm deve prever em plano
plurianual e oramento autorizados por
lei municipal os repasses aos CIS
respeitando a lei complementar
101/2000, conhecida como lei de
responsabilidade fiscal. Conforme
artigo 48, devem ser amplamente
divulgados, inclusive pela internet, e
artigo 49, ficar disposio para
consulta e avaliao pelos cidados e
instituies da sociedade (BRASIL,
2000).
O Tribunal de Contas da Unio,
em sua Instruo Normativa n 28, de 5
de maio de 1999, determina a
divulgao em pgina especfica os
municpios e, tambm, rgos eentidades que respondem pela gesto ou
acompanhamento de convnios devem
divulgar.
AUDITORIA INDEPENDENTE
Da mesma forma que os
municpios, os CIS e seusrepresentantes legais esto sujeitos
fiscalizao e controle externo pelo
Tribunal de Contas do Estado do Rio
Grande do Sul, devendo obedecer a
legislao na execuo das receitas e
despesas. Os municpios e entes da
administrao indireta (incluem-se os
CIS) devem enviar ao TCU relatrios
quadrimestrais ou semestrais (conforme
nmero de habitantes), referente
gesto fiscal e execuo oramentria.
(LC Federal 101/2000; BOLETIM
479/2014). A lei complementar
141/2012, tambm prev as normas de
fiscalizao, avaliao e controle das
despesas com sade atravs do Tribunal
de Contas e Conselhos de Sade. Desta
forma, regulamentaes referentes
controle externo e auditorias
independem dos CIS.
Os CIS tambm devem prestar
contas da execuo da poltica de sade
local para os Conselhos de Sade dos
municpios, incluindo os aspectos
econmicos e financeiros conforme
artigo 1 2 da lei 8.142/1990 que
regula o controle social do SUS atravsdas conferncias e conselhos de sade.
Outra forma de controle externo
a atuao do Ministrio Pblico, a
quem cabe garantir o atendimento aos
direitos assegurados pela Constituio
Federal (artigo 2 lei complementar n
75, de 20 de maio de 1993).
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CONSELHO FISCAL
A legislao omissa quanto
constituio ou no de Conselho Fiscal
para os CIS, apenas admite que rgos
colegiados podem ser compostos,
inclusive com participao de
representantes da sociedade civil. A
fiscalizao prevista externa, ocorre
aps a divulgao dos atos dos CIS,
estando mais relacionada ao item
Auditoria Independente.
CONDUTA E CONFLITO DE
INTERESSES
No existe previso legal da
necessidade dos CIS, como entes da
administrao indireta dos municpios,
de estabelecer um cdigo de conduta
prprio. Porm, no caso dos municpios
possurem cdigo de conduta, a
exemplo da alta administrao federal e
Cdigo de Conduta da Alta
Administrao e Cdigo de tica dos
Servidores Pblicos Civis do Poder
Executivo Estadual (decreto n 45.746,
de 14 de julho de 2008), osadministradores e servidores dos CIS
esto sujeitos a estes cdigos. A lei
8112/1990 estabelece o regime
disciplinar para os servidores pblicos,
com destaque para os artigos 116,
deveres, e 117, proibies. E a lei
8.429/1992 define as sanes para atosde improbidade para qualquer agente
que tenha algum tipo de vnculo com
entidades relacionadas ao poder
pblico.
Alm disso, a conduta de entes e
servidores pblicos e o relacionamento
entre estes e destes com outros entes da
sociedade regulamentada por
legislao especfica. A lei
11.107/2005 e decreto 6.017/2007 citam
esta legislao ao indicar o que deve ser
previsto em termos de instrumentos de
constituio dos CIS e regulao do
relacionamento entre as partes
interessadas, seja por aquisio e
fornecimento de bens e servios ou
convnios de cooperao e formas de
contratao e remunerao de
dirigentes, representantes e
funcionrios.
4.1 Representao do Modelo
Retomando o conceito de GC
como o sistema pelo qual as
organizaes so dirigidas, monitoradas
e incentivadas (IBGC, 2009, p. 19),
entende-se que as prticas GC secaracterizam pela manifestao de
princpios em orientaes de como
conduzir, mediar e regular o
relacionamento das partes interessadas
na consecuo de seus objetivos atravs
da organizao (seja maximizao do
valor patrimnio privado ou amaximizao do bem-estar pblico),
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preservando e otimizando seu valor e
promovendo sua perenidade.
Assim, tem-se que os CIS, como
entes da administrao pblica e por seu
objetivo de atendimento sade
pblica, so guiados pelos princpios da
administrao pblica e pelos princpios
do SUS. Estes princpios esto
convertidos em normas e regras
presentes nas Normas de Finanas
Pblicas, Marco Legal dos Consrcios
Pblicos e Marco Legal do SUS. Ou
seja, todo arcabouo legal normativo
que regula a constituio, gesto e
operao dos CIS, bem como a relao
entre partes interessadas, transparncia
e formas de controle. Alm disso, na
execuo de seus objetivos
institucionais, o CIS segue as polticas
de sade pblica conforme as diretrizes
de Gesto Compartilhada,
Descentralizao e Controle Social.
Partindo deste entendimento,
propem-se a representao dos
elementos de GC identificados para os
CIS da seguinte forma:
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Marco Legal do SUSMarco Legal dos Consrcios PblicosNormas de finanas pblicas
CIS
Assembleia Geral
(Municpios)
Conselho Administrativo(Conselho de Prefeitos)
Presidente do CIS(Prefeito MunicipalRepresentante legal)
Estrutura Executiva Operacional
Municpios Associados Orgos ConsultivosExternos
Polticas Pblicas em Sade:- Ministrio da Sade
- Secretaria Estadual da Sade- Coordenadorias Regionais de Sade
Princpios daAdministrao Pblica
Princpios do Sistemanico
De Sade
Conselhos de SadeSecretarias de SadeAssociaes
RepresentativasControle Externo
Prefeituras MunicipaisTCE / RSMPRSJustica Estadual/Federal
Orgos ConsultivosInternos
Conselho FiscalCmaras Setoriais
Controle Interno
Auditoria Interna
Instrumentos Internos
EstatutoRegimentoContratos
Pblico beneficiado
Controle Social
Diretrizes SUS:Gesto CompartilhadaDescentralizaoControle Social
Figura 2-Representao Governana Corporativa nos CIS:Fonte: elaborado pelos autores com base na legislao e referencial terico consultado
As polticas pblicas de sade
so disseminadas de forma ampla peloMinistrio da Sade e implementadas
de forma pactuada entre os entes
federativos atravs de comisses tri-
partites (unio, estado e municpios) e
bi-partites (estados e municpios).
Foram antes definidas a partir das
demandas apuradas e proposiesdiscutidas pelos conselhos e
conferncias de sade, desde as
instncias locais at as maisabrangentes, sempre com representao
paritria governo e sociedade. Uma vez
implantadas, so avaliadas e discutidas
e novas propostas apresentadas, em
ciclo contnuo. Sua gesto e execuo
ocorre nos trs nveis, conforme
pactuadas. Ficam assim, caracterizadasas Diretrizes do SUS, onde os CIS
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respondem pelas instncias locais e
eventualmente regionais, seja atuando
na gesto, contratao, e at prestao
dos servios de sade. Ou seja,
estabelecendo fruns de discusso,
fornecendo recursos e ou capacitao
tcnica, e ou conforme objetivos
estabelecidos em contrato entre os
municpios associados. Para capacitar
sua atuao, podem estabelecer rgos
consultivos internos, como as cmaras
setoriais e tambm contam com rgos
consultivos externos, podendo em
qualquer um destes, abrir espao para a
participao da sociedade.
O monitoramento da atuao dos
CIS caracterizada pelo controle
externo conforme previso legal,
exercido pelo prprios municpios,
Tribunal de Contas e Ministrio Pblico
do Rio Grande do Sul e tambm, pelos
tribunais de justia estadual e federal
quando acionados. Internamente,
somente se verificou a previso da
funo controle, que, porm, no foi
evidenciada. O controle social secumpre atravs dos Conselhos de
Sade. Mas, tambm pode ser exercido
pela sociedade com base nos dados que
obrigatoriamente devem ser divulgados.
Porm, esta prerrogativa da sociedade
resta prejudicada pela qualidade e
dificuldade de entendimento na forma
de divulgao dos dados, conforme j
apurado por Marengo e Diehl, (2011)
faltando com o princpio de
transparncia.
5 ANLISE DOS DADOS E
RESULTADOS
A partir do estudo do arcabouo
legal e normativo que regula a atividade dos
CIS, foram analisados os aspectos legais
relacionados constituio e funcionamento dos
CIS relacionando-as s praticas de GC
preceituadas pelo IBGC. Com isso estabeleceu-
se o modelo de GC para os CIS, deste modelo,
foram extrados os elementos de GC que se
objetivou identificar atravs da anlise
documental.
5.1 Anlise dos dados frente s prticas de
Governana Corporativa
As evidncias coletadas foram
relacionadas aos elementos de GC e comparadascom as prticas de GC com as quais se
identificam, conforme o Quadro 2:
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Quadro 2Elementos de GC dos CIS
Elementos de Governana Fontes das Evidncias Prticas de GC Identificadas
Princpios: Site dos CIS, portal transparncia,
regulamentos e contratos, Atas de
assembleia e reunies.
Divulgao de informaes;
Regulao das relaes de trabalho;
Contratos, regulamentos e normas;Declarao de valores.
Assembleia Geral Estatuto e Atas. Propriedade.
Conselho Administrativo Estatuto e Atas. Conselho de Administrao.
Composio da Diretoria Estatuto, divulgao em site e
notcias.
Gesto.
Atribuio de
responsabilidades
Estatuto, divulgao em site,
regimento interno, atas de
nomeao e notcias.
Gesto.
Elementos de Governana Fontes das Evidncias Prticas de GC Identificadas
Estrutura Executiva
operacional
Estatuto, regimento interno, ata de
assembleia e divulgao em site.
Gesto.
rgos consultivos externos Site dos CIS, notcias. Auditoria independente.
Controle Externo Site TCE, site prefeituras,
correspondncias oficiais.
Auditoria independente.
rgos consultivos internos Estatuto, regimento interno, ata de
assembleia e reunies e
divulgao em site.
Gesto;
Conselho de Administrao;
Conduta e conflito de interesses.
Controle Interno Estatuto, regimento interno, site
CIS.
Gesto;
Conselho Fiscal.
Instrumentos constitutivos Site CIS, protocolo de intenes,
contrato, estatuto, site Prefeituras.
Propriedade.
Instrumentos contratuais e de
regulao de relacionamentos
Normas Gerais, Regulamentos,
Regime dos servidores, normas
para credenciamento.
Propriedade;
Gesto;
Conduta e conflito de interesses.
Controle Social Site CIS, portal da transparncia,
Oramento do exerccio, Balano
do exerccio.
Transparncia;
Prestao de contas;
Responsabilizao.
Fonte: pesquisa documental
5.2 Resultados
Definidos os elementos quecaracterizam a GC para os CIS, a partir
da pesquisa documental, procedeu-se a
identificao destes elementos nos CIS
e a anlise qualitativa da aplicao dasprticas de GC nos CIS em comparao
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com as melhores prticas conforme
preceituadas pelo IBGC.
Para a identificao dos
elementos, estes foram organizados em
tabela e as evidncias foram
relacionadas para cada CIS. Neste
momento, apenas se relacionaram
evidncias de que o elemento existe
conforme o modelo proposto, porm
sem nenhum julgamento de valor
quanto sua aderncia ao cdigo de
melhores prticas do IBGC. Assim,
conforme identificada uma ou mais
evidncias para cada elemento por CIS,
foram atribudos os valores 1 para o
elemento identificado e 0 para o
elemento no identificado, resultando
assim, na tabela 2:
Desta forma, a tabela 2 demostra
que todos os elementos foram
identificados. Interessante observar que
o elemento mais evidente Controle
Externo, identificado no site
(http://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar
/orgaos_municipais_auditados_rs.html)
do Tribunal de Contas do Estado do Rio
Grande do Sul em consulta referente aos
rgos municipais por este auditados.
Por outro lado, o elemento menos
evidenciado foi controle interno, pois
somente foi encontrada a previso da
atividade de Controle Interno no
regimento do CONCISA-VRT e de
Controladoria no COMAJA. Porm, no
foram encontradas evidncias da
realizao nem produto destas
atividades nestes CIS. Ainda assim,
foram considerados identificados, pois
foram propostos e aprovados em
assembleia nestes CIS.
Tabela 2: Elementos de GC identificados por CIS:
Fonte: dados da pesquisa
http://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.htmlhttp://dados.tce.rs.gov.br/dados/auxiliar/orgaos_municipais_auditados_rs.html7/24/2019 A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS PBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL
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Outro ponto que chama ateno
referente rgos consultivos
externos, uma vez que se propem
uma participao mais abrangente de
atores tanto do poder pblico quanto de
representao da sociedade nestas
instituies. Assim, somente foram
consideradas evidncias registros que
comprovem interao com estes atores.
Como por exemplo, participao em
eventos da Associao Gacha dos
Consrcios Pblicos AGCONP e
registro de participao em congresso
pela CONSISA-VRT.
Com relao aos CIS,
destacaram-se por ter menos elementos
identificados o CIRAU e o CP
AMLINORTE, com 4 e 5 elementos
respectivamente e com mais elementos
o CONCISA-VRT, com 12 elementos e
o CISA, CI/Centro e CISGA, com 10
elementos cada. Ainda assim, o fato de
terem estes elementos de GC
identificados, no significa que esto
em acordo com o cdigo de boasprticas de GC preceituadas pelo IBGC,
conforme anlise a seguir.
PROPRIEDADE:
Verificou-se como prtica
unnime para constituio e
manuteno dos CIS que cada enteassociado participa com recursos em
razo proporcional populao do
municpio conforme apurado pelo
IBGE. Independentemente desta
participao, os votos em Assembleia
so singulares para cada municpio.
Para o IBGC, o direito de voto deve
equivaler proporo propriedade de
cada scio. Ou seja, uma ao igual e
um voto, proporcionando equilbrio
entre o poder poltico e direito
econmico.
Outra prtica observada diz
respeito destinao de bens quando da
retirada de um scio e ou extino do
CIS. Associados que se retirarem
espontaneamente somente participaro
da reverso de bens quando da extino
do CIS. Porm, os bens sero revertidos
para entidades beneficentes, cabendo
aos associados somente a possibilidade
de escolha da diviso e destinao dos
bens.
CONSELHO DE
ADMINISTRAO:Verificou-se que todos os CIS
constituram conselhos para deliberao
dos assuntos estratgicos dos CIS e
conduo das suas atividades. Previstos
em estatuto, aparecem como Conselho
de Administrao ou, tambm como
Conselho de Prefeitos. Portanto, soconstitudos pelos prprios prefeitos,
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sendo que o presidente eleito do
Conselho assume a representao do
CIS. No existe, portanto, padro na
constituio e nomenclatura para os
Conselhos, o COFRON, por exemplo,
traz em seu estatuto, Conselho de
Prefeitos e Conselho Administrativo.
Neste caso, o Conselho de Prefeitos, na
verdade o nome dado Assembleia
Geral, obrigatria por lei. Conforme
Negrini (2009), a organizao interna
de livre escolha pelos CIS desde que
no contrariem o contrato de
constituio e estejam devidamente
explicitados em Estatuto. O autor sugere
a importncia de representao popular
em atendimento ao princpio
democrtico e participativo. Bem como
o IBGC defende a participao de
conselheiros externos e representao
equilibrada entre os interessados.
Porm, nos CIS, a participao externa
foi verificada em outras instncias,
como comits e cmaras setoriais, com
a participao de especialistas e
representantes da sociedade.
GESTO:
Os CIS contam com um cargo
executivo remunerado em sua estrutura.
Seja com o nome de Diretor Executivo
ou Secretrio Executivo, este cargo
ocupado em geral por funcionrioindicado (Cargo em Comisso). Mas,
em alguns casos, ocupado por servidor
concursado do prprio CIS ou cedido
por Prefeitura associada. O CISA, em
sua Resoluo no. 010/2013 estabelece
que cargos em comisso so exclusivos
para funes de direo, chefia ou
assessoramento e divulga em seu site
seu quadro funcional informando nome
e o cargo que ocupa. As funes de
chefia nos CIS normalmente so
indicaes do conselho ou mesmo do
presidente. Assim, esta funo
anloga de diretor-presidente prevista
pelo IBGC, sendo responsvel pela
execuo dos processos operacionais e
financeiros conforme as diretrizes
estabelecidas pelo Conselho
Administrativo.
Para o Cdigo do IBGC este
tpico abrange ainda Controles
Internos, pratica no evidenciada nos
CIS, conforme resultados apresentados,
Transparncia e Relatrios. Com
relao a estes dois itens, verificou-se
que grande parte dos CIS divulga seus
relatrios ou disponibiliza acesso aPortal de Transparncia. Porm, em sua
maioria, as informaes so defasadas,
os links no do acesso informao,
no so de fcil navegao e os
relatrios somente atendem exigncia
legal, mas, no so explicativos ou
elucidativos. Restringem-se ainformaes financeiras, no permitindo
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o entendimento das atividades
realizadas e sua efetividade.
AUDITORIA INDEPENDENTE
No foram evidenciados
processos formais de auditoria externa.
Porm, os CIS, como entes da
administrao pblica, esto sujeitos ao
controle externo, tanto em relao ao
atendimento s politicas pblicas de
sade (conselhos de sade, secretarias
municipais e estaduais de sade) quanto
pela aplicao dos recursos pblicos.
Evidncias destas formas de controle
externo so a atuao do Ministrio
Pblico, a quem cabe garantir o
atendimento aos direitos assegurados
pela Constituio Federal (artigo 2 lei
complementar n 75, de 20 de maio de
1993), e do Tribunal de Contas do
Estado. Tal ao pode ser verificada
atravs de notificao expedida
(2012_Ofcio Circular N 029_CISA)
onde o MPRS recomenda ao CISA
(Consrcio Intermunicipal de Sade do
Noroeste do Estado do Rio Grande doSul) que oriente aos profissionais
credenciados quanto negativa ou
cobrana para emisso de atestado ou
outros documentos referentes a
atendimentos de sade. E apuraes de
contas verificadas nositedo TCU.
CONSELHO FISCAL
Verificou-se, que todos os CIS
analisados preveem Conselho Fiscal em
sua organizao, com reunies regulares
e objetivo de fiscalizar os atos da
administrao, o cumprimento das
obrigaes legais e a prestao dos
servios. O COFRON prev a
possiblidade de composio temporria
de conselho para fiscalizao. Mas, em
geral, aparecem como componente fixo
na estrutura organizacional dos CIS. Os
conselhos, em sua maioria, so
constitudos por prefeitos, e alguns
casos com participao de outros entes
representativos, como o caso do
CONSISAVRT, onde participam
representante da associao de
municpios e do Conselho Regional de
Sade.
CONDUTA E CONFLITO DE
INTERESSES
Especificamente aos CIS, no
foram encontradas evidncias de
prticas referentes ao estabelecimentode cdigos de conduta ou definio de
polticas para coibir e combater atos
ilcitos, lesivos e ou conflitos de
interesse. Somente foram identificadas
prticas relacionadas s obrigaes
legais referentes descrio de funes,
atividades e responsabilidades,
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formalizao de transaes e operaes
por meios de contratos e convnios.
6 CONSIDERAES FINAIS
O estudo teve como objetivo
identificar elementos de governana
corporativa na constituio, organizao
e gesto dos consrcios intermunicipais
pblicos de sade no Rio Grande do
Sul. Os dados coletados atravs de
pesquisa documental foram comparados
com as prticas de boa governana
corporativa conforme preceituadas pelo
Instituto Brasileiro de Governana
Corporativa IBGC. No foi
evidenciada a existncia de um modelo
formal de Governana para os CIS.
Porm, com base nas anlises realizadas
foi possvel propor uma representao
grfica da Governana Corporativa para
os CIS e ento identificar os elementos
de GC para estas organizaes.
A partir dos itens analisados,
pode se destacar a falta de convergncia
com o princpio da transparncia, pela
ausncia de dados tempestivos edificuldade de entendimento das
informaes divulgadas. Percepo que
vai ao encontro de Marengo e Diehl
(2011) em relao ao acesso a
informaes em sites dos municpios
gachos onde verificam a dificuldade na
compreenso das informaes, quandodivulgadas. E, muito aqum da
recomendao do IBGC quanto aos
relatrios peridicos, prtica
amplamente adotada por empresas
privadas e listadas em bolsa, para
participao de seus atos s partes
relacionadas e interessadas.
Outro item que chama ateno
a prtica adotada pelo CIS em relao
ao voto singular em assembleia
independentemente de porte econmico
ou populacional dos municpios,
contrria recomendao do IBGC de
equilbrio entre poder poltico e
econmico. Porm, para Teixeira
(2007), h formao de consrcios
heterogneos justamente quando o
municpio mais rico deseja reduzir o
gasto em sade, e o municpio mais
pobre deseja increment-lo
(TEIXEIRA, 2007, p. 17). Neste caso, o
voto proporcional acentua a assimetria
de interesses entre os associados.
Interessante observar a nfase
apresentada pelo cdigo do IBGC para
o Conselho de Administrao perante o
modelo adotado pelo CIS. Emborasejam instituies de amplo interesse
pblico, o Conselho de Administrao
composto exclusivamente por prefeitos
dos municpios associados. Para o
IBGC, como recomendao,
apresentado como instituto fundamental
para a gesto estratgica e principalcomponente do sistema de governana,
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pois retratado como conexo entre a
propriedade e a gesto. No CIS equivale
justamente ao elo entre a gesto e a
execuo das polticas pblicas, porm,
sem a devida representao das demais
partes interessadas.
Outro ponto a destacar a
complexidade da normatizao e
regulao da administrao pblica pela
profuso de leis, normas operacionais,
notas tcnicas, pareceres, nos trs nveis
da federao e diferentes rgos que os
compem. Matias-Pereira (2010)
observa a dificuldade imposta por esta
complexidade na implementao de
planos, programas e projetos mesmo
havendo recursos financeiros
disponveis para sua realizao,
impactando na capacidade de resposta
s demandas da sociedade.
Por fim, o modelo apresentado
como produto da anlise dos dados
coletados est em acordo com a
proposta do TCU em que a governana
no setor pblico pode ser observada sob
quatro perspectivas, quais sejamperspectiva da Sociedade e Estado, pela
definio de princpios e regras;
perspectiva dos entes federativos,
esferas de poder e desdobramento das
polticas pblicas; perspectiva dos
rgos e entidades e o papel que
cumprem na realizao das polticaspblicas; e, por fim, perspectiva das
atividades intraorganizacionais onde os
recursos so aplicados, dirigidos,
controlados e avaliados para a
consecuo dos resultados esperados s
partes interessadas. Para o TCU, a
melhoria da governana nos entes
pblicos pressuposto bsico para a
promoo do desenvolvimento poltico,
econmico e social do pas (BRASIL,
2014). E assim, com este estudo,
espera-se ter contribudo demonstrando
os elementos que devem ser
considerados para que se componha um
modelo de Governana para os
Consrcios Intermunicipais de Sade
como entes promotores das polticas de
sade pblica no Estado do Rio Grande
do Sul.
Por fim, dada as limitaes de
acesso a dados disponibilizados na
internet, sugere-se a observao in loco
da organizao e modus operandi dos
CIS em relao aos conceitos e
recomendaes de prticas de
Governana Corporativa.
REFERNCIAS
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14._______. Lei n 8.142, de 28 dedezembro de 1990. Dispe sobre a
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15._______. Lei n 8.112, de 11 dedezembro de 1990. Dispe sobre oregime jurdico dos servidores
pblicos civis da Unio, dasautarquias e das fundaes pblicasfederais. Dirio Oficial da Unio,Braslia, DF, 19 abr. 1991.
16._______. Lei n 8.429, de 2 dejunho de 1992. Dispe sobre assanes aplicveis aos agentes
pblicos nos casos deenriquecimento ilcito no exercciode mandato, cargo, emprego ou
funo na administrao pblicadireta, indireta ou fundacional e doutras providncias. Dirio Oficialda Unio, Braslia, DF, 03 jun.1992.
17._______. Lei n. 11.107, de 6 deabril de 2005. Dispe sobre normasgerais de contratao de consrcios
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18._______. Lei complementar n75, de 20 de maio de 1993. Dispesobre a organizao, as atribuies e
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19._______. Lei complementar n101, de 4 de maio de 2000.Estabelece normas de finanas
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Oficial da Unio, Braslia, DF, 05mai. 2000.
20._______. Lei complementar n141, de 13 de janeiro de 2012.Regulamenta o 3o do art. 198 daConstituio Federal para disporsobre os valores mnimos a seremaplicados anualmente pela Unio,Estados, Distrito Federal eMunicpios em aes e servios
pblicos de sade; estabelece oscritrios de rateio dos recursos detransferncias para a sade e asnormas de fiscalizao, avaliao econtrole das despesas com sade nas3 (trs) esferas de governo; revogadispositivos das Leis nos 8.080, de19 de setembro de 1990, e 8.689, de27 de julho de 1993; e d outras
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7/24/2019 A GOVERNANA CORPORATIVA EM CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS PBLICOS DE SADE NO RIO GRANDE DO SUL
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Revista Eletrnica Gesto & Sade ISSN: 1982-4785Reis HC, Diehl CA. A governana corporativa em consrcios intermunicipais pblicos de sade...
Revista Eletrnica Gesto & Sade. Vol. 6 (Supl. 3). Junho, 2015 p.2162-97 2194
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