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ARUZA ALBUQUERQUE DE MACEDO SORAYA DE ALBUQUERQUE SIQUEIRA
O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE COMO FORMA DE CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
A SOCIEDADE COMO FISCALIZADORA DOS ATOS PÚBLICOS.
FORTALEZA
2008
CURSO DE DIREITO
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ARUZA ALBUQUERQUE DE MACEDO
SORAYA DE ALBUQUERQUE SIQUEIRA
O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE COMO FORMA DE CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
A SOCIEDADE COMO FISCALIZADORA DOS ATOS PÚBLICOS.
FORTALEZA
2008
Artigo apresentado ao IV ENCONTRO
DE INICIAÇÃO À PESQUISA DO
CURSO DE DIREITO.
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SUMÁRIO
RESUMO.....................................................................................................................3
1 – INTRODUÇÃO ......................................................................................................4
2 – CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO E CONTROLE DA
ADMINISTRAÇÃO .......................................................................................6
3 – MEIOS UTILIZADOS PARA EFETIVAR O CONTROLE DOS ATOS ..................9
4 – A SOCIEDADE, O JUDICIÁRIO E A FISCALIZAÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS .................................................................................................11
5 – PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E IMPROBIDADE..................................14
6 – CASO CONCRETO: USO DE CARTÃO CORPORATIVO E A SEGURANÇA
NACIONAL ...............................................................................................................17
7 – CONCLUSÃO .....................................................................................................20
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .........................................................................22
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RESUMO
O presente trabalho traz alguns meios de fiscalização da atuação dos
administradores no tocante a suas atividades, os atos administrativos. Destacando
entre as formas de controle, a sociedade como fiscal do gestor público. O controle
jurisdicional também é apreciado no estudo, o Poder Judiciário apreciará a
discussão quando o cidadão sentir lesado na violação do seu direito. Através de
alguns remédios processuais, poderá o cidadão recorrer à apreciação da Justiça. É
necessária a participação popular na efetivação da transparência dos atos públicos
realizados pelos administradores. Deve haver respeito dentre outros princípios a
publicidade, onde as ações governamentais devem está imbuída de ampla
divulgação. O Brasil é Estado Democrático de Direito, tendo o povo como o detentor
do poder, sendo ele exercido pelo administrador por meio de mandato, onde o
gestor terá como uma de suas atribuições tratar a coisa pública com ética e
moralidade. A reverência ao dispositivo legal, em especial aos princípios e garantias
preceituados em nossa Constituição deverá fazer parte da Administração Pública,
onde não devem ser lesados nem a população e nem o patrimônio do povo. O
gestor estará ao infringir esses dispositivos cometendo crime de improbidade. A
soberania será concretizada quando o povo tiver reais condições de buscar pelos
seus direitos.
PALAVRAS-CHAVE: Princípio da publicidade; controle administrativo, participação
popular.
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1 – INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, em seu parágrafo único do artigo 1° reza
que, “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Conforme preceitua o parágrafo
único deste artigo, é do povo o poder soberano que rege o nosso país, por meio de
representação, atendendo sempre aos anseios da sociedade. O ilustre doutrinador
Paulo Bonavides, ao tratar de soberania entende que:
“[....] desde as origens históricas da soberania, quando nenhuma distinção rigorosa se fazia entre a pessoa do Estado e a dos governantes, conduzindo assim ao emprego indiferente da palavra soberania para designar, como ainda acontece nos dias presentes, ora determinada propriedade do Estado nas suas relações com outros sujeitos da ordem jurídica, ora a posição jurídica de certas pessoas no Estado.” (Bonavides, 2006, p. 137).
Apesar de ser o povo o detentor do poder, vê-se constantemente no
governo, a figura do seu gestor tratar a coisa pública como sua.
A Democracia surgiu na Grécia, datando-se da origem dos povos
politizados e, dentre as modalidades dessa forma de governo, na modernidade,
surgiu a democracia indireta que tem como fundamental característica a presença
do sistema de representação. O caput do artigo inaugural de nossa Constituição
reza que o Brasil é um Estado Democrático de Direito, acerca do assunto, a obra
Curso de Direito Constitucional, de autoria de Gilmar Ferreira Mendes e outros,
entende que:
“considera-se democrático aquele Estado de Direito que se empenha em assegurar aos seus cidadãos o exercício efetivo não somente dos direitos civis e políticos, mas também e, sobretudo dos direitos econômicos, sociais e culturais, sem os quais de nada valeria a solene proclamação daqueles direitos”. (Mendes et al., 2008, p.149).
Como o poder é exercido por meio de representação, é da sociedade o
maior interesse que haja respeito à supremacia do interesse público.
Sendo o agente um mero gestor do bem comum, o Poder Público tem o dever
de repassar em obras e serviços a receita arrecadada pela máquina estatal e, para
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isso os gastos devem ser realizados de maneira que não haja desperdício. Diante da
necessidade de se certificar quanto à realização desse fim, o Ordenamento deve
viabilizar meios de fiscalização da atuação administrativa. Assim, tem-se meio de
controle pela própria Administração, pelo Judiciário, pelo Legislativo ou aquele
realizado pelo cidadão.
A Carta Magna prevê os princípios regentes da Administração Pública,
que são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37).
Eles estabelecem as diretrizes a serem seguidas pelo administrador. Os atos
administrativos devem respeitar a ética e a moralidade, além de serem exercidos de
maneira satisfatória ao interesse dos administrados. A transgressão à lei por parte
do agente no tocante a atos administrativos deve gerar conseqüências tais como as
levadas por qualquer outro que cometa algum ato ilícito. Não só pela violação ao tipo
legal, como também, por transgredir a imposição moral e ética que o detentor de
cargo público deve ter.
O presente trabalho procurou efetivar o papel do cidadão como fiscal dos
atos administrativos, assegurando assim, uma melhor gestão da Administração
Pública. Os meios de controle desses atos são existentes, além da sociedade, a
própria Administração poderá rever seus atos quando estes forem inconvenientes.
Ela sofrerá controle jurisdicional em determinadas situações, como também
fiscalização por parte do Poder Legislativo. Buscamos através de consulta
doutrinária, além de artigos científicos disponíveis na internet para demonstrar a
necessidade dessa maior fiscalização popular, pois em algumas ocasiões o gestor
não age como deveria. A publicidade dos atos se faz necessária diante do descaso
e dos desvios de conduta e verba por parte dos administradores.
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2 - CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO E CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
A Constituição Federal de 1988 alterou de modo expressivo o que diz
respeito ao controle dos atos que direta ou indiretamente interferem na gestão da
coisa pública. Destacando o controle da economicidade e o controle da moralidade,
tendo eles íntima relação com o princípio da eficiência.
A economicidade não busca conter gastos, e sim, o controle das despesas
na tentativa de se ter um bom resultado e por ele pagar o custo adequado. O
princípio da eficiência, presente no caput do artigo 37 da Lei Máxima, diferente dos
demais, não qualifica as normas, mas sim, os atos praticados (FERNANDES, 1997).
Ele procura utilizar os melhores meios para encontrar um bom resultado para
equação que envolve uso da receita, com supressão das necessidades do povo.
Apesar de não dispor de recursos financeiros, técnicos e materiais na mesma
proporção da obrigação do melhor resultado para com a sociedade, é por meio da
prática da eficiência que é possível racionalizar esses gastos e alcançar, até certo
nível, um bom grau de utilidade pública.
O controle da moralidade é a análise de que os atos praticados pela
Administração sejam revestidos dos valores éticos, devendo então, o administrador
agir com honestidade na realização das suas condutas (FERNANDES, 1997).
Mesmo não estando disciplinados em legislação, diversos são os atos moralmente
reprováveis, e aquela autoridade deverá ter o discernimento para perceber que
alguma atitude não é bem quista pela sociedade. O ato administrativo violará a
moralidade quando esse infringir, por exemplo, a motivação que o ato
obrigatoriamente em alguns casos deve ter.
É intrínseca a relação do princípio da moralidade, que também está
previsto no caput do artigo 37 da nossa Constituição, com o da publicidade. Pois é
necessário tornar público o que levou as autoridades realizarem aquele ato e,
quando esses demonstrarem interesse particular, estarão comprometendo a
validade moral de tal prática, exemplos desse comportamento, seria o
enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário. Justificando a incidência da publicidade
dentro da moralidade na atividade pública, vê-se que no direito público esse valor
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moral só terá força e relevância quando exposto aos administrados, ou seja, o povo,
os maiores interessados pela boa gestão da verba.
Como o presente trabalho tem como norte o princípio da publicidade, é
preciso explanar um pouco acerca dele, para assim, exaltar a necessidade do seu
uso, além da sua importância dentro da Administração Pública. É certo dizer que a
autoridade é mero gestor do dinheiro que não lhe pertence, essa representação
dada pelo povo, traz dentre outras obrigações o dever de informar a população de
que forma está sendo gerido o recurso arrecadado.
A Administração Pública tem como uma de suas atribuições, a
manutenção da transparência de seus atos. O autor Hely Lopes Meirelles, assegura
que:
“a publicidade, como princípio da Administração Pública (CF, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isto é papel ou documento público que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado, e dele pode obter certidão ou fotocópia autenticada para fins constitucionais”.
O princípio tem relação com direito à informação que é garantia
fundamental estabelecida pelo inciso XXXIII, do artigo 5° da Constituição Federal:
“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
A publicidade está na ampla divulgação dos atos da Administração,
porém, segundo o autor José Afonso da Silva em Curso de Direito Constitucional
Positivado (2006), a publicidade não é pressuposto para a formação do ato, Silva
cita em sua obra o também autor Hely Lopes Meirelles que sobre o referido princípio
diz: “não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso
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mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a
dispensam para que sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige”.
(Silva, 2006, p. 670).
Algumas leis poderão disciplinar a maneira que haverá essa
comunicação, como é o caso da lei de Licitações e Contratos (Lei 8.666/90), onde a
publicação no Diário Oficial ou em jornal de grande circulação satisfaz a publicidade
do ato, mesmo que essa exteriorização não atinja a um grande número de cidadãos.
Mas a nós, não interessa apenas os casos em que a lei estabelece essa
transmissão como forma de garantir a moralidade e eficiência daquela conduta, o
nosso foco maior, são aquelas ações realizadas por parte das autoridades que
desviam do interesse social para atender aos seus interesses, fazendo gasto público
desnecessário gerando prejuízo à população. Buscamos a efetivação do direito do
povo, via princípio da publicidade, para assim, obter a satisfação do seu poder
maior.
Como considerar que essa representação dada pelo povo, não atende o
interesse dos representados; como aceitar que aquele investido de mandato trate
como sua coisa alheia; ou pior ainda, como calar ao ver que as posições estão
sendo invertidas. Aquele que detém o poder, deveria apenas representar a
coletividade, que por diversos motivos não luta pela concretização dos seus direitos.
Todos os instrumentos legalmente previstos e também aqueles que estão ao
alcance dos representados devem ser utilizados na tentativa da materialização de
um verdadeiro Estado Democrático de Direito que nossa Carta Magna prioriza.
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3 – MEIOS UTILIZADOS PARA EFETIVAR O CONTROLE DOS ATOS
“O Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência
possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que
os administradores estão fazendo” (Silva, 2007, p.336). Alguns atos da
Administração estão efetivamente sendo comunicados à sociedade, até mesmo pela
imposição de alguns dispositivos legais, como é o caso das licitações ou dos
concursos públicos, nesse exemplo, viu-se diminuída a entrada no serviço público
de pessoal, o chamamento reduz-se apenas aqueles que comprovadamente são
capacitados para exercer tal função, ou seja, os aprovados em concurso.
O controle realizado pelo povo é de caráter político e social, cabendo aos
outros órgãos de fiscalização analisar a legalidade, mérito, conveniência,
oportunidade, dentre outros aspectos. A participação popular é um princípio
constitucional implícito (NASCIMENTO, 2004), onde no decorrer do seu texto a
Constituição disciplina alguns dispositivos que asseguram a manifestação do povo,
como se faz presente no artigo 14, cuja redação diz o seguinte:
“A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual a todos, e, nos termos da lei, mediante: I- plebiscito; II- referendo; III- iniciativa popular”.
A respeito da concretização da democracia representativa, no tocante aos
três incisos presentes na redação do artigo acima, o doutrinador José Afonso da
Silva relata:
“- o plebiscito é também uma consulta popular, semelhante ao referendo; difere deste no fato de que visa a decidir previamente uma questão política ou institucional, antes de sua formulação legislativa, ao passo que o referendo versa sobre a aprovação de textos de projeto de lei ou emenda constitucional, já aprovados; o referendo ratifica (confirma) ou rejeita o projeto aprovado; o plebiscito autoriza a formulação da medida requerida [....]”. (Silva, 2006, p. 142).
“- a iniciativa popular pela qual se admite que o povo apresente projetos de lei ao legislativo, desde que subscritos por número razoável de eleitores [....]”. (Silva, 2006, p. 141).
O voto é uma das manifestações mais fortes que o destinatário da política
pública tem em sua mão, porém, o mau uso dessa arma faz com que o cidadão se
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torne refém de um grupo que eleito em nome da maioria que privilegia uma minoria
bastante abastada.
Os gestores aproveitam-se da situação desprestigiada que o brasileiro
tem, da pouca instrução e do baixo nível de consciência cidadã manipulando-os
assim, através do poder econômico e político para preservar os seus interesses e
manterem-se no comando do aparelho estatal.
A mídia pode ser considerada a forma de publicação dos atos da
Administração ao qual o cidadão tem maior acesso. Esse instrumento tem a sua
efetivação reconhecida ao passo que a televisão, os jornais, as revistas, diariamente
noticiam os ditos escândalos que envolvem a coisa pública. A transparência muitas
vezes escondida pelo administrador, nos é revelada através desse meio de
comunicação. Os motivos que justificam essa relação são meio controvertidos, pois
convenhamos que a imprensa não age apenas como fiscalizador das ações dos
gestores, prestando-lhes um serviço social, ela também defende seus próprios
interesses, por ser um meio de abrangência em massa, pode vir a confrontar com os
anseios dos administradores, além do mais esses escândalos mesmo que diários
preenchem espaço nas colunas dos jornais e nos noticiários, o que gera renda para
esses profissionais. Esse meio tem relevância, pois diferente do Diário Oficial, ou
dos panfletos afixados pela repartição, ele atinge a um número bem maior de
espectadores.
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4 – A SOCIEDADE, O JUDICIÁRIO E A FISCALIZAÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
Apesar de a própria Administração ter seus procedimentos internos de
controle, ela necessita de fiscalização externa, essa é realizada dentre outros
órgãos, pelo Judiciário, onde o cidadão através de determinadas ações pode
recorrer da violação dos seus direitos.
“No Brasil, ao contrário do que ocorre em inúmeros países europeus, vigora o sistema de jurisdição única, de sorte que assiste exclusivamente ao Poder Judiciário decidir, com força de definitividade, toda e qualquer contenda sobre adequada aplicação do Direito a um caso concreto”. (Mello, 2007, p.920).
Ao Poder Judiciário cabe o controle quando os atos administrativos se
fundarem na questão da legalidade.
“[....] imperioso reconhecer que existe direito à proteção judicial toda vez que (a) ruptura da legalidade que cause ao administrado um agravo pessoal ao qual estaria livre se fosse mantida íntegra a ordem jurídica, ou (b) lhe seja subtraída uma vantagem a que acederia ou a que se propõe nos termos da lei a aceder e que pessoalmente desfrutaria ou faria jus a disputá-la se não houvesse ruptura da legalidade.” (Mello, 2007, p. 922).
Quando sentir-se violado diante de algum direito subjetivo, o cidadão
poderá na própria Administração buscar meios de reparação a essa lesão. Essa é
uma garantia de que o administrado não será prejudicado, quando o administrador
praticar algum ato que se trate de abuso de poder. O Judiciário apreciará a ação
quando essa buscar a reparação do dano e a obrigação da prestação devida. Diante
de tantos remédios que a pessoa física ou jurídica poderá recorrer ao movimentar o
Judiciário, ilustraremos em nosso trabalho seis deles, que são: Habeas corpus,
Habeas data, Mandado de segurança, Mandado de injunção, Ação popular e Ação
civil pública.
Está previsto no artigo 5° da Constituição em seu inciso LXVIII, que aquele
que se sentir ameaçado do seu direito de locomoção poderá propor habeas corpus
para assegurar sua garantia, a redação do inciso diz: “conceder-se-á habeas corpus
sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em
sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder”. “A liberdade de
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locomoção a de ser entendida de forma ampla, afetando toda e qualquer medida de
autoridade que possa em tese acarretar constrangimento para a liberdade de ir e vir”
(Mendes et al., 2008, p. 522). O habeas corpus poderá ser expedido de ofício pelo
juiz e o podendo qualquer pessoa ser o titular dessa ação, segundo o artigo 654 do
Código de Processo Penal, “poderá ser impetrado por qualquer pessoa, em seu
favor ou de outrem, bem como pelo Ministério Público”. O habeas data é outro
remédio de defesa que o lesado poderá se utilizar, sendo destinado às ações que o
indivíduo for privado de conhecer informações as quais queira, salvo aquelas
carregadas de sigilo. O artigo 5°, inciso LXXII, diz:
“conceder-se-á habeas data; a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo”.
Quando o direito líquido e certo, ou seja, segundo os ensinamentos do
autor Hely Lopes Meirelles, “é o que se apresenta manifesto na sua existência,
delimitado na sua extensão e apto a ser exercido no momento da impetração” (1994,
p. 11), quando essa violação não for amparada por nenhum dos dois remédios
anteriormente citados, poderá ser empregado o mandado de segurança, o artigo 5°,
inciso LXIX, dispõe que:
“conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público”.
Além de ser impetrado quando um único indivíduo sentir-se infringido
poderá sê-lo de maneira coletiva (Artigo 5°, LXX, a e b, CF), quando direitos
coletivos forem transgredidos. Importante saber, que o mandado de segurança
coletivo deverá ser impetrado na defesa do interesse de um grupo que tenha sua
formação autorizada legalmente, como é o caso dos sindicatos regulamentados.
Quando se tratar de prerrogativas que transgridam garantias
constitucionais por omissão do legislador, poderá ser impetrado o mandado de
injunção. “Cuida-se de instrumento do processo constitucional voltado para a defesa
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de direitos subjetivos em face de omissão do legislador ou de outro órgão incumbido
de poder regulatório” (Mendes et al., 2008, p. 543).
O interesse geral dos indivíduos também poderá ser amparado por
medidas processuais.
“A Constituição [artigo 5°, LXXIII] prevê a ação popular com o objetivo de anular ato lesivo ao patrimônio público ou aos bens de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural”. (Mendes et al, 2008, p. 545).
Somente o cidadão poderá propor a ação popular. Por fim, o artigo 129 da
Constituição Federal, trata da ação civil pública, que diferente da ação popular, deve
ser proposta pelo fiscal da lei, o Ministério Público, mas essa não é a regra geral.
“A ação civil tem-se constituído em significativo instituto de defesa de interesses difusos e coletivos e, embora não voltada, por definição, para a defesa de posições individuais ou singulares, tem-se constituído também em importante instrumento de defesa dos direitos em geral, especialmente os direitos do consumidor”. (Mendes et al, 2008, p. 545).
O cidadão pode ter efetivado o seu direito sem que seja necessário
recorrer ao Judiciário, porém, quando essa alternativa não for viável, e este sentir-se
violado, poderá ter sua situação apreciada pelo controle jurisdicional.
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5 – PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E IMPROBIDADE
Procedimento administrativo segundo Celso Antonio Bandeira de Mello
(2007), “é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos tendendo
todos a um resultado final e conclusivo”, continuando no pensamento do referido
autor em sua obra Curso de Direito Administrativo, destaca a importância do
procedimento quando:
“Seu relevo decorre do fato de ser um meio apto a controlar o ‘iter’ de formação das decisões estatais, o que passou a ser um recurso extremamente necessário a partir da multiplicação e do aprofundamento das ingerências do Poder Público sobre a Sociedade”. (Mello, 2007, p. 479).
Estes sucessivos atos visam preservar a população das ações
administrativas descabidas, pois o governo não poderá agir em suas condutas da
maneira que bem quiser, terá de respeitar a lei e, também o procedimento
administrativo ao qual faz jus na formação de algumas de suas atribuições.
Como exemplo de procedimento administrativo, temos o concurso público
para provimento de cargo na Administração, ou seja, a fase inicial desse processo é
abertura do concurso para o provimento de vagas, é feito o edital, iniciada as
inscrições, realizada a prova, divulgado o resultado, sendo finalizado com a
investidura dos habilitados no cargo.
O inciso II do artigo 37 da Constituição, prevê que a admissão de pessoal
para ocupar cargo público, necessita de aprovação em concurso público, um artifício
para coibir, não de maneira definitiva, o número de apadrinhados sem nível técnico
ou sem capacidade do exercício que estavam investidos ao ocuparem os cargos
públicos por indicação, mais um atentado ao mandato que é ofertado ao gestor, que
trata como seu o patrimônio do povo. Lembrando que, ainda existem os cargos ou
empregos, onde a pessoa exerce por meio de indicação, o conhecido cargo em
comissão. O desperdício que existe com o gasto de pessoal, com as gratificações,
adicionais, benefícios nem sempre merecidos é um dos pontos onde poderia haver
corte de despesa e servidor, até porque a eficiência da Administração não está no
número de servidores, mas sim, nas ações desenvolvidas e nos frutos obtidos por
aqueles que utilizam com presteza a máquina administrativa.
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“A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao
Erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou outrem” (Silva, 2007, p. 348),
citemos alguns casos de improbidade, como: o enriquecimento ilícito, gastos
pessoais com dinheiro público e o super faturamento. A violação dos princípios
elencados pelo artigo 37 da Constituição, os quais já foram mencionados em outra
oportunidade, ou as infrações cometidas contra os cofres públicos, será penalizada
conforme assegurou o legislador no parágrafo 4° do artigo 37 da CF ao dizer que:
"Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível".
A Lei de Improbidade (Lei 8.429/92) disciplina de maneira
infraconstitucional os casos em que a norma diz quem é o sujeito ativo do crime, o
passivo (a vítima), aplica a penalidade e o procedimento para julgamento. O artigo
9° dessa lei, reza sobre o enriquecimento ilícito, que é aquele onde o agente tem
favorecimento no tocante ao seu patrimônio de maneira indevida, essa vantagem
advém através da função que exerce na administração. Não condizendo o
patrimônio ostentado pelo servidor com o que ele aufere mensalmente na
Administração Pública. Exemplo de enriquecimento ilícito seria o valor excessivo de
algum serviço, onde esse agente participaria do lucro advindo da negociação. No
artigo 10 da mesma lei, vê-se outra forma de improbidade, aquele ato que causa
prejuízo ao erário, seja por ação ou omissão, dolosa ou culposa, mesmo que o
agente não seja beneficiado diretamente com dinheiro. Exemplo para isso seria a
utilização de material público para promoção pessoal.
O artigo 11 da Lei de Improbidade merece destaque, pois trata da violação
aos princípios da Administração Pública. A publicidade e a eficiência devem ser
incluídas nos princípios que contribuíram para a elaboração do artigo 11,
ressaltando o fato de que a emenda 19 de 1998 mudou a redação do artigo 37 da
Constituição. A ética e a moral, além dos bons costumes são diretrizes dentro da
Administração, dessa forma, o agente deve seguir os princípios pré-estabelecidos
sob pena de cometerem ato de improbidade. Exemplo de violação ao dispositivo
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pode ser o retardamento ou inexecução de atividade a qual devia desempenhar
(artigo 11, II da lei 8429/92).
O agente administrativo que cometer o crime de improbidade estará
sujeito a processo administrativo e judicial (artigo 14 e seguintes da lei 8.429/92).
Cabendo a cada um suas particularidades as quais não adentraremos no presente
estudo. Vale dizer que, como regra os atos praticados pelo agente público não deve
ser imbuído de sigilo, dessa forma, os atos de improbidade também não gozam de
segredo. Sendo instaurado processo administrativo em respeito ao princípio da
publicidade, esse procedimento deve está acessível a todos, salvo exceções
elencadas pela própria Constituição onde em determinadas situações haverá sigilo
em nome da segurança do Estado e da sociedade (artigo 5°, XXXIII da CF).
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6 – CASO CONCRETO: USO DE CARTÃO CORPORATIVO E A SEGURANÇA
NACIONAL
O texto abaixo foi retirado do site de comunicação Agência Brasil
(www.agenciabrasil.gov.br), e nos dá uma idéia da finalidade desses cartões que
nos últimos meses se tornaram alvo de discussões e tema para uma comissão
parlamentar de inquérito.
“Brasília - O cartão corporativo foi criado em agosto de 2001 pelo Decreto nº 3.892, com a finalidade de comprar passagens aéreas nacionais e internacionais, pagar materiais e serviços utilizados por todos os órgãos da administração pública. Segundo o Ministério do Planejamento, o cartão substituiria gradualmente a chamada “conta B”, que ainda existe e é usada com a mesma finalidade.
Em 2005, o decreto foi substituído por outro, o de nº 5.355, que determinou outros usos para o cartão, como o pagamento de diárias em viagens oficiais, e definiu quem tem direito a ele: ministros de Estado, secretários de ministérios, assessores e outros agentes públicos.
A gestão cabe ao Ministério do Planejamento, em parceria com o Ministério da Fazenda – por meio do Tesouro Nacional e do Banco do Brasil, responsável pela emissão do cartão.
Cada órgão da administração pública define o número máximo de cartões a serem distribuídos, mas cabe ao Ministério da Fazenda definir o valor limite para as despesas, estabelecido pela Portaria nº 95/02, com base na Lei de Licitações. Por exemplo, para uma compra de material de papelaria, o valor máximo permitido é de R$ 4 mil, o equivalente a 5% do teto em uma licitação do tipo convite, que é de R$ 80 mil”.
Este é um exemplo atual, da falta de medida do gasto público e do
desdém do administrador para com o patrimônio do povo, ao passo que os
dependentes desse modelo de cartão, desviam a sua destinação e cometem o tão
fadado interesse particular.
O uso do cartão corporativo é realizado por boa parte do primeiro escalão
do governo e entre outros funcionários da Administração também agraciados. “É um
golpe nos princípios da publicidade e da transparência”, mencionou o Deputado
Duarte Nogueira (PSDB-SP), pois como foi noticiado pela imprensa, as pequenas
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despesas as quais se destinava o cartão, não eram tão mínimas assim, algumas
chegando até ser necessário que houvesse licitação. Apesar destas saídas se
submeterem a prestação de contas (esses servidores deviam demonstrar seus
gastos nos órgãos que prestam serviço), é insuficiente esse demonstrativo de
gastos, até porque, há pouco tempo atrás era do desconhecimento do cidadão tal
prática abusiva, além de muitos desses gastos serem realizados por saques, o que
torna mais difícil saber que destino teve a verba popular. O cartão corporativo diante
do seu mau uso serviu como um buraco, onde o dinheiro público é escoado. O gasto
com o cartão até determinado momento era sigiloso e, ainda é em alguns casos, a
depender do cargo do servidor e do objeto a ser adquirido, resguardam que a
quebra do sigilo compromete segurança nacional.
O sigilo das despesas com o cartão de crédito do governo foi objeto de
ADPF n°. 129-3/DF demandada pelo Partido Popular Socialista (PPS). A pretensão
do partido era afastar o sigilo das transações com o cartão, tendo como argumento o
artigo 86 do Decreto-Lei n°. 200/67 que não fora recepcionado pela Constituição de
1988, até porque esse artigo afronta o inciso XXXIII do artigo 5° da CF, que diz:
“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, coletivo ou geral que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas àquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Ofende também, o inciso LX do mesmo artigo, que tem a seguinte
redação: “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a
defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”. O argumento não teve força
para que o relator do caso, Min. Ricardo Lewandowski concedesse liminar a favor do
pedido do partido.
O relator, assegurou que própria Constituição estabelece que o princípio
da publicidade não é absoluto dentro da Administração Pública, fato esse
comprovado, segundo Lewandowski, quando ela restringe a publicidade de algumas
informações por medida de segurança do Estado e da sociedade. “Em outras
palavras, tanto o dispositivo contestado na presente ação, quanto o art. 5º, XXXIII,
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da Lei Maior, ressalvaram o caráter sigiloso de determinadas informações relativas à
Administração Pública”, frisou o relator. (RICCIO, 2008).
Conclui-se que os gastos com o cartão corporativo foi elevado à questão
de segurança de Estado, porém, ao incidir sigilo nas despesas com esses cartões
não deve ser eliminada a transparência dessas ações, o que enseja em impunidade
para quem as comete. A decisão do ministro parece ser infeliz, pois o inciso XXXIII
trata de uma exceção ao principio da publicidade, e por questão de bom senso, não
é razoável comparar segurança nacional a gastos pessoais com um cartão de
crédito. A interpretação do referido inciso deve ter por base a análise do caso
especifico e, este dá fortes sinais que não se enquadra em exceção aos princípios
da transparência e da publicidade. Infeliz também, pelo fato de assim, burocratizar a
participação popular (que também é um princípio constitucional a ser respeitado) no
controle da Administração, afastando a supremacia do interesse público,
privilegiando o corporativismo existente entre os órgãos de controle estatal, que não
se sobrepõem ao interesse dos investigados em nome do interesse social.
Se bem que vale lembrar que foi criada uma forma de coibir esse abuso
com o gasto público, no Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br)
site criado pelo governo federal, o cidadão pode acompanhar as despesas com o
cartão corporativo, além das despesas da União. É importante mencionar que o uso
do cartão corporativo está em todas as esferas do governo, não se trata apenas do
governo federal, os estados e municípios, bem como, parte da administração indireta
e dos órgãos ligados ao governo também se beneficiam dessa vantagem. Dizer que
a publicação no portal dessas despesas será suficientemente eficaz é outra história.
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7 – CONCLUSÃO
O presente artigo não pretende exaurir o assunto tratado, porém, nos
permite concluir que a participação popular como fiscal dos atos administrativos, se
faz necessária para que o gerenciamento da máquina pública seja eficiente e que as
mazelas decorrentes da corrupção diminuam em nosso país. O respeito aos
princípios constitucionais dão mais força ao controle social, pois se os atos
administrativos forem publicados para que a população tome conhecimento do seu
destino, certamente ela exercerá o poder de combater o escarcéu realizado com o
patrimônio popular. Comprovadamente vimos que existem diversos meios para que
tanto o cidadão como outros órgãos fiscalizem a Administração, apesar de não
serem suficientes e nem todos estarem efetivamente sendo utilizados e os que estão
não apresentam resultados satisfatórios.
Não resta dúvida que o cidadão através do Legislativo, indiretamente,
controla a Administração, porém, esse controle não é suficiente, podendo o povo
recorrer ao Judiciário para apreciar os seus interesses. Considerando que além da
competência desses poderes, poderá o cidadão através do seu direito de petição,
tornar eficaz o exercício de concretização da fiscalização dos atos administrativos
que lhe atingem.
A democracia brasileira necessita que seja transparente a atuação do
governo, a representação do poder é dada para que os administradores façam bom
uso do que lhe foi designado. A idéia do contribuinte como fiscalizador social apesar
de tímida, vem ganhando espaço, além de ser bastante eficiente. É um controle que
não é conivente com o que acontece no cenário público e nem corporativista para
encobrir as ações de caráter duvidoso praticadas pelos gestores, ademais, trata-se
de uma fiscalização sem custo para os cofres públicos, mas há de frisar, que além
da boa vontade do cidadão, é preciso que haja respeito por parte das autoridades
aos princípios constitucionais que concretizam a legalidade da participação popular.
Se o poder emana do povo como tão bem diz o artigo 1° da nossa
Constituição, a legitimação dos atos daqueles que gerenciam esse poder, deve não
tão somente ao respeito às normas, como também a aspiração popular, pois se
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aquele que cumpre o mandato apenas representa o interesse de outro, é razoável
que o possuidor do poder possa definir suas prioridades. Porém, se tratando de
Brasil, notável é que a capacidade do brasileiro para discutir política, ainda está
brotando, por isso, busquemos por mais educação, informação, cidadania, expressar
os nossos anseios, respeito às leis, a moral, ao bom senso, assim efetivaremos o
Estado Democrático de Direito que é tão bem estampado em nossa Lei Maior.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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