Post on 13-Jan-2019
8º Encontro da ABCP
01 a 04/08/2012, Gramado, RS
Área Temática: AT06 - Instituições Políticas
Produção legislativa e Vetos no Estado do Rio de Janeiro (2003-2010).
Luís Felipe Guedes da Graça
Instituto de Estudos Sociais e Políticos (Iesp-Uerj)
E-mail: lfggraca@yahoo.com.br
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Resumo:
O campo de estudos dos Legislativos estaduais cresceu nos últimos anos,
todavia sua amplitude ainda é pequena frente à literatura sobre o Legislativo
nacional. As Assembleias Legislativas são vistas, pela maioria da literatura da
ciência política brasileira, como espaços dominados por governadores fortes e
por práticas não democráticas, associadas à corrupção e clientelismo. Este
estudo propõe desvelar um olhar mais fundo sobre a política subnacional a fim
de tentar capturar uma imagem mais complexa e diversa da federação. Para
isso, analisa a produção legal da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro e o padrão de vetos dos governadores no período de 2002 a 2010.
Assim, permite-se verificar padrões de acordo e conflito em espaços nos quais
a literatura nos apresenta baixa ocorrência de vetos, geralmente associados a
custos muito altos para os deputados estaduais.
Introdução
As Assembleias Legislativas brasileiras completam, neste ano de 2012,
trinta anos de retorno ao funcionamento normal sem intervenções externas. A
data que marca tal processo é a retomada das eleições diretas para a
governadoria dos estados realizadas em 1982. Contudo, estas casas
legiferantes continuam sendo apenas coadjuvantes nas análises feitas pelos
cientistas políticos brasileiros. Pouco se sabe sobre suas dinâmicas internas,
sobre o papel dos diversos atores no processo legislativo, ou mesmo sobre o
tipo de leis produzidas ali. A esfera da política estadual ainda é, relativamente,
pouco presente nos debates da Ciência Política brasileira. Tal entendimento
parece estar se alastrando, pois o número de trabalhos que tratam da política
estadual tem aumentado consideravelmente (Abrucio, Teixeira e Costa, 2001;
Domingues, 2001; Grohmann, 2001; Moraes, 2001; Santos, 2001; Pereira,
2001; Tomio, 2002 e 2005; Tomio e Ricci, 2009 e 2010; e Lopez, 2008).
Este artigo busca discutir algumas das teses colocadas pela literatura
sobre governos subnacionais no Brasil a partir dos dados da Relação
Executivo-Legislativo no Estado do Rio de Janeiro entre 2003 e 2010. O que se
propõe é mostrar como essa relação pode ser mais complexa do que as teorias
3
baseadas em alguma forma de delegação supõem e em como está, na mão
dos deputados estaduais, a possibilidade de fazer valer suas posições frente
ao Executivo. Desta forma, apresenta-se o padrão de dominância do Executivo
sobre a produção legislativa, a agenda do Legislativo e o padrão dos vetos
nesse período. Com esses dados, espera-se conseguir apresentar a
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj) não só como
portadora de uma agenda focada na área social, mas também como pouco
leniente com a tentativa do Executivo de impedir suas decisões de se tornarem
leis através do uso recorrente da derrubada de vetos.
O período analisado é composto por duas legislaturas e dois
governadores diferentes. A primeira legislatura (2003-2007) tem a governadora
Rosinha Garotinho frente ao Executivo estadual. Ela é esposa do governador
anterior, Anthony Garotinho, e conseguiu ser eleita em primeiro turno nas
eleições de 2002. Apesar desta demonstração de força inicial, seu governo foi
tumultuado por uma crise fiscal do Estado. Ao fim do seu mandato, mesmo
com a possibilidade de se candidatar a reeleição, ela, Rosinha, não o fez. O
segundo período (2007-2010) é o do governo Sérgio Cabral, ele, apesar de ser
da mesma legenda que a antiga governadora, buscou afastar sua imagem do
casal Garotinho1, utilizando-os muitas vezes como sparring argumentativo na
camapanha. Sérgio Cabral tem uma história fortemente ligada à Alerj, tendo
sido seu presidente entre os anos de 1995 e 2002. Essa experiência, a priori,
deveria ajudar no seu relacionamento com a Assembleia. Além disso, o mesmo
teve um governo com boa aceitação, o que o levou a ser reeleito em 2010 no
primeiro turno. Assim, o período analisado abarca dois mandatos de
governadores com origens e experiências diferentes e força política diversa.
Enquanto a governadora Rosinha Garotinho tinha seu mandato muito criticado
e, ao final, desgastado, Sérgio Cabral teve um primeiro mandato com grande
apoio e se manteve forte o bastante para conseguir a reeleição em primeiro
turno.
1 Por volta de agosto de 2003, a governadora e seu marido, em conjunto com uma gama de
deputados estaduais, saíram do PSB para o PMDB. Essa saída se deu graças a brigas entre o comitê nacional do partido e a gestão local. Em um processo de recadastramento dos filiados, o casal teve seu registro negado.
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Modelo de delegação
A organização interna das unidades federativas brasileiras também é
marcada pela separação de poderes, assim como ocorre no nível da União.
Por isso, pode-se dizer que essas também sofreriam com uma inerente tensão
entre o Poder Executivo e Legislativo devido as suas diferentes origens e
sobrevivências como apresentadas para os sistemas presidencialistas por
Shugart e Carey (1992). Esses realçam a ideia de que a eleição direta para o
Poder Executivo favoreceria a articulação de interesses mais gerais, enquanto
as eleições para o Poder Legislativo, principalmente em sistemas em que
ocorre competição intrapartidária, favoreceriam aos candidatos o
estabelecimento de conexões particularistas com o eleitorado.
Desse cenário surge a tese de que em países como no Brasil há um
“segredo ineficiente” que permite a tais sistemas manterem sua estabilidade.
Esse modelo apresenta um Executivo com fortes poderes legislativos e um
Legislativo composto por indivíduos que buscam continuamente apenas a
reeleição. Neste modelo, o Poder Executivo teria grande protagonismo na
iniciativa e aprovação de leis gerais, enquanto os representantes legislativos
poderiam se dedicar a prover as demandas particularistas de suas bases
eleitorais. Ao Executivo caberia distribuir esses recursos e manter o equilíbrio
das contas públicas de forma que essa demanda de recursos não chegue a
falir o Estado.
A principal tese sobre a relação entre as Assembleias Legislativas e os
Governadores de Estado no Brasil parte de premissas similares. Abrucio (1998)
propõe que devemos entender os governos estaduais como
“ultrapresidencialistas”. O autor apresenta um cenário político no qual os
governadores, tendo sob seu controle todos os cargos e os recursos do
Executivo, conseguiriam, através da patronagem e do clientelismo, fundar um
pacto homologatório entre governador e Assembleia Legislativa, influenciariam
as bancadas estaduais no Congresso Nacional e, além de tudo, seriam
capazes de minar a capacidade controladora dos agentes de accountability
intra-governamental. A estes recursos de poder já numerosos, soma-se o fato
de os deputados estaduais estarem preocupados principalmente em conseguir
recursos para os locais onde se concentram suas bases eleitorais.
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A tese supracitada vai além da teoria do Modelo do Segredo Ineficiente
(Shugart e Carey, 1992), os incentivos à delegação de poderes dos deputados
estaduais ao governador não decorreriam apenas da divisão dos poderes e do
sistema eleitoral de lista aberta. O fato de o governador ter se beneficiado com
grandes parcelas de recursos fiscais quando da redemocratização e de
dominar recursos de patronagem e extra-orçamentários (como bancos
estaduais até meados dos anos noventa) tornaria ainda mais forte a atração
“governista” exercida pelo Executivo, já que ele seria capaz de recompensar e
punir fortemente as declarações de apoio ou de oposição.
No entanto, existem trabalhos que questionam se essa proposta analítica
da existência de uma delegação pode ser estendida para todos os Estados
brasileiros, mostrando que existem casos em que os dados não indicam esta
enorme dominância do governador sobre a produção legislativa e nem a
existência de um pacto homologatório entre as Assembleias e o Executivo
(Grohmann, 2001; Borges, 2007). O trabalho de Santos (2001) e Santos e
Graça (2009) apresentam uma relativa autonomia da Assembleia Legislativa do
Estado do Rio de Janeiro (Alerj) em relação às ações do Poder Executivo,
destoando de outras Assembleias Estaduais e da dinâmica encontrada dentro
do Congresso Nacional.
Além disso, a afirmação de que os deputados estaduais são atores
completamente absorvidos pela necessidade de produzir retornos locais para
suas bases eleitorais e, portanto, abertos a estabelecer uma dinâmica de
delegação de poderes é questionada pelo trabalho de Tomio e Ricci (2009) que
apresentam tal atitude legislativa localista ou paroquial como minoritária nos
dados de sete Estados para a legislatura 1999-20032.
Ainda, o trabalho de Borges (2007) afirma que, entre o ano 1998 e 2006,
houve um grande aumento na competitividade eleitoral nos Estados da
federação, e que esse nível da política tem se mostrado um “cemitério de
oligarquias” (Borges, 2007:131). Esse trabalho também apresenta a tese dos
estudos sobre descentralização e federalismo3 de que os processos de
2 Os Estados abarcados por esse estudo são Amapá, Espírito Santo, Minas Gerais, Paraná,
Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo. 3 A literatura da Ciência Política brasileira apresenta diversas alterações ocorridas no nível
nacional e que incorrem sobre as bases do poder dos governadores colocado por Abrucio,
6
municipalização de recursos como os de saúde e educação criaram uma
ligação direta entre a União e os Municípios, minando em parte a capacidade
dos governadores de estabelecerem relações de patronagem ou clientelismo
nessas áreas, sendo obrigados a competir com o governo federal na
distribuição de políticas públicas.
O texto de Tomio e Ricci (2010) apresenta um comparativo sobre
produção legislativa em 22 unidades da federação. Os autores afirmam que os
legislativos estaduais sofrem de uma fraqueza nata: o fato de não possuírem
qualquer competência exclusiva. Na realidade, o próprio Executivo estadual
também sofreria de liberdade condicional limitada. O Executivo seria um
administrador de prerrogativas locais fortes e exclusivas sobre definições
orçamentárias, tributárias e administrativas, enquanto a agenda social seria
não só concorrente com o Legislativo, como também com o nível federal que
tem centralizado ações neste âmbito nos últimos anos. Todavia, como os
próprios autores admitem, esta limitação não seria capaz de explicar as
variações concernentes à produção legislativa encontrada entre os diferentes
Estados. As diversidades nas Assembleias estaduais indicam não só uma
realidade do nível subnacional diferente da apontada por modelos de
delegação, como também que há espaço para a organização de agendas
públicas mais complexas.
Desta forma, a tese de que ocorreria uma delegação da atuação em
questões mais gerais do Poder Legislativo para o Poder Executivo, permitindo
aos deputados estaduais atuarem paroquialmente é central nos estudos
subnacionais brasileiros. Este artigo busca verificar se essa dinâmica ocorre no
Estado do Rio de Janeiro para o período entre 2003 e 2010. É interessante,
pois, explicitar algumas possíveis hipóteses decorrentes dessa delegação do
legislativo para o Executivo no âmbito estadual.
Hipótese 1 – Se o Legislativo delega a maior parte da preocupação com
políticas públicas e legislação para o Executivo, é de se esperar que esse
como o processo de descentralização de políticas públicas realizado em áreas como a Saúde, a Educação e Moradia/Saneamento (Arretche, 1999: 2002a: 2002b: 2004: 2005 ; Gomes, 2009; Melo, 2005; Souza, 2001; Abrucio, 2005) e o processo de ajuste fiscal e privatizações (Abrucio e Costa, 1999; Loureio, 2001; Samuels, 2003; Souza 2007; Regis,2009).
7
domine a produção legislativa. Se não toda, pelo menos aquela de leis
“relevantes”.
Hipótese 2 – A agenda do Legislativo deve ser composta em sua grande
maioria por leis que foquem em benefícios para grupos específicos.
Legisladores que delegam para o Executivo a produção de leis de caráter geral
devem produzir quase exclusivamente leis que tenham como objeto o trabalho
para as bases eleitorais.
Hipótese 3 – A relação entre os dois poderes deve ser tranquila, com o
Poder Executivo sem muito interesse em vetar leis do Legislativo, e quando
isso acontecer, o Legislativo deve consentir com o veto, dado que o governador
teria força suficiente para influenciar o futuro eleitoral dos deputados estaduais
revoltosos.
Produção legislativa - Dominância
A dominância sobre o que é aprovado é um fator que mostra o quanto os
projetos vindos de cada poder significam frente ao que é aprovado anualmente
pela Casa legislativa. Não existe um nível de dominância estabelecido como
normal, ele depende muito do padrão da relação entre os dois poderes e do
processo legislativo em si. No nível nacional, os trabalhos de Figueiredo e
Limongi (2006) têm mostrado uma forte dominância do Presidente sobre o que
é aprovado no Congresso, sendo a taxa de dominância do período 1989-2004
de 85,6%.
Caso exista delegação do Legislativo para o Executivo em torno da
produção de leis para que os deputados tenham tempo e recursos para buscar
realizar de forma intensa o trabalho para suas bases, então é de se esperar
uma dominância do Executivo sobre o que é produzido de leis na Assembleia
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj).
As distribuições das dominâncias de cada poder são apresentadas na
tabela 1. Como fica claro, o Poder Executivo não é o principal autor das leis
8
aprovadas no período, ele se mantém sempre em torno de um quinto da
produção legislativa, com mínimo de 13,4% e máximo de 28,1%. Na legislatura
2003-2006, o governo Rosinha Garotinho, sua média é de 18,6% de
dominância. Na legislatura 2007-2010, governo Sérgio Cabral, sua taxa de
dominância média sobre para 21,2%. De qualquer forma, a diferença entre as
médias não parece indicar que um dos governos tenha sido mais atuante do
que o outro.
Tabela 1- Taxas de Dominância sobre a Produção Legislativa
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Poder Executivo
57 (28,1%)
33 (13,4%)
44 (22,1%)
39 (13,8%)
40 (18,9%)
50 (25,3%)
57 (20,7%)
44 (20,6%)
Poder Legislativo
138 (68%)
199 (80,6%)
146 (73,4%)
237 (83,7%)
163 (76,9%)
141 (71,2%)
213 (77,5%)
163 (76,2%)
Outros 8 (3,9%)
15 (6%)
9 (4,5%)
7 (2,5%)
6 (4,2%)
7 (3,5%)
5 (1,8%)
7 (3,2%)
Total 203 (100%)
247 (100%)
199 (100%)
283 (100%)
212 (100%)
198 (100%)
275 (100%)
214 (100%)
Fonte - Dados coletados no site da Alerj e organizados pelo autor.
É evidente pela tabela 1 que o poder que mais contribui para o conjunto
de leis aprovadas é o Legislativo. Este último tem taxa de dominância, apenas
com exceção de 2003, acima de 70%. Na legislatura 2003-2006, sua média é
de 77,3% de dominância. Na legislatura 2007-2010, sua taxa de dominância
média cai para 75,6%. O importante é que ela sempre está em torno de três
quartos do total.
A taxa de dominância nos mostra o quanto os projetos de um ator
representam frente ao total aprovado. Mas não nos dizem se essas leis são de
fato importantes. Uma das possíveis argumentações frente a essa distribuição
das taxas de dominância é o fato de que o Legislativo pode se ocupar
extensamente com a aprovação de leis de pouca relevância. No caso da
política estadual, essas leis seriam aquelas de caráter honorífico ou que dão
título de utilidade pública estadual para entidades sociais. Esta última é
associada por alguns autores a formas de clientelismo (Domingues, 2001). Tal
classificação desta categoria não é consensual, Santos (2001) e Moraes (2001)
são reticentes à associação direta entre este tipo de lei e a alcunha de
9
clientelismo. Santos (2001) defende que esses projetos são formas de apoio do
Estado ao desenvolvimento do associativismo e dos movimentos sociais
através da isenção fiscal que esses títulos garantem.
A tabela 2 apresenta os dados de dominância retiradas as leis de caráter
honorífico e as de declaração de utilidade pública, as quais são iniciadas quase
exclusivamente pelos deputados estaduais. Estas últimas representam sempre
em torno de 25% da produção legislativa anual.
Tabela 2- Taxas de Dominância sobre a Produção Legislativa sem as leis Honoríficas e de declaração de Utilidade Pública
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Poder Executivo
57 (37%)
33 (21,7%)
44 (30,6%)
39 (18,9%)
39 (26,5%)
50 (33,8%)
57 (29,2%)
44 (29,1%)
Poder Legislativo
89 (57,8%)
104 (68,4%)
91 (63,2%)
160 (77,7%)
99 (67,3%)
91 (61,5%)
133 (68,2%)
100 (66,2%)
Outros 8 (5,2%)
15 (9,9%)
9 (6,2%)
7 (3,4%)
9 (6,2%)
7 (4,7%)
5 (2,6%)
7 (4,7%)
Total 154 (100%)
152 (100%)
144 (100%)
206 (100%)
147 (100%)
148 (100%)
195 (100%)
151 (100%)
Fonte - Dados coletados no site da Alerj e organizados pelo autor.
A Tabela 2 acima mostra que, mesmo ao se retirar aquelas leis
consideradas mais “irrelevantes” e de caráter “clientelista”, o Poder Legislativo
continua como aquele que mais contribui com projetos para o total de leis
aprovadas nos diferentes anos. Ele mantém sempre mais da metade da
produção legislativa geral. Enquanto o Poder Executivo é responsável por
valores que cercam os 30%.
Estes dados colocam em questão a nossa primeira hipótese, mostrando
que o Poder Executivo não é o principal iniciador de leis. Isto não é suficiente
para determinar a não aplicação da tese da delegação. É preciso saber o que
os deputados estaduais aprovam.
Agenda do Legislativo
Para clarificar o que está por trás da segunda hipótese em relação à
suposta delegação do Legislativo para o Executivo estadual é preciso
10
destrinchar o que é aprovado como lei, especialmente aquela parte que provêm
exclusivamente do Legislativo. Para isto, realizou-se uma classificação
extensiva das leis por uma tipologia de assunto e outra que apresenta a forma
e o escopo da lei. A utilização de tipologias de classificação legislativa não é
novidade na literatura política brasileira (Santos, 1995; Lemos, 2001; Santos e
Amorim Neto, 2003; Ricci, 2003).
A tipologia de assunto construída possui as categorias: administrativo,
Desenvolvimento Cultural e Tecnológico, Declaração de Utilidade Pública,
Econômico, Honorífico, Orçamentário, Segurança, Social, Meio Ambiente e
Outros4.
A tabela no anexo 1 apresenta os dados da produção legislativa com
origem na Alerj a partir das categorias de assunto. Verifica-se que existe uma
tendência da soma das categorias “honorífico” e “declaração de utilidade
pública” compreenderem entre um terço e metade da produção anual, não
obstante, é necessário que esse fato não esconda o que acontece na outra
metade da produção. Percebe-se facilmente a existência de uma forte agenda
social que compreende cerca de um terço do que é produzido de leis com
origem no Legislativo a cada ano. Além disso, percebe-se a incidência de
quase 10 % das leis ligadas a questões administrativas. Por último, agendas de
segurança e meio ambiente, apesar de diminutas frente ao total, também
marcam presença no resultado legislativo. Essa parte da produção permite
perceber que, apesar da grande parte de leis voltadas para assuntos
“irrelevantes”, parte da agenda da Alerj trata de assuntos mais gerais. Esta
agenda não parece variar muito entre governos.
A escolha por impetrar esse tipo de projeto de lei, de declaração de
utilidade pública, assim como as de homenagens, para os deputados estaduais
pode residir no fato desses projetos terem uma tramitação mais rápida e
tranquila como mostra a figura abaixo. Nela, que contêm a média dos dias de
tramitação das leis aprovadas cuja iniciativa proveio de um ou mais deputados
4 A tipologia foi construída de forma mais extensa, com base no trabalho de Lapinski (2008).
Escolhi utilizar apenas o primeiro nível de classificação nesse artigo. A tipologia completa é apresentada no anexo 2.
11
estaduais5 pode-se verificar que esses dois tipos específicos de projetos tem
um tempo de tramitação consideravelmente menor do que os outros tipos de
leis. Em alguns anos, como em 2006, o tempo necessário para aprovar uma lei
que não fosse nem “honorífica” e nem de “declaração de utilidade pública”
necessitou de 645 dias em média, enquanto as outras necessitaram de 244
dias e 330 dias, respectivamente. Esse menor custo de tempo para aprovar
esses tipos de projeto pode explicar o porquê que essa agenda ocupa metade
do que é aprovado pelos deputados estaduais do Rio de Janeiro.
Figura 1 - Média de dias de tramitação de leis iniciadas pelos deputados estaduais.
Fonte - Elaborado pelo autor a parir dos dados do site da Alerj.
Além disso, vale lembrar que produção de leis de pouca importância não
é privilégio das casas legislativas subnacionais do Brasil, como nos lembra
Cameron (2000) sobre o Congresso Norte-Americano:
Há um pequeno segredo sobre o Congresso que nunca é discutido nas legiões de livros sobre o governo americano: a grande maioria da legislação produzida por esse augusto corpo é incrivelmente banal. Renomear edifícios federais em
5 Estão excluídos dessa média projetos iniciados pelo Poder Executivo, Poder judiciário,
Tribunal de Contas, Ministério Público, Mesa Diretora e as diversas comissões da Alerj.
150
250
350
450
550
650
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Outras Leis Honoríficas Declarações deUtilidade Pública
12
cidades pequenas; brincar com os limites dos parques nacionais; celebrar membros humildes da família vegetal; aumentar taxas de reembolso de diárias para participantes de obscuros grupos consultivos; alterar as provisões técnicas de um programa menor de subsídio: estes são os produtos típicos de maior legislativo do mundo6. (Cameron, 2000:36)
Outra maneira de classificação da produção legislativa é por “escopo” e
“forma”, a qual é baseada na tipologia apresentada por Santos (1995) e
utilizada posteriormente, com certas modificações, por Lemos (2001). A
primeira trata da extensão dos efeitos: se é concentrada em indivíduos ou em
áreas especificas, ou se é difusa. A segunda separa a forma da lei: se ela é de
regulamentação ou de distribuição de recursos. Nesta tipologia, a categoria
que fosse fruto do cruzamento da forma “transferência” com o escopo
“concentrado” - Transferência Concentrada de recursos – seria o equivalente a
atuação paroquialista. Sua concentração nos projetos de deputados estaduais
revelaria predominância dessa forma de atuação.
De acordo com a linha argumentativa de Moraes (2001), que apresenta o
fato de um tipo de lei recorrente nos níveis estaduais - as homenagens - não
poderem ser classificadas de forma pertinente nem como “transferência” e nem
como “regulação”, e muitas das quais também dificilmente classificadas como
“concentradas” ou “difusas”, proponho a adição de uma categoria “neutra” na
classificação de forma e de escopo.
Assim, como meio de perceber se o Legislativo estadual realmente
participa de um jogo de delegação no qual seus componentes buscam apenas
recompensar suas bases eleitorais com políticas paroquialistas, é central
destacar as leis classificadas como sendo concentradas e de transferência do
restante. A tabela 3 apresenta esses dados.
6 Tradução livre do autor. No original: “There is a little secret about Congress that is never
discussed in the legions of textbooks on American government: the vast bulk of legislation produced by that august body is stunningly banal. Renaming federal buildings in small towns; tinkering with the boundaries of national parks; commemorating humble members of the vegetable family; increasing per diem reimbursement rates for participants in an obscure advisory group; altering the technical provisions of a minor subsidy program: these are the typical products of the world’s greatest legislative body.” (Cameron, 2000:36)
13
Tabela 3- - Leis com origem no Legislativo classificadas como Concentradas e Transferência
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Concentrado e Transferência
40 (29%)
64 (32,2%)
45 (30,8%)
74 (31,2%)
57 (35%)
38 (27%)
70 (32,9%)
49 (30,2%)
Outros 97 (71%)
135 (67,8%
101 (69,2%)
163 (68,8%)
106 (65%)
103 (73%)
143 (67,1%)
113 (69,8%)
Total 137 (100%)
199 (100%)
146 (100%)
237 (100%)
163 (100%)
141 (100%)
213 (100%)
162 (100%)
Fonte - Elaborada pelo autor a partir dos dados do site da Alerj.
Os dados mostram que, apesar da tese da delegação, a parte da
produção legislativa com origem na Assembleia é composta geralmente por
apenas 30% de leis que se encaixam naquela categoria que descreveria ações
de cunho paroquialista com foco em populações específicas. Esta quantidade é
dada principalmente pela escolha de se alocar as leis de declaração de uma
entidade como de utilidade pública estadual nesta categoria, algo que vimos
não ser consensual. A quantidade de leis, além das de declaração de utilidade
pública, que se encaixa nesta categoria é muito reduzida. O significado disto é
que políticas focadas de distribuição de benefícios são práticas restritas. Este
dado mostra que não se aplica, pelo menos à Assembleia do Estado do Rio de
Janeiro, a tese de que os deputados estaduais delegam para o Executivo a
produção de leis de caráter geral e buscam apenas produzir leis que tenham
como objeto o trabalho para as bases eleitorais.
Vetos
Outra forma de verificar se existe um acordo de delegação entre os dois
poderes é analisar a existência de vetos sobre o que é produzido na Casa
Legislativa e a derrubada ou manutenção desses. Espera-se que, em um
cenário como o apresentado na tese do “ultrapresidencialismo”, no qual o
governador possui grande capacidade de influenciar a distribuição de
benefícios para as bases eleitorais e os deputados estaduais são
completamente voltados para o serviço direcionados a estas, a existência de
vetos deve ser ocasional e raramente contestada pela Assembleia.
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A figura 2 apresenta a quantidade de vetos parciais e totais votados em
cada um dos anos da amostra. A Alerj votou entre os anos de 2003 e 2010 um
total de 689 vetos, sendo 197 vetos parciais e 492 vetos totais. Esses dados
indicam que a aposição de vetos pelo governador do Estado do Rio de Janeiro
sobre a produção legislativa da assembleia é pratica comum. No ano com
menor incidência, 2010, há um total de 52 vetos, já no ano com o maior número
de vetos, registra-se a existência de 147. Os dados mostram também uma
utilização em maior quantidade de vetos totais, com exceção de 2003.
Figura 2 - Vetos Parciais e Totais votados por ano.
Fonte - Elaborada pelo autor a partir dos dados do site da Alerj.
Este dado poderia ser entendido como a execução da tarefa do
governador de controlar a ânsia de gastos dos deputados estaduais em
políticas paroquialistas. Tal situação poderia ocorrer em um modelo de
delegação como o do segredo ineficiente. No caso, o governador estaria
prezando pela saúde fiscal do Estado ou outro bem maior.
Em um modelo de delegação de preocupações mais amplas da
Assembleia para o governador, o tipo de lei que deveria ser aprovado seriam
aqueles focados para as bases eleitorais de cada um dos representantes. Tais
leis passariam pelo processo legislativo graças ao log-roll, prática de troca de
0
20
40
60
80
100
120
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Vetos Parciais Vetos Totais
15
apoio no qual cada deputado aceitaria a iniciativa paroquialista do outro em
troca de apoio ao seu projeto focalizado. Este acordo tácito de baixo custo é o
que garantiria a aprovação do projeto. Porém, no caso de um veto imposto pelo
governador a um projeto específico, os custos de se formar uma maioria para a
derrubada desse veto se tornam grandes. Se o governador possui grande
poder político e financeiro, assim como capacidade de punir a falta de apoio
dos deputados estaduais, mesmo que o autor do projeto tenha interesse em
derrubar esse veto, é preciso vencer um sério problema de ação coletiva no
qual os custos de antagonizar o Executivo seriam maiores que o benefício de
derrubar o veto. Ainda mais se o objeto é uma lei que traz benefícios pontuais
para apenas um dos deputados estaduais, como seria o caso em projetos de
leis paroquialistas Portanto, se a tese da delegação estiver correta, devemos
esperar derrubadas de vetos muito pontuais.
Figura 3- Vetos derrubados por ano.
Fonte - Site da Alerj. Elaborado pelo autor.
A figura 3 apresenta os totais de vetos parciais e totais derrubados por
ano. No mesmo período em que votou 689 vetos, a Assembleia derrubou 249
destes, pouco mais de 36% do total. Ou seja, no período, algo em torno de um
0
10
20
30
40
50
60
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Vetos Parciais Derrubados Vetos Totais Derrubados
16
em cada três vetos apostos pelo governador do Estado foram derrubados pelo
plenário da Assembleia. Esses números atestam que a prática de derrubar
vetos7 é algo comum para os deputados estaduais do Rio de Janeiro. No ano
com menor número de derrubadas de veto, 2005, somam-se 11, sendo 6
parciais e 5 totais, já no ano com maior número de derrubadas de veto, 2006,
são registrados 60, sendo 7 parciais e 53 totais. Esses dados contradizem a
tese de que a incidência de vetos ocorre por necessidade de o Executivo
controlar a ânsia de gastos dos deputados estaduais em políticas
paroquialistas. Partindo da ideia de que os deputados estaduais buscam
maximizar a sua possibilidade de reeleição, se contrapor ao veto do
governador na defesa de um projeto de lei cujos benefícios seriam sentidos
apenas por uma população restrita e que já é base eleitoral de outro candidato
parece pouco provável.
Figura 4- Percentual de vetos parciais e totais derrubados.
Fonte - Site da Alerj. Elaborado pelo autor.
7 A derrubada de um veto parcial ou total do governador, segundo o § 4º do Art. 115 da
Constituição do Estado, requer voto da maioria absoluta dos membros da Assembleia Legislativa, em escrutínio aberto.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Vetos Parciais Derrubados Vetos Totais Derrubados
17
A figura 4 apresenta as linhas de percentuais de vetos derrubados por
tipo, parcial e total, sobre a totalidade de cada. Verifica-se grande alternância
entre qual dos dois tipos é o com maior taxa de derrubada entre 2003 e 2006,
mas entre 2007 e 2010, estabelece-se um padrão no qual os vetos totais tem
uma taxa de derrubada bem mais alta. Os vetos parciais tem seu pico com
57,8% dos vetos parciais apostos sendo derrubados em 2003 e depois declina
para algo em torno de 20% dos vetos parciais sendo derrubados por ano. Já os
vetos totais derrubados se mantêm abaixo de 35% entre 2003 e 2005,
alcançando um patamar acima de 40% a partir de 2006, com ápice em 2010,
ano em que 47,1% dos vetos totais apostos pelo governador foram derrubados.
Dada a preferência do Executivo por apor vetos totais como apresentado
na figura 2, é interessante notar que a Alerj derruba esse tipo de veto com mais
frequência. Enquanto os vetos parciais tem a característica de retirarem da lei
aprovada apenas uma parte do texto, os vetos totais impedem a publicação
dessa até a sua votação, indicando completa discordância do Executivo sobre
o conteúdo do projeto de lei. Isso coloca ao legislativo um pacote fechado no
qual ou derruba-se o veto, ou o projeto é arquivado. Como foi mostrado, é
comum o legislativo manter a sua decisão de aprovar a lei, mesmo após o veto
total do Executivo.
Figura 5- Participação dos projetos vetados em relação a todos os aprovados.
Fonte - Site da Alerj. Elaborado pelo autor.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Vetados
18
A figura 5 apresenta como essa quantidade de vetos não é irrelevante
frente ao total da produção legislativa. Verifica-se que em torno de um quinto
das leis aprovadas pela Alerj sofreram alguma forma de veto.
Este costume do Legislativo de derrubar vetos oriundos do Executivo, em
conjunto com os dados apresentados na seção anterior, indica não só que a
Assembleia do Estado do Rio de Janeiro tem uma agenda focada em políticas
além das paroquialistas, mas que também mantém suas decisões mesmo
quando o Executivo procura colocar empecilhos. A derrubada de vetos tem
caráter importante frente ao total de leis produzidas no ano, como mostra a
Figura 6.
Figura 6 - Proporção de leis com vetos derrubados em relação ao total de leis aprovadas
Fonte - Site da Alerj. Elaborado pelo autor
Em apenas 2005 e 2010, as leis que foram contestadas pelo Executivo
através do veto e cuja execução necessitou de uma ação coletiva dos
deputados estaduais contra a vontade do governador tiveram incidência menor
do que um décimo do total de leis sancionadas no ano. Em 2006, uma em cada
cinco leis aprovadas na Alerj passaram pelo veto do governador e tiveram esse
derrubado. Frente a estes dados, parece possível refutar a tese de que exista
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Vetos Derrubados
19
um processo de delegação no estilo “ultrapresidencialista” ou do “segredo
ineficiente” ocorrendo na Assembleia do Estado do Rio de Janeiro. Percebe-se,
na verdade, um Legislativo atuante e que enfrenta de forma aberta o Executivo
quando o convém.
Discussão
Os dados apresentados indicam que, pelo menos no Estado do Rio de
Janeiro, não há indícios da ocorrência de um qualquer forma de delegação ao
Executivo. O que parece existir é espaço para os legisladores construírem leis
para além das caracterizadas como prática paroquialista e a disposição dos
deputados estaduais reforçarem grande parte de suas decisões mesmo após o
Executivo mostrar oposição.
A existência de uma Assembleia forte não deve ser associada
diretamente com um governador sem força política ou incapaz de implantar sua
agenda. Este último continua a ser um ator central dentro da política estadual,
mesmo que necessite abrir espaço e conviver com a agenda do Legislativo. O
caráter central do governador advém dele ser eleito diretamente para o cargo,
ocasião que permite ao eleitor escolher claramente entre propostas
alternativas, o que traz a maior accountability a todo o sistema político. Esse
processo de eleição direta é o que dá legitimidade a esse portar e tentar
implementar uma agenda de governo. Desta forma, mesmo frente a um
Legislativo forte, não se espera uma fraqueza do Executivo, tal característica
torna o âmbito estadual do Rio de Janeiro um espaço muito interessante para
verificar essa dinâmica.
Um dos pontos pouco ressaltados pela literatura sobre política estadual
no Brasil é uma das suas principais diferenças comparado ao Legislativo
nacional. Enquanto o Poder Legislativo Federal é composto por duas câmaras
com tamanhos e métodos de eleição diferentes, as Assembleias estaduais são
unicamerais e compostas por um número não muito grande de parlamentares
(a Alerj que é uma das maiores possui 70 membros). Essa característica
diminui os custos de barganha na formação de maiorias, seja para apoiar o
governo, seja para derrubar um veto. Os custos da ação coletiva necessária
20
para derrubar um veto governamental são consideravelmente menores quando
são necessários menos votos em quantitativo e não existe uma casa revisora
que necessite ser articulada em conjunto. Não obstante, uma atuação conjunta
para derrubar um veto do governo só teria sentido se o objeto da ação, o
projeto de lei, tratasse de assuntos que beneficiariam pelo menos a maioria dos
deputados estaduais.
As ameaças de represália do governador do Estado do Rio de Janeiro
perderam muito de sua credibilidade depois do ajuste fiscal dos anos 1990 e
das privatizações das empresas e bancos estaduais, o que fez com que o
orçamento anual passasse a ser peça central na política estadual. Este
processo recolocou a Assembleia estadual no jogo político. O unicameralismo
da Alerj e seu tamanho reduzido apenas facilitam a ela exercer sua capacidade
legislativa.
Os dados do artigo mostram que a política estadual no Rio de Janeiro é
caracterizada como diferente de qualquer modelo de delegação. Isto não é
novidade (Santos, 2001; Santos e Graça, 2009). Mas o que também se faz é
uma análise usando um período maior e englobando dois governos distintos.
Tal fato não mostrou que existisse qualquer diversidade entre os dois períodos.
No governo Rosinha Garotinho (2003-2006), assim como no governo Sérgio
Cabral (2007-2010), o padrão de relação se manteve constante, sempre em
forma de conflito. O fato de Rosinha ter sido eleita em primeiro turno não
permitiu a ela qualquer alívio por parte dos deputados, assim como o fato de
Sergio Cabral ter feito um governo forte e com apoio massivo, conseguindo se
reeleger em primeiro turno, não atenuou o padrão conflitivo existente.
Independente do governador, a Alerj manteve seu espaço na produção
legislativa.
21
Anexo 1- Classificação da Produção Legislativa com origem no Poder Legislativo.
Tipologia - Legislativo
2003 % 2004 % 2005 % 2006 % 2007 % 2008 % 2009 % 2010 %
Administrativo 27 19,6% 29 14,6% 26 17,8% 48 20,3% 21 12,9% 22 15,6% 23 10,8% 11 6,8%
Desenvolvimento Cultural e Tecnológico
6 4,3% 6 3,0% 1 0,7% 4 1,7% 4 2,5% 2 1,4% 9 4,2% 6 3,7%
Declaração de Utilidade Pública
28 20,3% 54 27,1% 34 23,3% 47 19,8% 39 23,9% 32 22,7% 48 22,5% 33 20,4%
Econômico 5 3,6% 1 0,5% 2 1,4% 10 4,2% 5 3,1% 7 5,0% 8 3,8% 7 4,3%
Honorífico 21 15,2% 41 20,6% 21 14,4% 30 12,7% 25 15,3% 18 12,8% 32 15,0% 30 18,5%
Orçamentário 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 1 0,5% 0 0,0%
Segurança 4 2,9% 3 1,5% 4 2,7% 9 3,8% 8 4,9% 4 2,8% 9 4,2% 3 1,9%
Social 43 31,2% 59 29,6% 53 36,3% 76 32,1% 50 30,7% 52 36,9% 77 36,2% 65 40,1%
Meio Ambiente 4 2,9% 6 3,0% 3 2,1% 10 4,2% 9 5,5% 4 2,8% 3 1,4% 5 3,1%
Outros 0 0,0% 0 0,0% 2 1,4% 3 1,3% 2 1,2% 0 0,0% 3 1,4% 2 1,2%
Total 138 100,0% 199 100,0% 146 100,0% 237 100,0% 163 100,0% 141 100,0% 213 100,0% 162 100,0%
Fonte - Elaborada pelo autor a partir dos dados do site da Alerj.
22
Anexo 2
Figura 3- Tipologia Taxonômica de classificação legislativa por assunto
Tipologia Taxonômica
1º Nível - Agenda 2º Nível – Tipo de Ação
Administrativo
Estrutura Administrativa
Processo Administrativo
Pessoal
Previdência
Adequação de Leis
Outros
Desenvolvimento Cultural e Tecnológico
Cultural
Cientifico
Tecnológico
Declaração de Utilidade Pública
Econômico
Incentivos Fiscais – Tributários
Incentivos Fiscais – Financeiros
Autorização de Empréstimos
Infraestrutura
Fiscalização
Arrecadação
Piso Salarial
Tributos
Adequação de Leis
Outros
Honorífico
Modificar ou dar nome a Edificações, ruas, avenidas e
monumentos.
Instituição de datas comemorativas
Outros
Orçamentário
Segurança
Tamanho da corporação
Piso Salarial
Melhorias técnicas e de armamento
Treinamento
Outros
Social
Direitos das Minorias
Idosos
Deficientes Físicos
Utilidade Pública
Saúde
Educação
Assistência Social
Drogadição
Direitos do Consumidor
Outros
Meio Ambiente
Outros
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