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8º Encontro da ABCP
01 a 04/08/2012, Gramado, RS
Área Temática: PARTICIPAÇÃO POLÍTICA
Representação política e legitimidade: dilemas práticos e conceituais de um estudo de caso1
Eduardo Moreira da Silva
UFMG
1 Uma versão prévia e diferente desse texto foi apresentada no congresso da LASA, em San Francisco, na Califórnia, de 23 a 26 de maio de 2012. Além das alterações realizadas a partir dos comentários de Rebbeca Abers, a quem agradeço, a discussão realizada aqui está mais centrada na dinâmica política do CEDCA, com foco na representação e legitimidade dos conselheiros.
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Resumo: O artigo realiza uma discussão conceitual e uma analise empírica acerca dos fundamentos da legitimidade dos representantes da sociedade civil de um conselho estadual de política setorial. Há uma tensão na literatura pertinente que divide os autores entre àqueles que, de um lado, vêem os fóruns participativos como um espaço de democratização das políticas públicas e, de outro, àqueles que afirmam haver ali a reprodução da desigualdade de acesso ao sistema político ou o locus da representação neo-corporativa de interesses. Na busca de resposta a esse dilema, a primeira parte do trabalho aborda conceitualmente as relações entre a representação política e a legitimidade democrática. A segunda demonstra como as práticas participativas e representativas podem ser melhor compreendidas de forma relacional. A terceira discute a legitimidade dos conselheiros da sociedade civil no caso estudado. Introdução
O principal objetivo deste trabalho é realizar uma discussão acerca do
problema da inclusão política no Conselho Estadual dos Direitos da Criança e
do Adolescente de Minas Gerais (CEDCA-MG). Ele é o responsável pela
formulação e monitoramento das políticas públicas destinadas às crianças e
aos adolescentes mineiros. No entanto, esse público está legalmente impedido,
em função da sua idade2, de ter assento no conselho. Por essa razão os
conselhos da criança e do adolescente diferenciam-se significativamente
daqueles existentes nas áreas da saúde e da assistência social, nos quais há
usuários atuando como conselheiros, ou seja, enquanto representantes do
público beneficiário da política.
De um modo geral, a legislação confere à união e aos estados a
atribuição de financiamento e coordenação da execução das políticas públicas
e os municípios, por sua vez, criam e mantém as unidades de atendimento
responsáveis por ofertar os serviços diretamente à população. Apesar da
importância do nível estadual de governo, na gestão e coordenação das
políticas, ainda existem poucos estudos sobre os conselhos dessa esfera
(CUNHA, 2007; FARIA, 2010; PEREIRA, CÔRTEZ e BARCELOS, 2009;
SILVA, 2010; JARDIM, 2010). Não se sabe, exatamente, quais são as
diferenças na dinâmica do processo político dentro destas instituições no nível
estadual.
2 Embora seja facultado aos adolescentes maiores de 16 e menores de 18 anos o direito de votar lhes é negado o direito político de ser votado. A legislação estabelece a idade mínima de 18 anos para o exercício de funções públicas, como a de conselheiro.
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A literatura indica alguns constrangimentos à participação derivados do
problema da escala, que no nosso caso se expressa na mudança do nível
municipal para o estadual: “a extensão territorial e populacional, a diversidade
de interesses regionais e municipais, a sobreposição de autoridades no âmbito
do Estado, o tamanho da burocracia estatal, as diferenças nos níveis e padrões
de organização social” (DAHL; FARIA apud JARDIM, 2010, p.104). É
importante investigar o impacto dessas variáveis na dinâmica de
funcionamento das instituições participativas (IPs).
Antes da emergência dos conselhos setoriais, as políticas eram
pensadas e criadas a partir da interação entre os governantes e os técnicos
administrativos do poder executivo e do legislativo. Com a inclusão da
participação da sociedade civil e de diferentes atores do governo dentro dos
conselhos, criou-se a necessidade de deliberação no processo decisório,
tornando-se um fenômeno mais complexo e plural. Ele muda a concepção de
legitimidade do processo decisório, porque incluiu novos atores e cunhou um
novo quadro institucional para a formulação e monitoramento das políticas.
Ao mesmo tempo, a dinâmica política dessas instituições deixou em
aberto a possibilidade de exercício da representação e participação políticas. A
primeira acontece porque os conselheiros são geralmente representantes de
organizações do Estado ou da sociedade civil. Por esta razão, Lavalle e Araújo
(2008, p. 12) afirmam que os conselhos como uma instituição política "tem a
particularidade de permitir a representação, não de indivíduos mas de
diferentes coletividades(...)”. A possibilidade de participação de pessoas
comuns nos conselhos, embora reduzida, também está aberta porque as
reuniões são públicas e qualquer pessoa interessada pode estar presente com
direito a usar a sua voz, embora não tenha direito ao voto.
Nesse sentido, é importante analisar a dinâmica de funcionamento dos
conselhos de políticas a partir da inter-relação entre três categorias -
legitimidade, participação e representação. Neste texto, o estudo de caso do
CEDCA-MG, realizado durante dois anos (Nov/2009-Nov/2011), por meio da
técnica da observação participante será a principal fonte de dados e de
articulação entre a discussão teórica geral e a dinâmica das instituições
participativas. Em síntese, o CEDCA-MG foi escolhido como objeto de
pesquisa por três razões principais: 1) ser um conselho do nível estadual, sobre
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o qual ainda existem poucos trabalhos no Brasil; 2) ser o responsável legal por
formular a política estadual destinada às crianças e aos adolescentes, um setor
de política ainda não muito estudado em seu conjunto; 3) a exclusão do público
beneficiário da possibilidade de participar no processo decisório do conselho, o
que pode ser visto como um problema de legitimidade. Para abordar essas
questões o texto estrutura-se em três tópicos.
O primeiro apresenta uma discussão teórica acerca da legitimidade da
representação política nos conselhos. Côrtes (2006) realiza um balanço da
literatura que trata dos fóruns participativos, e identifica dois grandes grupos. O
primeiro, denominado pessimista, desconfia das possibilidades desses fóruns
democratizarem a gestão das políticas públicas e vê com parcimônia a
legitimidade dos participantes, acusando uma assimetria de recursos (políticos
e econômicos) que impede o acesso universal à participação (CÔRTES, 2006,
p.16-7). O segundo grupo, dos otimistas, é mais numeroso e ressalta a
democratização da gestão pública provocada pelo funcionamento destes
fóruns.
A despeito dos autores terem uma visão otimista a respeito dos efeitos
democratizantes e positivos no que toca a noção de governança, eles não
partilham de uma mesma interpretação a respeito da natureza dos fóruns
participativos e de quais são os interesses sociais ali representados. Uma
vertente dos otimistas entende que os fóruns participativos promovem uma
integração da arena pública ao propiciar a expressão dos interesses gerais
defendidos pelos movimentos sociais e organizações civis. A outra vertente de
otimistas concebe os fóruns participativos como o lócus da representação neo-
corporativa de interesses, por incorporar demandas de clientelas e
trabalhadores, ou seja, grupos de interesses que representam demandas
particulares, específicas, e não universais como defendem os autores da
primeira vertente (CÔRTES, 2006, p.17). Partimos dessa polêmica para
organizar o tópico subseqüente à essa introdução.
O segundo tópico aborda a categoria da representatividade ao descrever
as principais características das associações civis que receberam a atribuição
de representar a sociedade naquele conselho no triênio 2010-2012. O
problema central que norteou a construção deste tópico pode ser descrito da
seguinte forma. Dado que a legislação estabeleceu o conselho como instituição
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colegiada e deliberativa responsável pela formulação das políticas estaduais
destinadas às crianças e adolescentes, ele pode ser estudado a partir da
perspectiva da democracia deliberativa. Esta, de acordo com Parkinson (2006),
apresenta uma contradição estrutural em seu principal pilar de apoio, qual seja:
o postulado segundo o qual a legitimidade das decisões deriva da participação
(ou a abertura de sua possibilidade) de todos aqueles diretamente afetados por
elas. No entanto, isto é inviável, porque uma dinâmica deliberativa requer um
processo de interação em pequenos grupos.
Parkinson (2006, p.2) delineia, em seguida, dois problemas derivados
dessa formulação clássica da teoria deliberativa: 1) problema da escala - como
os não-participantes podem conferir legitimidade às decisões tomadas pelo
fórum deliberativo?; 2) problema da motivação - muitas pessoas podem optar
por nunca participar da dinâmica do fórum, apesar de estar dentro do público
diretamente afetado por suas decisões. Nosso objeto de estudo, o CEDCA,
acrescenta um terceiro problema, porque o público-alvo da política - crianças e
adolescentes - está legalmente impedido de participar na formulação de
decisões sobre as políticas cujas ações afetam diretamente suas vidas.
Buscaremos respostas a esse problema a partir da descrição de algumas
características das organizações governamentais e da sociedade civil com
assento no conselho. Em relação à questão da representatividade buscou-se
aferir: 1) o número de municípios, estados e países no qual estão presentes; 2)
as principais atividades desenvolvidas; 3) o orçamento anual disponível para o
desenvolvimento dessas atividades; 4) o grupo específico para o qual a
organização trabalha; 5) se a organização se sente representativa desse grupo;
6) se mantém interação com esse grupo antes ou depois da reuniões do
CEDCA.
O terceiro tópico começa com a descrição do desenho institucional do
CEDCA. Será enfatiza a dinâmica de funcionamento das reuniões plenárias e
de duas comissões temáticas. O objetivo é mostrar como os representantes do
Estado e da sociedade têm desempenhado suas atividades dentro da
instituição, com foco principal nas categorias da representação e da
legitimidade. Ele irá descrever alguns fatos transcorridos durante a realização
da pesquisa, especialmente a partir da fala dos atores da sociedade civil com
assento no CEDCA-MG, para mostrar o que fazem e pensam sobre a
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representação. Parte-se do princípio de que a legitimidade dos conselheiros do
Estado deriva indiretamente do processo eleitoral, uma vez que o governador
é, legalmente, quem tem a autoridade para nomear os representantes do
Estado no conselho. Os membros da sociedade civil são escolhidos através de
um processo específico de eleição entre os pares, isso significa que os
membros de diferentes organizações da sociedade civil são selecionados como
candidatos e como eleitores no processo. O processo eleitoral da sociedade
civil será abordado em mais detalhes adiante.
A participação institucionalizada: o papel dos conselhos na legitimação das
decisões políticas.
A legislação confere aos conselhos a atribuição de formular a política
pública de cada setor, como é o caso CEDCA-MG, responsável pelas políticas
destinadas às crianças e aos adolescentes de Minas Gerais. Para que as
resoluções por ele produzidas sejam legítimas, é necessário que os
representantes do Estado e da sociedade que o compõem sejam dotados de
legitimidade, razão pela qual focamos a atenção nessa dimensão do conselho.
Ao mesmo tempo, a legislação define os conselhos como instituições
deliberativas, por esse motivo, parte importante da literatura tem pesquisado
tais instituições pela ótica da teoria democrática deliberativa.
De uma perspectiva teórica geral, a ação governamental é dotada de
legitimidade, quando ela possui o direito de fazer e impor as leis (BUCHANAN,
1999). Trata-se de um pré-requisito que qualifica a autoridade governamental
do atributo mínimo necessário para estabelecimento da regra a ser expressa
como política pública.
Os estudos sobre os conselhos brasileiros têm se concentrado na
identificação dos atores relevantes para a dinâmica política desses espaços
institucionais, nas decisões que têm sido produzidas por elas, na busca dos
segmentos mais atuantes no processo decisório, no impacto das regras e do
desenho institucional sobre dinâmica das decisões produzidas e, mais
recentemente, nas novas formas de representação política que se viabilizaram
com a criação dos conselhos (AVRITZER, 2007; AVRITZER, 2010; LAVALLE,
HOUTZAGER e CASTELO, 2006; TATAGIBA, 2002).
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No âmbito dos estudos sobre as políticas públicas, realizou-se um
conjunto de pesquisas sobre as diversas formas de participação dos cidadãos
na formulação das mesmas. Assim, passou a ser o foco da atenção a
capacidade desse processo alterar a cultura política e as relações do Estado
com os cidadãos, no Brasil. As variáveis mais privilegiadas passam a ser a
descentralização, as reformas políticas, a autonomia do poder local, e os
impactos dos diferentes desenhos institucionais que viabilizam a participação
política dos cidadãos (HOCHMAN, ARRETE e MARQUES, 2007, p.15).
Na primeira onda de estudos sobre as instituições participativas, ainda
na década de 1990, foi muito comum identificar um grande otimismo dos
pesquisadores em relação à capacidade dessas instituições anularem a
possibilidade de ocorrência de práticas tradicionais da nossa cultura política, tal
como o clientelismo. A aposta desses pesquisadores estava no princípio da
publicidade adotado por elas, em especial os orçamentos participativos,
durante o processo de definição do orçamento público (SILVA, 2007). Como já
mencionado, Côrtez (2006) afirma que essa vertente se subdivide em duas,
pois identificam diferentes interesses representados nos fóruns: gerais
(movimentos sociais e OSC) ou específicos (clientelas e trabalhadores).
É importante destacar que essas alterações no desenho institucional do
Estado transformam também suas bases sociais de sustentação, isto é, a
legitimidade do sistema entendida como um conjunto de regras e normas
destinadas ao ordenamento do convívio coletivo, que são reconhecidas e
obedecidas pelos cidadãos. Em outros termos, a obediência dos membros de
uma coletividade às normas impostas pelo Estado é derivada do grau de
aceitação das mesmas entre eles, ou seja, dos atributos que compõem a sua
legitimidade. A participação da sociedade nos conselhos de políticas públicas é
um desses atributos instituído pela legislação atual.
Rehfeld (2009) é explícito ao afirmar que legitimidade das normas
depende da legitimidade dos processos de escolha dos representantes dos
cidadãos selecionados nas eleições para o exercício das funções de governo.
Transposto para os conselhos, esse argumento remete para a centralidade dos
modos de escolha dos conselheiros, responsáveis por dar vida à instituição que
normatiza os diferentes setores de políticas.
A teoria democrática deliberativa se consolidou ao longo da década de
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1990, com a obra de autores como Joshua Cohen ([1997]2009), Jürgen
Habermas (2003), John Dryzek (2000), James Bohman ([1996]2009), Seyla
Benhabib([1996]2009), Iris Young (2000), dentre outros. É possível afirmar que
ela emerge como uma proposta de revisão dos principais fundamentos de
legitimidade de outro modelo, o da democracia agregativa, descrita
sinteticamente a seguir. A teoria da deliberação democrática, por meio de seus
postulados principais, define um conjunto de procedimentos que, se
observados, são capazes de conferir legitimidade às decisões produzidas pelas
instituições democráticas.
Além do princípio da publicidade mencionado acima, outros relacionados
à teoria democrática deliberativa estão podem estar presentes nas instituições
participativas. São eles: inclusão; igualdade, exposição pública de razões e
opiniões. As reuniões dos conselhos, por exemplo, em geral são abertas à
participação de todos os interessados, portanto, podem viabilizar a inclusão
política de segmentos historicamente excluídos dos processos decisórios. O
postulado principal da referida teoria, é o de que a legitimidade das decisões
deriva da possibilidade de que todos os afetados por ela possam participar
(inclusividade), em condições de igualdade, de sua formulação, ou seja, todos
os participantes do fórum devem estar livres da coerção pelo poder ou dinheiro.
Também deve ser conferida a todos os integrantes do fórum a possibilidade de
expor livremente suas razões e opiniões.
Young se refere também ao princípio da reasonableness para expressar
o conjunto de disposições e abertura dos participantes e não propriamente o
conteúdo de suas contribuições ao debate. Nesse sentido, a reasonableness
se refere a capacidade da pessoa de estar aberta a escutar os outros
interessados em explicar porque sua ideia está incorreta ou inadequada
(YOUNG, 2000,p.338-43).
Na democracia agregativa, tal como descrita por Young (2002), a
dinâmica da democracia é interpretada como um processo de agregação das
preferências dos cidadãos manifestadas no processo de escolha dos membros
do governo e das políticas. “O objetivo do processo de tomada de decisão
democrática é estabelecer quais lideres, regras e políticas melhor
corresponderão às preferências mais ampla e fortemente compartilhadas”
(YOUNG, 2000, p. 285-88, tradução nossa). Uma dimensão central desse
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processo é a competição entre as preferências, a construção de estratégias e
coalizões, e a resposta às pressões. O modelo estabelece que esses
elementos são “abertos e justos, isto é, os resultados tanto das eleições quanto
das decisões legislativas refletem a agregação das preferências mais fortes e
amplamente compartilhadas na população”(YOUNG, 2000, p.293-96, tradução
nossa).
Neste sentido, a teoria deliberativa questiona os dois postulados desse
modelo, ao afirmar que as preferências podem se formar e se alterar durante o
processo deliberativo, ou seja, não são dadas a priori. As decisões, portanto,
são construídas durante o processo de exposição pública de razões e não
apenas por meio da agregação de preferências pré-formadas. Deste modo, o
modelo apresenta um questionamento e uma proposta alternativa acerca dos
critérios de legitimidade dos regimes democráticos, razão pela qual Dryzek
(2010) afirma que o modelo democrático deliberativo teria nascido como uma
teoria da legitimidade. Isso pode ser observado claramente, destaca Dryzek
(2010, p.15), nos dois trabalhos clássicos de Manin (1987) e Cohen
([1989]2009), a partir dos quais se pode afirmar que as decisões coletivas são
legítimas na medida em que todos aqueles que estão sujeitos a elas tiverem
tido o direito, a capacidade e a oportunidade de participar da deliberação na
qual foram produzidas.
Como já foi mencionado acima, Parkinson (2006) afirma que a teoria
democrática deliberativa, na sua versão clássica, apresenta dois problemas
estruturais: o da escala e o da motivação. A saída proposta pelo autor está
centrada na possibilidade de escolha de representantes, preferencialmente
pela via eleitoral, pois teria a capacidade simultânea de conceder uma
autorização dos representados aos representantes, e de tornar os últimos
atentos aos mecanismos de accountability. Eles seriam os responsáveis por
falar e agir em nome daqueles que, embora ausentes do processo deliberativo,
são diretamente afetados e interessados pelos resultados das decisões
produzidas. Na ausência de eleições, seria necessário estimular processos de
criação de mecanismos de publicidade e accountability. A representação seria,
assim, uma possibilidade de viabilizar a legitimidade das decisões produzidas
pelos fóruns deliberativos. Vejamos como ela ocorre no CEDCA.
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A legitimidade da representação no CEDCA-MG.
É possível atribuir a legitimidade dos representantes governamentais,
nos conselhos, mesmo sendo de forma indireta, às eleições, pois são políticos
escolhidos pela população os responsáveis por designar os servidores que irão
falar e agir em nome do Estado nos conselhos. Quanto aos membros oriundos
da sociedade civil o processo de escolha é bem variado, e depende das regras
estabelecidas por cada conselho. Por essa razão, importa investigar e
conhecer um pouco melhor como são escolhidos os conselheiros oriundos da
sociedade, quem são eles e quais as atividades desempenhadas pelas suas
organizações de origem em prol das crianças e adolescentes. Essas
informações são importantes para se enumerar possíveis elementos
componentes da legitimidade desses atores, ou melhor, são indicadores do
envolvimento dos mesmos com as ações de defesa dos direitos das crianças e
adolescentes, que podem ser vistos como indicadores de sua legitimidade.
O processo de escolha dos membros da sociedade civil que compõem o
CEDCA contou com uma participação de um número relativamente reduzido de
OSC, se comparado com o número total delas existentes no Estado3. No último
processo, realizado no final de 2009 para o mandato de 2010-2012, se
inscreveram 36 instituições. Destas, 28 tiveram sua candidatura deferida e
concorreram às eleições. O principal motivo de indeferimento foi a não
comprovação do critério regionalizado, entendido como a presença em, no
mínimo, três municípios do Estado. É importante lembrar que o mesmo edital
selecionou também as instituições que participariam como eleitoras no
processo. Se considerarmos o tamanho do Estado de Minas, bem como o
contingente populacional ali residente, é possível observar que dificilmente
parte da heterogeneidade dos municípios mineiros estaria contemplada no
universo de 28 OSC. Evidentemente é necessária uma análise mais qualitativa
dessas OSC, para saber qual é o porte de cada uma deles, a sua área de
abrangência e atuação, o público atendido, os recursos recebidos, o quadro de
funcionários etc. Alguns desses itens serão descritos abaixo.
3 Apesar de não termos dados específicos sobre o associativismo no Estado de Minas, Avritzer (2002) mostra que só em Belo Horizonte, no período de 1981-1990, foram criadas 1597 associações.
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A observação do processo eleitoral deixou explicita a participação de um
ator muito influente no conselho: a Frente Estadual de Defesa dos Direitos da
Criança e do Adolescente (FDDCA-MG) 4. Membros dessa instituição estavam
presentes no momento de realização da eleição. Eles observaram todo o
processo e, ao final, no momento da contagem dos votos, não apenas tomaram
nota do todos os resultados que estavam sendo divulgados num quadro
branco, na presença de todos os participantes, quanto apontaram um erro na
contabilidade dos votos de uma organização, que foi corrigido imediatamente
no quadro. Nesse sentido, participação e representação acontecem
simultaneamente no CEDCA, razão pela qual sugerimos que essas duas
diferentes formas de ação política sejam compreendidas de forma relacional,
pois há uma interação permanente entre elas.
Alguns elementos do processo de eleição dos conselheiros do CEDCA
podem ser destacados a respeito do princípio da publicidade. Primeiramente,
foi disponibilizado um edital público de escolha das entidades que se
candidatariam às vagas de conselheiro do CEDCA. Além de ter sido publicado
no Diário Oficial do Estado de Minas Gerais de 03 de outubro de 2009, o edital
ficou disponível no site do conselho e da SEDESE, durante um mês. A
realização do processo, em si, também foi aberta à participação dos
interessados. No que concerne às reuniões periódicas do conselho, há um
procedimento rotineiro de disponibilizar, no site da instituição, as atas das
reuniões plenárias. As resoluções produzidas também são fornecidas no site.
Parkinson (2006) sustenta a necessidade de que as instituições
deliberativas tenham caráter decisório apenas se forem compostas por meio de
eleições. Embora o público participante do processo tenha sido muito restrito,
houve um processo eleitoral para seleção das entidades do CEDCA. Quanto
aos mecanismos de accountability, no conselho, parece se restringir às
informações disponibilizadas no site. Há um processo por meio do qual as
entidades que encaminharam os projetos para a instituição recebem um
retorno sobre o resultado. Alguns conselheiros conversam por telefone com os
4 A análise da ação da Frente no CEDCA merecia um artigo separado. Membros dessa
instituição estão sempre presente nas plenárias do período analisado (Nov de 2009 a Nov 2011). No ano de 2012 a sociedade civil assumiu novamente a presidência do CEDCA e o nome foi definido no final do ano anterior em uma reunião realizada na FDDCA. Deste modo, o nome escolhido foi apenas referendado entre os demais conselheiros em reunião realizada no CEDCA.
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representantes das organizações para explicar os motivos da reprovação dos
projetos. Mas no que diz respeito aos assuntos discutidos cotidianamente nas
reuniões plenárias e nas comissões, não foi observado nenhum procedimento
específico do conselho por meio do qual as informações possam chegar aos
possíveis representados5.
O critério regionalizado, entendimento como a presença em pelo menos
três municípios mineiros, permite inferir uma intenção do conselho em
selecionar entidades minimamente representativas das diferentes regiões do
Estado. Há 853 municípios em Minas, e as diversas regiões do Estado são
muito heterogêneas. Dificilmente essa diversidade poderia ser expressa na
escolha das instituições responsáveis por falar/agir em nome da sociedade no
conselho, mas o fato de existir um critério no edital buscando a seleção de
instituições com caráter regional/estadual já representa uma preocupação com
a representatividade dos atores do conselho.
Pedimos aos representantes das instituições no CEDCA para preencher
um questionário com informações características de suas organizações de
origem. Obtivemos a resposta de 18 conselheiros, dentre os quarenta que
compõem o conselho, sendo 6 de órgãos governamentais e 12 da sociedade
civil6. Um primeiro dado importante é que 15 dos 18 conselheiros está
exercendo o seu primeiro mandato, ou seja, a maioria está aprimorando sua
atuação durante essa gestão. Pedimos também aos conselheiros que
indicassem o número de municípios nos quais essas organizações/instituições
atuam.
É possível observar uma dispersão muito grande das instituições em
relação ao número total de municípios em que atuam. Cada uma, dentre nove
5 Além da observação participante e da análise documental da legislação pertinente, atas e resoluções do CEDCA, também realizamos entrevistas com os conselheiros da instituição. Por falta de tempo e espaço decidimos abordar nesse texto apenas algumas notas da pesquisa de campo. No conteúdo das entrevistas, de um modo geral, foi possível observar que alguns conselheiros utilizam diferentes meios para divulgar as ações do CEDCA: e-mail; reuniões; blog; site; redes sociais; mídia (Rede Globo). 6 Os questionários foram enviados por e-mail a todos os conselheiros do CEDCA. Como estávamos presente também nas reuniões plenárias e das comissões, pedíamos aos presentes que ainda não tinham enviado por e-mail para responder nos intervalos das reuniões plenárias ou das comissões. Por essa razão, embora os respondentes correspondam à apenas 45% do total de conselheiros do CEDCA, é possível afirmar que obtivemos os dados daqueles conselheiros realmente presentes nas reuniões no período analisado. Fizemos também um controle da presença dos conselheiros nas reuniões plenárias e das comissões, por meio do qual é possível chegar à mesma conclusão.
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das organizações, está presente no seguinte número de municípios: 3, 4, 9, 12,
24, 28, 50, 99, 120. Apesar de toda a dispersão, 7 das organizações estão
presente em mais de 9 municípios, ou seja, três vezes o número mínimo (3)
exigido pelo edital eleitoral. Além disto, sete das instituições estão presentes
em todos os municípios do Estado. Dentre elas, quatro são secretarias de
Estado com responsabilidades de atuação em todos os municípios e três são
da sociedade civil. Dentre as últimas organizações, duas disseram
desenvolver atividades em outros estados, sendo que uma delas está presente
em outros 4 estados brasileiros e a outra em 14 Estados da federação. A
terceira organização, embora não tenha indicado o número de estados,
também atua em âmbito nacional como está expresso no próprio nome da
organização. Essas três estão presentes também no âmbito internacional,
assim distribuídas: Fundo Cristão para Crianças: 52 países; Kindernothilfe está
presente em 28 países e, por fim, União Brasileira de Educação e Ensino está
presente em 16 países. Trata-se, portanto, de instituições de grande porte e
possivelmente também desenvolvem atividades voltadas para as crianças e
adolescentes em todos esses locais. É possível, portanto, que tenham o seu
trabalho reconhecido internacionalmente.
Outra dimensão importante que aferimos junto aos conselheiros foi o
valor orçamentário anual de suas organizações, com o intuito de verificar a
capacidade que possuem de realizar, com autonomia, ações destinadas às
crianças e adolescentes. Um percentual muito elevado de organizações não
respondeu a essa questão, no total de 8. As demais respostas estão bem
distribuídas num espectro muito variado: R$300,00(1); R$ 5.000,00(1);
R$9.000,00(1); R$32.000,00(1); R$100.000,00(1); R$1.250.000,00(1);
R$1.500.000,00(1); R$3.900.000,00(1); R$ 5.000.000,00(2). Neste sentido, as
organizações variam entre aquelas que desenvolvem atividades em parcerias
com outras instituições responsáveis pelo financiamento e outras que possuem
uma renda financeira bem expressiva, capaz de dar uma autonomia
significativa para as atividades ofertadas ao público infanto-juvenil, como é o
caso das duas últimas que mencionaram um orçamento da ordem de 5
milhões. Quando comparamos as organizações que possuem o maior
orçamento, observamos que ele é bem expressivo se comparado anual valor
gasto pelo Fundo da Infância e Adolescência (FIA Estadual), da ordem de oito
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a nove milhões por ano, como no ano de 2009.
Perguntamos aos conselheiros se as atividades que eles desenvolvem
podem ser classificadas como ações representativas. Sete deles disseram
auxiliar os indivíduos a formular suas demandas para os governos. Treze
conselheiros disseram fornecer informações e documentos que facilitam o
acesso ao governo. Seis responderam que abrem portas para que os
indivíduos possam chegar mais facilmente ao governo. Onze disseram fazer
outras atividades por meio das quais os indivíduos conseguem ter acesso mais
rápido e direto ao governo. Dez disseram representar o interesse de indivíduos
ou grupos no governo. Onze afirmaram desenvolver outros tipos de atividades
representativas. Esses dados mostram que a maior parte das organizações
realiza algum tipo de atividade que busca facilitar o acesso dos indivíduos aos
governos.
No que se refere à representatividade, quinze dos conselheiros disseram
que os membros de sua organização se consideram representativos do grupo
para o qual eles trabalham. Assim, os conselheiros avaliam estar agindo no
melhor interesse dos grupos atendidos por suas organizações de origem. Dez
conselheiros dizem manter interação com os grupos atendidos por suas
organizações antes e depois da realização das reuniões do CEDCA, ou seja,
eles dizem exercer algum tipo de accountability relativo às ações
desempenhadas no conselho. Esse dado é muito importante, pois as crianças
e adolescentes não podem estar presentes para decidir sobre os assuntos
discutidos no CEDCA e que afetam diretamente às suas vidas. Se os
conselheiros estiverem tomando as decisões orientados pelos princípios da
transparência e accountability, podem atenuar as distancias entre
representantes e representados e conferir mais legitimidade aos processo
decisório do CEDCA, mesmo na ausência de amplas eleições para escolha
dos conselheiros.
Young (2000) apresenta uma consideração importante para a pesquisa
em tela, qual seja, a centralidade conferida à sociedade civil na tematização da
exclusão no interior dos fóruns deliberativos. Segundo a autora, a presença da
sociedade civil nesses espaços e sua atitude de abordar o tema da exclusão
podem representar uma forma de se alterar a legitimidade da própria instituição
participativa, pois passa a se ocupar desse problema. Isso fica bem claro na
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atuação de organizações oriundas de regiões com elevados índices de pobreza
do Estado de Minas. Em geral, seus membros vocalizam em nome de suas
regiões de origem e da desigualdade de recebimento de recursos e políticas.
O tópico seguinte visa analisar o desenho institucional de uma instituição
participativa, o CEDCA-MG, a partir dos problemas principais da teoria
democrática deliberativa abordada nesse tópico, quais sejam: a inclusão
política, igualdade, publicidade, uso público da razão e, principalmente, os
fundamentos da legitimidade dos conselheiros da sociedade civil. Além do
desenho institucional do conselho serão apresentados os resultados de uma
pesquisa de campo realizada na instituição, por meio da qual foi possível
observar parte da dinâmica de funcionamento do conselho, incluindo o
posicionamento de seus membros sobre algumas das questões abordadas
nesse tópico.
O desenho institucional e a dinâmica política do CEDCA: participação,
representação e legitimidade.
O CEDCA - MG foi criado pela Lei Estadual nº 10.501 de 17/10/1991,
que o vinculou à estrutura orgânica da Secretaria de Estado do Trabalho e
Ação Social (SETAS). Em 7 de janeiro de 1994 foi criado o Fundo para a
Infância e Adolescência (FIA), que está submetido às deliberações do conselho
estadual. Em 2003 foi alterada a estrutura orgânica da Administração Pública e
o CEDCA-MG passou a ser vinculado à Secretaria de Desenvolvimento Social
e Esportes (SEDESE). Atualmente, está diretamente ligado à Coordenadoria
Especial da Política Pró-Criança e Adolescente (CEPCAD), órgão componente
da estrutura da SEDESE.
São vinte os conselheiros titulares no CEDCA, sendo 10 da sociedade
civil e 10 do governo. Há também 20 suplentes, distribuídos segundo a mesma
divisão anterior. Os representantes do Estado são nomeados pelo governador,
dentre uma lista de secretarias previamente elencadas no regimento interno do
conselho7. A seleção dos conselheiros da sociedade civil é realizada a cada
7 São elas: “a) a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes - SEDESE; b) a Sub- Secretaria de Direitos Humanos da SEDESE; c) a Secretaria de Estado da Educação; d) a Secretaria de Estado da Saúde; e) a Secretaria de Estado de Defesa Social; f) a Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão; g) a Secretaria de Estado da Fazenda; h) a
16
três anos por meio de um edital público, que seleciona as entidades que podem
participar enquanto candidatas e também como eleitoras. Existe paridade entre
os dois segmentos representados no conselho, isto é, os conselheiros iniciam o
processo deliberativo em condições de igualdade.
O CEDCA-MG é composto por quatro instancias: o Plenário, a Diretoria
Executiva, a Secretaria Executiva e as Comissões. O Plenário é a reunião dos
membros do conselho e se forma uma vez por mês. É a instância deliberativa
máxima do conselho. A diretoria executiva é eleita pelos conselheiros e é
composta pelo presidente, o vice-presidente e o secretário geral do conselho,
que são responsáveis pela condução dos trabalhos nas reuniões plenárias.
Está sob a responsabilidade do presidente a elaboração da pauta. O governo e
a sociedade civil se alternam nos cargos de presidente e vice. A Secretaria
executiva desenvolve um conjunto de atividades administrativas que subsidiam
o trabalho dos conselheiros. As comissões temáticas têm a função de discutir
questões específicas e fazer proposições sobre o tema discutido. Até o ano de
2011 existiam quatro comissões no CEDCA: Orçamento e Finanças; Políticas
Públicas; Medidas Socieducativas; Apoio aos Conselhos Tutelares e de
Direitos e aos Fundos da Infância e Adolescência (FARIA, 2010). A partir
daquele ano, sob a gestão de um presidente da sociedade civil, foi criada
também a Comissão de Legislação e Normas (CEDCA, 2011).
Os conselheiros da sociedade civil são escolhidos por meio de eleição
entre pares, para um mandado de três anos. O processo eleitoral é
regulamentado por edital público que estabelece os critérios para a inscrição
das entidades. Podem candidatar as Organizações da Sociedade Civil (OSC)
que tiverem mais de dois anos de existência, que desenvolvam atividades de
promoção, atendimento direto, defesa, garantia, estudos e pesquisas dos
direitos das crianças e adolescentes. Outro pré-requisito é o de que OSC
devem ter atuação regional ou estadual. “Entende-se como atuação regional ou
estadual a atuação da entidade em (03) três ou mais municípios do Estado,
comprovada pelos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente, ou em sua falta, pelos promotores de Justiça(...)(CEDCA,
2009,p.2)” As entidades inscritas podem participar do processo eleitoral como
Polícia Civil do Estado de Minas Gerais; i) a Polícia Militar de Minas Gerais; j) a Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais”(CEDCA, 2011)
17
candidatas ou como eleitoras. As 10 entidades mais votadas ocupam as vagas
de conselheiros titulares. As vagas dos conselheiros suplentes são ocupadas
pelas entidades classificadas entre o décimo primeiro e o vigésimo lugar no
resultado do processo eleitoral.
Tanto a análise das atas quanto a observação in loco das reuniões
plenárias permitem afirmar que alguns membros da Frente de Defesa dos
Direitos da Criança e do Adolescente de Minas Gerais atuam como atores
externos ao conselho e alguns fazem uso freqüente da palavra. Embora não
tenham direito ao voto, interferem significativamente na dinâmica das reuniões,
incluindo, por vezes, assuntos que não estavam na pauta. Nesse sentido, é
possível afirmar que tanto membros internos quanto externos ao conselho,
podem fazer uso público da razão durante o processo deliberativo do conselho.
Em princípio, a dinâmica das reuniões viabiliza a inclusão de atores
interessados em participar das mesmas. Dois fatos ilustram o poder de agenda
dos atores desse fórum no CEDCA.
O primeiro deles está relacionado à Escola de Conselhos, que foi criada
por meio de um convênio celebrado entre o Governo do Estado e a
Universidade do Estado de Minas Gerais (UEMG) para realizar cursos de
capacitação para os conselheiros tutelares e de direitos em todo o Estado. A
Frente criticou o modo como os cursos estavam sendo realizados e levou o
assunto a diversas reuniões plenárias. O resultado foi a inclusão de um ponto
de pauta específico para discutir a questão em uma plenária extraordinária
realizada em 04/10/2010, quando a Subsecretária de Direitos Humanos do
Estado de Minas esteve presente para prestar esclarecimentos sobre o
convênio e apresentar os encaminhamentos futuros.
O segundo fato está relacionado às medidas socioeducativas. A Frente
de Defesa reuniu-se com diversos gestores do Estado durante dois anos. No
mesmo período, realizou visitas a diversas unidades de atendimento e
internação dos adolescentes que estão cumprindo medidas socioeducativas.
Na reunião plenária realizada no dia 15/06/2010, a Frente apresentou os dados
desse conjunto de reuniões e visitas aos demais conselheiros (CEDCA, 2010,
p.2). Os dados relativos ao orçamento público foram todos retirados do SIAF
(Sistema Integrado de Administração Financeira), sistema oficial utilizado pelo
governo de Minas. Foram detalhados os valores aprovados para o ano e
18
percentual executado até o mês de realização da reunião. Um gestor, que é
também conselheiro e estava presente na reunião, admitiu desconhecer os
valores acerca de uma das rubricas apresentadas e disse que verificaria a
possibilidade de otimizar o uso do recurso. Esse ponto mostra a capacidade da
Frente de ter acesso a uma informação orçamentária detalhada o suficiente
para esclarecer o próprio gestor do órgão.
Pelas razões apresentadas acima podemos inferir que a agenda do
CEDCA-MG é pautada por outros atores além dos conselheiros, ou seja, não
basta focar nas atribuições previstas no regimento interno, pois um ator
externo, como a FDDCA teve também a capacidade pautar a ação do
Conselho. Nesse sentido, a perspectiva argumentativa da dinâmica do conflito
social que tem influenciado uma “nova orientação” nos estudos sobre a
definição da agenda tem um potencial analítico importante para o entendimento
do objeto desta pesquisa. Ela “desloca o foco de investigação da ‘condição
objetiva’ dos assuntos públicos estudados para a dinâmica sociopolítica que
envolve a mobilização da atenção e a compreensão pública desses assuntos”
(FUKS, 2000, p.79). A Frente de Defesa, sendo um Fórum que congrega outros
fóruns regionais e OSC de diversas regiões do Estado, se apresenta como ator
diferenciado na dinâmica do conselho, na medida em que permite elucidar
quais seriam os temas principais que estariam na ordem do dia dos
movimentos sociais e das OSC que participam da dinâmica sociopolítica
relacionada às políticas públicas para as crianças e adolescentes.
Outro elemento expressivo do poder da Frente são os momentos de
definição da presidência do conselho, quando cabe à sociedade civil assumir o
cargo, pois existe alternância com o governo. Na reunião realizada dentro do
conselho por todos os membros da sociedade civil, em geral se menciona uma
reunião anterior da qual participaram alguns membros e dirigentes da Frente.
Nessa reunião é indicado um nome consensual para ocupar a presidência do
CEDCA e isso é mencionado no momento em que os demais conselheiros da
sociedade civil estão reunidos para decidir o nome do presidente. Isso mostra a
centralidade da ação da Frente no CEDCA, pois a possibilidade de interferir no
nome que será indicado presidente é algo muito expressivo e importante,
sobretudo porque a atribuição de construir a agenda é da presidência do
conselho.
19
Em certo sentido, é possível afirmar que existe participação de outros
atores na dinâmica do conselho. Durante a observação das reuniões da
comissão de orçamento e finanças, os conselheiros discutiram uma questão
importante relacionada com a participação de atores externos. Eles decidiram
que os membros de organizações que apresentassem projetos solicitando
recursos ao CEDCA não poderiam participar nas reuniões das comissões,
quando os conselheiros estivessem discutindo a aprovação ou reprovação do
projeto. Os conselheiros foram unânimes ao afirmar que a presença de um
membro da entidade iria limitar a liberdade de julgamento dos mesmos. Os
representantes das entidades poderiam participar das reuniões plenárias,
quando se lê o relatório produzido pelas comissões e se abre a discussão para
o julgamento dos demais conselheiros.
Durante a observação das reuniões plenárias, também foi possível
identificar a preocupação de alguns conselheiros com o desenho da
representação política praticada pelo Conselho. Dentre as 20 organizações da
sociedade civil com assento no CEDCA, no ano de 2010, 12 delas estão
localizadas na capital do Estado, portanto, 08 são do interior. Os conselheiros
do interior, em geral, agem como porta-vozes de suas regiões de origem,
sendo uma delas a que concentra os maiores índices de pobreza do estado. As
falas desses conselheiros problematizam, em geral, a falta de ações da política
estadual em prol das crianças e adolescentes de suas regiões. Descrevem as
dificuldades enfrentadas no trabalho desenvolvido com escassez de recursos
humanos e materiais. Os demais conselheiros foram sensíveis ao problema e
realizaram a primeira reunião regionalizada do conselho numa dessas regiões8.
Se retomarmos os três sentidos e usos do conceito de representação, tal
como descrito por Parkinson (2006), observamos nas falas dos dois
8 O CEDCA realizou a plenária regionalizada na cidade de Paracatu no dia 18 de novembro de 2010. Acompanhamos a viagem da equipe do conselho até lá. No primeiro dia foram realizadas reuniões com os conselhos municipais das cidades do entorno para uma apresentação geral da estrutura do CEDCA e o esclarecimento de dúvidas. No segundo dia, foi realizada a plenária. A participação dos municípios foi bem reduzida, sobretudo no primeiro dia. No caminho para o almoço um conselheiro da sociedade civil disse dentro do carro: “essa viajem foi muito mal organizada, se eu soubesse que seria assim nem teria vindo”. Outro conselheiro da sociedade civil completou: “eu também só vim por respeito ao presidente, se não tinha ficado em minha casa”. Isso mostra a relevância e os obstáculos colocados à participação em função do problema da escala. O conselheiro do CEDCA que mora na região enfatizou a extensão da dimensão territorial dos municípios como uma das dificuldades de participação dos conselheiros dos municípios vizinhos.
20
conselheiros mencionados o segundo dos sentidos da categoria da
representação, qual seja, “[p]ara indicar aquela pessoa que possui algumas
características de uma classe de pessoas”. Enquanto membros de uma
determinada região, os conselheiros buscam chamar a atenção dos demais
componentes do conselho para as necessidades e dificuldades enfrentadas
pelas organizações da sociedade civil que ofertam serviços às crianças e
adolescentes em suas localidades. Eles falam enquanto membros de OSC que
ofertam serviços a um público pouco assistido pelas políticas estaduais. Em
certo sentido, ao problematizar a representação desigual da dimensão territorial
do Estado, os conselheiros estão chamando a atenção para a
representatividade do conselho, isto é, em função de seu caráter estadual a
instituição está realmente sendo representativa de todo o Estado?
Outro conselheiro, proveniente de uma instituição com sede na capital
do Estado, apresentou uma proposta de alteração da representação no
conselho, cujo princípio é bem próximo ao modelo da representação descritiva
proposto por Pitkin ([1967]1985). A SEDESE – Secretaria de Desenvolvimento
Social do Estado de Minas, órgão ao qual o CEDCA está vinculado, formula as
políticas com base numa divisão do Estado em 19 macroregiões. O conselheiro
sugeriu um modelo de representação no qual todas as 19 diretorias regionais
da SEDESE enviassem um membro para participar das reuniões do conselho
como suplentes dos conselheiros governamentais, pois poderiam atuar como
representante daquela região. Ele justifica a sua proposta com base na
necessidade de que todas as crianças e adolescentes do Estado, independente
da localidade em que moram, pudessem ser representadas no conselho. Essa
proposta surgiu após relatar a sua participação na conferência dos direitos da
criança e do adolescente de um município, que contou com a participação de
mais de 500 pessoas. Segundo ele, o sucesso de evento deveu-se ao trabalho
de articulação desenvolvido pelo conselheiro do CEDCA que atua como
representante da região.
É importante resgatar também o argumento de Young (2000) sobre o
importante papel desempenhado pelas ações da sociedade civil em
problematizar as injustiças, em particular, àquelas derivadas das diferentes
formas de exclusão. Segundo a autora, a simples presença das OSC nas
instituições do Estado, entendida como a capacidade de vocalização em prol
21
dos grupos excluídos, teria como efeito uma alteração na legitimidade das
regras e das decisões produzidas. Os conselheiros mencionados acima são
provenientes de OSC e suas falas destacadas expressam exatamente essa
preocupação com regiões do Estado excluídas do rol de prioridades das
políticas públicas, com efeitos diretos sobre as crianças e adolescentes desses
locais.
Essas questões nos permitem retomar os problemas de pesquisa
apresentados no tópico anterior. Aos dois problemas teóricos da teoria
democrática deliberativa, Parkinson (2006) oferece uma saída também teórica,
pela via da representação e da legitimidade. Em outros termos, dado o
postulado da teoria democrática deliberativa segundo o qual são legítimas
apenas as decisões que contaram com participação de todos os afetados por
ela e, ao mesmo tempo, a inviabilidade de que isso se realize porque a
deliberação ideal só pode ocorrer em pequenos grupos, a representação é
vista por Parkinson como uma saída viável ao problema da legitimidade. Os
representantes cumpririam o papel de falar/agir em nome dos ausentes, para
que os últimos também possam acatar as decisões como legítimas.
Perguntamo-nos, então, como esses dilemas têm se apresentado na dinâmica
política de uma instituição participativa pesquisada, o CEDCA. Neste, por lidar
com um público legalmente impedido de participar das decisões, em função da
idade9, e por ser uma instituição de âmbito estadual, que visa desempenhar
ações para diversas regiões do Estado, a representação se coloca como uma
necessidade.
Os fatos selecionados como exemplos desse tópico, retirados da
observação das reuniões do CEDCA, demonstram a possibilidade de
combinação de práticas de participação e de representação no interior da
instituição. A combinação de ambas amplia a possibilidade de que diferentes
atores envolvidos com o desenvolvimento de ações destinadas ao público
beneficiário da política possam interferir nas decisões do conselho. Nesse
sentido, a despeito a ausência das crianças e adolescentes no processo
deliberativo, atores ligados a oferta de serviços para esse público, alguns com
9 Os adolescentes, com idade em 16 e 18, pela legislação brasileira têm o direito facultativo de votar, mas não de serem votados. Os conselheiros exercem uma função pública passível de ser desempenhada por aqueles cidadãos que atingiram a maioridade.
22
o envolvimento histórico na luta pela defesa dos direitos nesse setor de política
pública, agem como representantes daqueles ausentes e podem conferir
legitimidade às decisões produzidas. O fundamento da legitimidade da ação
desses atores deriva, principalmente, do seu envolvimento com as ações e
serviços ofertados diretamente ao público beneficiário da política e também do
reconhecimento do trabalho desenvolvimento por outros atores da área. Nessa
condição, eles têm condições de julgar as deficiências e potencialidades da
política pública e propor ações de aperfeiçoamento e melhoria das políticas
deliberadas pelo conselho.
A representação possui uma dupla natureza, segundo Urbinati (2011, p.
756-64), pois, de um lado, traz a ideia de alguém sendo autorizado a falar ou
agir para alguém e, de outro lado, a ideia de formar uma vontade unitária que
não existia antes. Nesse sentido, os conselheiros da sociedade civil do CEDCA
receberam uma autorização, ainda que a escolha tenha sido realizada perante
um demos restrito, para falar/agir em nome da sociedade na defesa dos
interesses das crianças e adolescentes. Ao mesmo tempo, a representação
possibilita ao conselho, enquanto instituição, se tornar o pólo centralizador da
ação de diversos atores que trabalham em prol dos interesses das crianças e
adolescentes do Estado. Aos conselheiros, em particular, agir como
representante possibilita a alguns se apresentarem como porta-vozes dos
interesses de crianças e adolescentes de determinada região do Estado. Isto
fica claro na ação de alguns membros do conselho e sua preocupação com o
modo como a representação pode ser aperfeiçoada no interior da instituição.
Considerações finais
Buscamos demonstrar nesse trabalho o modo como as categorias da
participação, representação e legitimidade são importantes e contribuem, se
usadas combinadamente, para a análise das instituições participativas. Estas
foram criadas, no Brasil, a partir das legislações ordinárias responsáveis pela
regulamentação de artigos específicos da Constituição de 1988, relativos às
políticas públicas setoriais. O primeiro tópico do texto realizou uma abordagem
da categoria da legitimidade e da representação, enquanto dimensões
importantes para a compreensão da dinâmica política dos conselhos. A seguir,
23
apresentamos alguns dados da pesquisa realizada no período de dois anos
(Nov/2009 a Nov/2011) no CEDCA-MG10.
O estudo de caso e a observação participante foram os procedimentos
metodológicos adotados na presente pesquisa para buscar trilhar a
reconstrução dos caminhos pelos quais a representação no conselho foi
iniciada, formulada e estabelecida. Assim, buscou se focalizar os vínculos
orgânicos dos conselheiros, suas interações em redes sociais, seus vínculos
institucionais e político-ideológicos, os interesses que expressam e sua
inserção sócio-cultural. Tais elementos nos permitiriam enumerar as relações
estabelecidas entre os conselheiros e os possíveis beneficiários da política
pública deliberada no CEDCA. Também, quanto à dinâmica decisória interna
ao próprio CEDCA, o foco esteve no processo de tomada de decisões com
vistas à apreensão do desempenho dos “representantes da sociedade civil”11.
A análise da ação do conselheiro nas reuniões combinada com o levantamento
das relações por ele estabelecidas com pessoas, grupos ou organizações
possivelmente afetados pelas políticas nos permitiria verificar se existe um
público que potencialmente denominaria o conselheiro como o seu
representante legítimo. Foi possível perceber que os próprios conselheiros,
durante o processo deliberativo de aprovação de projetos, buscam informações
sobre o trabalho desempenhado pelas instituições proponentes. Isto mostra
que um dos critérios utilizados para a concessão de recursos às entidades que
encaminham projetos ao CEDCA é o reconhecimento do trabalho da instituição
perante os demais atores da área. Por essa razão afirmamos, no tópico
anterior, que o principal fundamento da legitimidade dos diversos atores da
sociedade civil, com ou sem assento no CEDCA, está localizado no
reconhecimento do trabalho desenvolvido em prol das crianças e adolescentes.
A primeira parte do artigo aborda também alguns elementos da teoria
democrática deliberativa. Parkinson (2006) apresenta um problema estrutural 10 Esse período foi selecionado por ter sido realizada a eleição dos conselheiros da sociedade civil em novembro de 2009, para o mandato do triênio 2010-2012. O objetivo foi observar tanto o processo de autorização dos representantes quanto os dois primeiros anos de desempenho da ação enquanto conselheiro. 11 Na primeira reunião da comissão de orçamento e finanças em que estive presente expliquei aos membros que estava fazendo uma pesquisa sobre a representação em conselhos gestores. Um dos integrantes da comissão chegou atrasado à reunião e sua colega também proveniente da sociedade civil assim me apresentou a ele: “ele faz doutorado em sociologia e está pesquisando a representação da sociedade civil no conselho então, agora estamos sendo monitorados (sic)”.
24
dessa teoria que pode ser expresso em duas perguntas: como os indivíduos
ausentes do processo deliberativo podem conferir legitimidade às decisões
produzidas por um fórum que tem impacto direto sobre suas vidas?; como lidar
com a possibilidade de que muitos afetados pelas decisões de um fórum não
queiram nunca participar do processo deliberativo desse fórum?. Ambas as
perguntas se originam do postulado principal da teoria democrática deliberativa
segundo o qual as decisões são legítimas apenas de tiverem sido produzidas
com a participação de todos os indivíduos diretamente afetados por elas.
Parkinson (2006) recorre à representação política como saída viável para esse
impasse da teoria democrática deliberativa.
Young (2000) aborda os problemas derivados da exclusão de
determinados segmentos da população dos processos decisórios no interior de
instituições democráticas. A autora trabalha prioritariamente com as formas de
se problematizar e buscar soluções frente à exclusão de determinados grupos
e indivíduos dos processos decisórios das instituições democráticas. A autora
demonstra como a ação da sociedade civil no interior dos fóruns deliberativos
cumpre um papel de alterar a legitimidade das regras e das decisões quando
ela problematiza a exclusão dos grupos subalternos dos processos decisórios
do fórum.
No segundo tópico passamos à análise do como a representação
política se desenvolve no CEDCA. Descrevemos o processo de escolha dos
conselheiros da sociedade civil e buscamos mostrar como estão presentes
alguns princípios da teoria democrática deliberativa.
Com base nas contribuições teóricas de Parkinson (2006) e Young
(2000) selecionamos alguns fatos provenientes da observação participante das
reuniões das comissões e da plenária do CEDCA, objeto do terceiro tópico do
artigo. Os pontos selecionados e descritos no tópico anterior demonstram a
possibilidade de combinação entre práticas participativas e representativas no
interior do conselho. Embora as regras dispostas no regimento interno do
conselho estabeleçam como critério de participação de atores externos a
inscrição prévia por escrito e a aprovação do plenário, na prática esse
procedimento não é seguido. Durante as observações realizadas os atores
externos puderam fazer uso público da razão, com um simples gesto de
levantar a mão durante a reunião. Diante desse gesto o presidente do conselho
25
conferiu a palavra a esses atores. Assim, existe um procedimento informal
capaz de viabilizar a inclusão política dos atores interessados em participar das
reuniões do conselho. Nesse sentido, as reuniões operam também sobre o
princípio da publicidade, pois as reuniões plenárias são abertas à participação
dos interessados. Há um site do conselho para disponibilizar as atas das
reuniões realizadas entre os anos de 2008 e 2012 e também todas as
resoluções publicadas pelo CEDCA até hoje.
Alguns conselheiros oriundos da sociedade civil expressaram suas
avaliações acerca da forma como a representação política acorre no CEDCA.
Apesar de não ser uma preocupação de todo o conselho, um dos conselheiros
proponentes de uma reforma da representação na instituição ocupava a
presidência do conselho quando expressou sua opinião. Assim, não é possível
saber até que ponto estava vocalizando uma opinião pessoal ou se refletia
também a sua interação com os demais membros da mesa diretora. De toda
forma, a fala proferida referia-se tanto ao formato da representação quanto à
legitimidade do próprio conselho, pois visava conferir maior representatividade
a todas as regiões do Estado por meio da presença dos funcionários públicos
das 19 regiões administrativas da SEDESE.
Para finalizar, é importante destacar três elementos. O primeiro é de
ordem metodológica e diz respeitos às contribuições da observação
participante para a apreensão da dinâmica política da instituição.
Principalmente a observação das comissões dos conselhos, ainda pouco
conhecidas pela literatura. Por falta de tempo e espaço não descrevemos aqui
o tramite de alguns projetos das comissões até reunião plenária, mas cabe
destacar que a construção de algumas decisões é realizada também nos
momentos de intervalo, como o lanche e o almoço. Essa dimensão do
processo escapa a uma analise puramente documental dos conselhos. O
segundo é derivado do primeiro e se refere à possibilidade de haver
participação no conselho, quando boa parte da literatura tem caminhado
exatamente no sentido de enfatizar as funções representativas desenvolvidas
por organizações civis no interior dos conselhos. O terceiro relaciona-se aos
fundamentos da legitimidade da ação dos representantes da sociedade civil,
que combina a autorização entre pares conferida no processo de escolha das
instituições, com uma espécie de legitimidade derivada do exercício de ações e
26
atividades destinadas às crianças e adolescentes, que está relacionada ao
reconhecimento do trabalho desenvolvido pelas instituições da área.
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