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Ofício nº 1435/2014-PGJ

Brasília, 8 de outubro de 2014.

A Sua Excelência o Senhor

Rodrigo Janot Monteiro de Barros Procurador-Geral da República Procuradoria-Geral da República SAFI/Sul, Quadra 4, Conjunto C 70050-906 – Brasília – DF Assunto: Representação pela propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra artigos da Lei federal 12.086, de 6/11/2009.

Senhor Procurador-Geral,

A par de cumprimentá-lo, dirijo-me a Vossa Excelência para

representar pela propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra os

artigos 32, 33, 57, 79 e 83 da Lei federal 12.086, de 6 de novembro de 2009.

A Lei federal 12.086 dispõe sobre os militares da Polícia Militar do

Distrito Federal e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal. Além de

trazer previsões próprias, a mencionada lei promoveu diversas alterações em

outros diplomas que versam igualmente sobre os militares distritais. Interessam à

presente representação os artigos abaixo transcritos:

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Art. 32. Para inclusão nos QOPMA, QOPME e QOPMM, o policial militar deverá: I - ser selecionado dentro do número de vagas disponíveis em cada Quadro ou Especialidade, mediante aprovação em processo seletivo destinado a aferir o mérito intelectual dos candidatos; II - possuir diploma de ensino superior expedido por instituição reconhecida pelo Ministério da Educação, observada a área de atuação; III - possuir, no mínimo, 18 (dezoito) anos de serviço policial militar, até a data da inscrição do processo seletivo; IV - possuir menos de 51 (cinquenta e um) anos de idade na data da inscrição do processo seletivo; V - possuir o Curso de Aperfeiçoamento de Praças ou equivalente; VI - pertencer ao QPPMC para o acesso ao QOPMA; e VII - pertencer ao QPPME para o acesso ao QOPME ou para o QOPMM, correspondentes. Parágrafo único. A titulação ou qualificação necessária para ingresso nos Quadros e Especialidades de que trata o caput será estabelecida em ato do Governador do Distrito Federal. Art. 33. A Praça a que se refere o art. 32 frequentará o Curso de Habilitação de Oficiais na graduação em que se encontra ou na que venha a ser promovida no decorrer do curso. Parágrafo único. Se o candidato não concluir com aproveitamento o curso de que trata o caput, permanecerá na graduação e voltará a ocupar a mesma posição anterior na escala hierárquica. […] Art. 57. As exigências de que tratam os incisos I e II do art. 32 poderão ser sobrestadas, mediante ato do Governador do Distrito Federal, pelo prazo máximo de 60 (sessenta) meses, contado do início da vigência desta Lei. Parágrafo único. Os atuais ocupantes do QOPMA poderão ser empregados em atividades operacionais, a critério do Comandante-Geral da Corporação. […] Art. 79. Para ingresso nos QOBM/Intd, QOBM/Cond, QOBM/Mús e de QOBM/Mnt, no posto de Segundo-Tenente, a Praça obedecerá às seguintes regras: I - ser selecionada dentro do número de vagas fixadas em edital, com base no Anexo III, para os respectivos Quadros, mediante aprovação em processo seletivo destinado a aferir o mérito intelectual dos candidatos; II - possuir diploma de curso superior obtido em instituição de ensino superior reconhecida pelos sistemas de ensino federal, estadual ou do Distrito Federal; III - ter concluído, com aproveitamento, o Curso de Aperfeiçoamento de Praças ou equivalente; IV - possuir, no mínimo, 18 (dezoito) anos de tempo de serviço na ativa, até a data de inscrição do processo seletivo; e

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V - concluir, com aproveitamento, o Curso Preparatório de Oficiais. § 1.º As vagas a que se refere o inciso I do caput serão preenchidas mediante a transposição dos militares oriundos da: I - Qualificação Bombeiro Militar Geral Operacional - QBMG-1 para o QOBM/Intd; II - Qualificação Bombeiro Militar Geral de Condutor e Operador de Viaturas - QBMG-2 para o QOBM/Cond; III - Qualificação Bombeiro Militar Geral de Manutenção - QBMG-3 para o QOBM/Mnt; ou IV - Qualificação Bombeiro Militar Geral de Músico - QBMG-4 para o QOBM/Mús. § 2.º As exigências de que tratam os incisos I, II e IV do caput serão aplicadas após 5 (cinco) anos contados da data de publicação desta Lei. § 3.º No período de transição a que se refere o § 2o, a transposição aos Quadros de que trata o caput será processada observando-se as disposições desta Lei e o seguinte: I - 50% (cinquenta por cento) das vagas existentes pelo critério de antiguidade; II - 50% (cinquenta por cento) das vagas pelo critério de merecimento, observadas as regras de promoção de que tratam os incisos I a III do § 2o do art. 71; III - o candidato deverá ser Subtenente ou, quando não houver Subtenente habilitado, deverá ser Primeiro-Sargento; e IV - o militar deverá ter concluído, com aproveitamento, o Curso de Habilitação de Oficiais e possuir certificado emitido por instituição de ensino médio ou equivalente autorizada ou reconhecida pelos sistemas de ensino federal, estadual ou do Distrito Federal; § 4.º A contar da data da publicação desta Lei, os Oficiais existentes no QOBM/Adm passam a integrar os seguintes Quadros: I - o QOBM/Intd, se militar oriundo da QBMG-1; e II - o QOBM/Cond, se militar oriundo da QBMG-2. […] Art. 83. A Praça a que se refere o art. 79 frequentará o Curso Preparatório de Oficiais ou o Curso de Habilitação de Oficiais, conforme o caso, na graduação em que se encontra ou na que venha a ser promovido no decorrer do curso. Parágrafo único. Se o candidato não concluir, com aproveitamento, o curso de que trata o caput permanecerá na graduação e voltará a ocupar a mesma posição anterior na escala hierárquica.

Cabe uma breve explicação sobre o sistema de graduação e posto

estabelecidos na Lei federal 12.086.

Em regra, o acesso aos quadros de Praças e Oficiais dá-se por meio de

provimento dos respectivos cargos por aprovação em concurso público para

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ingresso em cursos de formação ou cursos de habilitação, respeitada sempre a

ordem de classificação nesses cursos.

No caso dos policiais militares, os quadros de oficiais e praças são

divididos da seguinte forma (ex vi do art. 31 da Lei 12.086):

Nome do quadro Sigla

Quadro de Oficiais Policiais Militares QOPM

Quadro de Oficiais Policiais Militares de Saúde QOPMS

Quadro de Oficiais Policiais Militares Capelães QOPMC

Quadro de Oficiais Policiais Militares Administrativos QOPMA

Quadro de Oficiais Policiais Militares Especialistas QOPME

Quadro de Oficiais Policiais Militares Músicos QOPMM

Quadro de Praças Policiais Militares Combatentes QPPMC

Quadro de Praças Policiais Militares Especialistas QPPME

Já para os bombeiros militares, os quadros de oficiais e praças são

divididos do seguinte modo (arts. 71, 76 a 80, todos da Lei 12.086). :

Nome do quadro Sigla

Quadro de Oficiais Bombeiros Militares Combatentes QOBM/Comb

Quadro de Oficiais Bombeiros Militares Complementar QOBM/Compl.

Quadro de Oficiais Bombeiros Militares de Saúde QOBM/S

Quadro de Oficiais Bombeiros Militares Capelães QOBM/Cpl

Quadro de Oficiais Bombeiros Militares Intendentes QOBM/Intd

Quadro de Oficiais Bombeiros Militares Condutores QOBM/Cond

Quadro de Oficiais Bombeiros Militares Músicos QOBM/Mús

Quadro de Oficiais Bombeiros Militares de Manutenção QOBM/Mnt

Quadro Geral de Praças Bombeiros Militares QGPBM

Pois bem. O ingresso nos quadros de oficiais (posto), tanto para os

policiais militares quanto para os bombeiros militares, dá-se por curso de

formação (QOPM e QOBM/Comb) ou por curso de habilitação (demais

quadros de oficiais).

A novidade trazida pela Lei 12.086 refere-se à possibilidade de

ascensão funcional de praças a determinados quadros de oficialato por meio

de ingresso que não observa concurso público específico. Como se verá a

seguir, essa inovação da Lei 12.086 contraria frontalmente disposições da

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Constituição da República a respeito das graduações (praças) e postos (oficiais)

militares. Senão, vejamos.

A Constituição da República estabelece a exigência do concurso

público para investidura em cargo público. Cuida-se da previsão veiculada no

inciso II do art. 37, verbis: “a investidura em cargo ou emprego público depende

de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de

acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista

em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de

livre nomeação e exoneração”.

A exigência constitucional alcança o acesso aos cargos públicos

integrantes dos quadros militares dos Estados e do Distrito Federal. Isso porque

os militares do Distrito Federal, por expressa previsão do art. 42 da Constituição,

observam o regime constitucional fixado aos militares das Forças Armadas.

Convém transcrever os dispositivos pertinentes:

Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. § 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei

estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores. § 2º Omissis.

No caso dos militares do Distrito Federal, em atenção ao disposto no

inciso XIV do art. 21 da Constituição, a lei que versa sobre as matérias próprias

do art. 142, § 3.º, inciso X, é federal (“Art. 21. Compete à União: … XIV –

organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar

do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal

para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio” – grifos

nossos).

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A previsão do art. 142, § 3.º, inciso X, da Constituição, por sua vez,

expressa que “Os membros das Forças Armadas são denominados militares,

aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes

disposições: … X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os

limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para

a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras

situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas

atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos

internacionais e de guerra” (grifos nossos).

Obviamente, por força do já mencionado inciso II do art. 37 da

Constituição, o espaço normativo para, lidimamente, versar sobre o ingresso nas

forças militares do Distrito Federal dá-se a partir da compreensão de que o acesso

aos cargos públicos ali previstos inarredavelmente observará a prévia aprovação

em concurso público. Demais disso, as carreiras militares distinguem-se em

cargos próprios de graduação (praças) e cargos próprios de posto (oficiais).

Para os cargos de graduação da Polícia Militar e dos Bombeiros

Militares do DF, o efetivo distribui-se entre: Soldado, Cabo, Terceiro-Sargento,

Segundo-Sargento, Primeiro-Sargento e Subtenente. Já entre os cargos de posto,

isto é, oficiais, o efetivo distribui-se pelas patentes de Segundo-Tenente (cargo a

que se provê após a aprovação em curso realizado na situação de “Aspirante-a-

Oficial”), Primeiro-Tenente, Capitão, Major, Tenente-Coronel e Coronel (os dois

últimos, privativos de alguns quadros de oficiais específicos).

Nessa linha de ideias, vê-se que, num sentido constitucional, é a Carta

da República que estabelece a distinção entre os cargos próprios das carreiras

dos praças militares e dos oficiais militares. É dizer: praças e oficiais são cargos

da mesma carreira militar do Distrito Federal – policiais militares e bombeiros

militares –, mas escalonados em quadros diversos que não se comunicam e, por

conseguinte, são insuscetíveis de ascensão por meio diverso do concurso público.

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Trata-se justamente da distinção constitucionalmente estabelecida entre

graduação e posto.

Com efeito, extrai-se da Constituição que a reunião, numa única

carreira, de praças e oficiais contraria frontalmente diversos preceitos ali

insculpidos. Confiram-se as seguintes disposições do § 3.º do art. 142 da

Constituição (grifos nossos):

§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições: I - as patentes, com prerrogativas, direitos e deveres a elas inerentes, são conferidas pelo Presidente da República e asseguradas em plenitude aos oficiais da ativa, da reserva ou reformados, sendo-lhes privativos os títulos e postos militares e, juntamente com os demais membros, o uso dos uniformes das Forças Armadas; […] VI - o oficial só perderá o posto e a patente se for julgado indigno do oficialato ou com ele incompatível, por decisão de tribunal militar de caráter permanente, em tempo de paz, ou de tribunal especial, em tempo de guerra; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998) VII - o oficial condenado na justiça comum ou militar a pena privativa de liberdade superior a dois anos, por sentença transitada em julgado, será submetido ao julgamento previsto no inciso anterior;

Repita-se que o § 3.º do art. 142 da Constituição é de incidência

obrigatória aos militares do Distrito Federal. A única ressalva dá-se em relação

aos temas versados no inciso X do já referido § 3.º, que hão de observar

disciplina prevista em lei própria.

A Constituição estabelece, portanto, em caráter privativo os títulos e

os postos militares aos oficiais. É a inteligência que se colhe do já transcrito

inciso I do § 3.º do art. 142 da Constituição. É dizer: ao diferenciar os títulos e

postos dos oficiais em face daqueles atribuídos aos praças, a Constituição fez

distinção substancialmente relevante em relação às carreiras. Não há como

admitir, portanto, que ambas as carreiras, por disposição legal, observem

comunhão ou ascensão a esses postos e títulos por meio diverso do concurso

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público. Claro, pois se trata justamente de acesso a postos e títulos próprios do

cargo em que se ingressou por prévia aprovação em concurso público.

Vulnera, portanto, a mais não poder tanto o inciso II do art. 37 quanto

a previsão inserta no inciso I do § 3.º do art. 142, ambos da Constituição, a

previsão legal de que praças poderão ascender – por via diversa daquela

estabelecida pelo concurso público – a esses postos e títulos privativos, repita-se,

de oficiais. O uso do uniforme, claro, estende-se aos praças e oficiais. Mas os

postos e títulos são privativos dos oficiais. A essa distinção constitucionalmente

estabelecida corresponde justamente a inviabilidade de ascensão aos cargos de

oficiais por via distinta daquela estabelecida pelo concurso público para

ingresso em curso de formação do oficialato ou assemelhado.

Há mais. O inciso VI do já transcrito § 3.º do art. 142 da Constituição

estabelece o julgamento de indignidade ou incompatibilidade com o oficialato,

por decisão de tribunal militar de caráter permanente (ou tribunal especial, em

tempo de guerra), para o caso de decretação da perda do posto e da patente do

oficial militar. A Constituição, vê-se, estabelece iter substancialmente mais

gravoso para a perda do posto e da patente do oficialato, exigindo exatamente o

julgamento em procedimento próprio de indignidade ou incompatibilidade. E,

destaque-se, só assim o oficial perderá seu cargo e posto.

O Col. Supremo Tribunal Federal já enfrentou esse tema em diversas

oportunidades. A título ilustrativo dessa compreensão, confira-se a seguinte

ementa (grifos nossos):

EMENTA: - Recurso extraordinário. - Também os oficiais das

Polícias Militares só perdem o posto e a patente se forem julgados indignos do oficialato ou com ele incompatíveis por decisão do Tribunal competente em tempo de paz. Esse processo não tem natureza de procedimento "para- jurisdicional", mas, sim, natureza de processo judicial, caracterizando, assim, causa que pode dar margem à interposição de recurso extraordinário. - Inexistência, no caso, de ofensa ao artigo 5º, LVII, da Constituição. Recurso extraordinário não conhecido.

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(STF, RE 186116, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Primeira Turma, julgado em 25/08/1998, DJ 03-09-1999 PP-00042 EMENT VOL-01961-03 PP-00488)

Na mesma toada, o inciso VII do § 3.º do art. 142 da Constituição

estabelece que o oficial que venha a sofrer condenação criminal por pena

superior a dois anos de privação de liberdade igualmente será submetido a

processo de indignidade ou incompatibilidade para o oficialato. Por óbvio, cuida-

se de gravame próprio da carreira do oficialato, não extensível ao regime

constitucional dos praças militares. Confira-se, uma vez mais, o escólio do

Supremo Tribunal Federal sobre o tema (grifos nossos):

EMENTA: Praças da Polícia Militar estadual: perda de graduação: exigência de processo específico pelo art. 125, § 4º, parte final, da Constituição, não revogado pela Emenda Constitucional 18/98: caducidade do art. 102 do Código Penal Militar. O artigo 125, § 4º, in fine, da Constituição, de eficácia plena e imediata, subordina a perda

de graduação dos praças das policias militares à decisão do Tribunal competente, mediante procedimento específico, não subsistindo, em conseqüência, em relação aos referidos graduados o artigo 102 do Código Penal Militar, que a impunha como pena acessória da condenação criminal a prisão superior a dois anos. A EC

18/98, ao cuidar exclusivamente da perda do posto e da patente do oficial (CF, art. 142, VII), não revogou o art. 125, § 4º, do texto constitucional originário, regra especial nela atinente à situação das praças. (STF, RE 358961, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, julgado em 10/02/2004, DJ 12-03-2004 PP-00043 EMENT VOL-02143-05 PP-00971)

É certo que compete ao Tribunal de Justiça (no caso, o Tribunal de

Justiça do Distrito Federal e Territórios) “decidir sobre a perda do posto e da

patente dos oficiais e da graduação das praças” (§ 4.º do art. 125 da

Constituição). Mas também aqui a Constituição estabelece distinção significativa

entre oficiais e praças: os primeiros terão apreciada a perda do posto e da patente

(ex vi do já transcrito inciso VI do § 3.º do art. 142); já os praças terão apreciadas

a perda da graduação, pois eles, repita-se, não fazem jus a posto e patente,

atributos exclusivos do oficialato, a que só se alcança mediante prévia aprovação

em concurso público.

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Como se vê, a Constituição estabelece distinção significante entre

oficialato e praças militares. O ingresso nos cargos próprios do oficialato dá-se

por meio da figura do “Aspirante-a-Oficial” PM e BM, que aliás não é

contabilizado para determinação do efetivo dessas forças. O ingresso no efetivo

dá-se quando da promoção a Segundo-Tenente, posto próprio da patente de

oficialato.

Não é demais destacar: a distinção é tão significativa que a expressão

posto só guarda conformidade com as patentes do oficialato; ao passo que, para

os praças, a expressão constitucional utilizada é graduação.

Fixada tal explanação, a que se roga vênia por sua extensão,

justificada apenas para o fito exclusivo de facilitar a compreensão de tema tão

específico, cumpre volver à Lei 12.086.

O diploma federal em questão, nos já transcritos artigos 32 e 79,

autorizou que praças militares sejam alçados a posto de oficialato sem

prévia aprovação em concurso público. Cuida-se de odiosa ascensão funcional,

que desrespeita o postulado constitucional do concurso público, como regra de

ingresso em cargos públicos.

Com efeito, de um lado, veja-se que o art. 32 da Lei 12.086, já

transcrito, autoriza o acesso aos quadros de QOPMA (Administrativo), QOPME

(Especialista) e QOPMM (Músico) por meio de mero processo seletivo

simplificado. Os praças policiais militares combatentes são colocados em

situação de ascensão ao oficialato Administrativo (QOPMA); já os praças

policiais militares especialistas podem ser catapultados ao oficialato Especialista

(QOPME) ou Músico (QOPMM).

De outro lado, o art. 79 da Lei 12.086 autoriza a ascensão funcional,

sem prévia aprovação em concurso público, de praças bombeiros militares

(quadro geral de praças bombeiros militares) ao oficialato Intendente

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(QOBM/Intd), Condutores (QOBM/Cond), Músicos (QOBM/Mús) e

Manutenção (QOBM/Mnt).

Como se vê de todo o exposto, a simples exigência de procedimentos

simplificados – diversos do concurso público para provimento do cargo público

de oficial, rectius, para provimento da patente de oficial – contraria todas as

disposições constitucionalmente estabelecidas não apenas para o concurso

público (art. 37, inciso II), mas também para o regime próprio das carreiras

militares (arts. 42, § 1.º; 125, § 4.º; 142, § 3.º, incisos I, VI e VII).

Não há interpretação que autorize ao legislador ordinário ignorar a

distinção estabelecida constitucionalmente entre a graduação militar (própria

dos praças militares) e o posto militar (próprio dos oficiais). É essa distinção que

estabelece a necessidade de que o provimento dos respectivos cargos observe

justamente o concurso público. O diploma infraconstitucional que autoriza

aproveitamento, ascensão ou qualquer outra espécie de provimento derivado, que

não pelo concurso público, contraria direta e iniludivelmente a Constituição.

Rememore-se que o Col. Supremo Tribunal Federal tem enunciado

expresso sobre o tema em sua súmula, como se observa do verbete 685: “É

inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor

investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu

provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente

investido”. Não há como admitir a compreensão de que o posto de oficial,

seja dos quadros de oficialato administrativo, músico e especialista da Polícia

Militar, seja dos quadros intendente, condutores, músicos e manutenção do

Bombeiro Militar, seja provida pela graduação de praça sem o necessário

concurso público, dado que o posto (oficial) e a graduação (praça) compõem

carreiras distintas das mesmas forças militares do Distrito Federal.

Por isso, a conclusão inarredável pela inconstitucionalidade dos já

mencionados artigos 32 e 79 da Lei 12.86. Por arrastamento, dado que suas

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eficácias normativas referem-se direta e imediatamente aos dispositivos já

mencionados, hão de ter sua invalidade reconhecida também os artigos 57, 79 e

83, todos da Lei 12.086. São preceitos que apenas guardam minudenciamento

sobre a progressão absolutamente inconstitucional dos praças militares à patente

de oficialato.

São essas, portanto, as razões pelas quais se representa a Vossa

Excelência, para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade contra os

artigos 32, 57, 79 e 83 da Lei federal 12.086, de 6/11/2009, publicada no Diário

Oficial da União de 9/11/2009, porquanto patente a afronta ao que dispõem os

artigos 37, inciso II; 42, § 1.º; 125, § 4.º; 142, § 3.º, incisos I, VI e VII, todos da

Constituição da República. Anoto, por derradeiro, que esta representação é

secundada de pleito deduzido pela Associação dos Oficiais da Polícia Militar do

Distrito Federal – ASOF – PMDF, cuja cópia acompanha o presente ofício.

Na oportunidade, expresso a Vossa Excelência manifestação de

consideração e apreço, ao tempo em que me coloco à disposição para outras

informações que Vossa Excelência entenda relevantes para subsidiar o

entendimento sobre o tema.

Antonio Henrique Graciano Suxberger Promotor de Justiça – Assessor da PGJ

EUNICE PEREIRA AMORIM CARVALHIDO Procuradora-Geral de Justiça